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监察委员会调查职务犯罪的程序构造研究

【中文关键词】 监察委员会;调查职务犯罪;程序构造;线性结构;三角结构

【摘要】 监察委员会调查职务犯罪的程序构造对于监察权力的行使、职务犯罪的控制和被调查人合法权益的保障具有重要的“框架性”制约意义。试点期间监察委员会对职务犯罪调查的程序构造采行“线性结构”模式,具有鲜明的行政化和封闭化色彩,尽管有利于提升打击腐败犯罪的成效,但也存在不容回避的风险。吸取我国过去刑事侦查程序建设的经验和教训,并参考《联合国反腐败公约》和其他法治国家的相关规定,应当建构“三角结构”的监察委员会调查犯罪程序,在监察机关与被调查人的“对垒”程序中,检察机关作为客观、中立的“第三方”介入进来,制衡监察权力的行使,保障被调查人的合法权利。作为配套措施,应当构建独立的职务犯罪立案程序。

【全文】

一、问题的引出

监察委员会的设立是我国事关全局的重大政治改革。根据中共中央办公厅《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(2016年11月)和《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(2016年12月,以下简称《决定》),党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公,并将人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。

根据《决定》,“试点地区监察委员会按照管理权限,对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察;履行监督、调查、处置职责,监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况,调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定,对涉嫌职务犯罪的,移送检察机关依法提起公诉。为履行上述职权,监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。”2017年11月起开始征求意见的《中华人民共和国监察法(草案)》(以下简称《草案》)又增加了技术调查、限制出境等措施,并对监察范围、监察职责、监察权限、监察程序等进行制度化。伴随着这些文件的发布以及国家监察体制改革的推开,学界对于监察委员会的性质、职责、权力、留置措施的规制、律师的介入、与其他国家机关特别是检法机关之间的关系以及相应的宪法法律修改等问题进行了热烈讨论,取得了不少研究成果,推进了立法机关、监察机关、学界和公众对相关问题的认识。不过,既有研究大多聚焦于某一制度的讨论、完善或者某些法条的阐释和修改,对于监察委员会调查职务犯罪程序的性质不仅存在很大争议,而且如何在关注犯罪打击的同时兼顾正当程序原则建构其程序构造方面,研究明显不足,从而影响了理论研究对于改革实践的引领性和指导性。

程序构造与程序价值追求密切相联,在某种程度上决定了程序生态,制约着程序制度的运行状况和效果。监察委员会调查职务犯罪的程序构造对于监察权力的行使、职务犯罪的控制和被调查人合法权益的保障具有重要的“框架性”制约意义。本文拟就此展开研究,以期有助于监察制度改革的顺利推进和长远发展。

二、监察委员会调查职务犯罪程序的试点模式及其评析

(一)“线性结构”:监察委员会调查职务犯罪程序的试点模式

无论官方和学界对于监察委员会性质的界定存在何种不同,[1]当下监察委员会对职务犯罪调查的程序构造具有鲜明的行政化和封闭化色彩,对此则基本不会存在异议。

从北京市、山西省、浙江省监察体制改革的试点情况看,监察委员会对职务犯罪调查的程序构造是典型的“线性结构”模式。在这种程序构造中,只存在监察机关与被调查人之间进行的调查与反调查、追究与反追究关系,缺乏“第三方”的介入和制衡。立案撤案的决定、调查权力的行使以及调查措施的采取,主要委诸于监察机关的自行把握和自我约束,合法与否、妥当与否都是监察机关自我判断的事情,被调查人、利害关系人不服,只能向监察机关申诉;律师和检法机关都不能介入,人大的监督是事后的、一般意义上的监督,而不是个案化的程序性监督。由此,被调查人的权利保障状况主要取决于监察机关及其工作人员的职业道德、法律素养和内控机制。

监察委员会调查职务犯罪程序的试点模式得到了《草案》的确认。在监察委员会移送检察机关起诉前的犯罪调查阶段,《草案》没有规定被调查人的律师帮助权,也没有确立检法机关介入的制度。检法机关不能对监察委员会采取强制措施和技术调查措施的行为进行司法审查和控制,也无法为合法权益可能受到侵犯或者对监察机关的处理决定不服的被调查人、利害关系人及时提供救济。《草案》第47条、第59条明确规定,被监察人员及其近亲属不服监察机关的处理决定或者认为监察机关及其工作人员的行为侵犯了自己的合法权益时,只能向该监察机关或者上一级监察机关申诉。

(二)监察委员会调查职务犯罪程序的“线性结构”模式之可能风险

从理论上讲,职务犯罪调查程序采行“线性结构”模式不仅有利于监察权力的顺畅行使和调查措施的灵活运用,而且能够营造出一种“高压”氛围,对被调查人形成强大的心理威慑,有助于监察机关瓦解其意志,突破其心理防线,进而获取其认罪口供。此外,还有利于监察机关控制调查信息的对外释放,防止同案犯串供、毁证、打击证人或者逃跑。这些无疑都有助于提升调查效率,彰显监察机关打击腐败犯罪的力度和效度,提升民众对我国法律实施和政治清明的信心。

试点情况确证了这一点。据报道,截至2017年11月22日,北京市两级监察委员会共对55人采取留置措施,留置平均用时58.5天,较2016年“两规”缩短20.2天,检察机关办理监察机关移送案件审查批捕、审查起诉平均用时分别仅7天、16天;[2]浙江监察机关移送起诉的案件平均留置42.5天,比前三年纪委“两规”和检察机关侦查阶段的平均用时缩短64.4%。[3]

不过,从过去近30年来检察机关对职务犯罪侦查的经验和教训来看,采行“线性结构”模式建构监察委员会调查职务犯罪的程序也存在一些不容回避的风险。

第一,容易出现“监察调查中心主义”的诉讼格局,冲击以审判为中心的诉讼制度改革。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求,推进以审判为中心的诉讼制度改革。为推进此项改革,2016年10月,“两高三部”联合发布《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》;2017年12月,最高人民法院又印发了《人民法院办理刑事案件庭前会议规程(试行)》《人民法院办理刑事案件排除非法证据规程(试行)》《人民法院办理刑事案件第一审普通程序法庭调查规程(试行)》(简称“三项规程”)。尽管学界和实务界对于“以审判为中心”的全面内涵尚存在认识分歧,但在应当实现庭审实质化,确保庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用这一点上,基本能够达成共识。据此,不仅侦查和审查起诉活动要按照裁判的标准和要求运行,确保侦查、审查起诉的案件事实和证据经得起法律的检验[4],而且应当密切侦诉关系,打破公检法各管一段的“流水作业”模式,加强检察机关对侦查活动的监督和指导,同时警察应当配合检察机关的起诉指控活动,出庭证明侦查取证行为的合法性。

当职务犯罪侦查权“转隶”到监察机关以后,“线性结构”的监察委员会调查程序排斥检察机关的介入。试点实践中,对于辩护方提出的排除非法证据申请,监察人员仅仅出具书面说明材料,并不出庭作证;有些地方甚至明确要求,对于监察机关移送起诉的职务犯罪案件,检察机关轻易不要做不起诉处理,法院要慎重排除非法证据。在此背景下,职务犯罪案件的办理程序可能会重新回归“流水作业”模式,进而出现“监察调查中心主义”的格局。其突出体现在:由于监察委员会的监察“全覆盖”,有权对检法人员的办案行为进行监察,并启动违纪、违法或者职务犯罪调查,因而对于监察机关移送起诉的职务犯罪案件,检察机关即便认为存在证据不足、事实不清等问题,也可能会提起公诉,将难题推给法院,法院面临同样的压力,恐怕也很难进行实质化的庭审和依法做出独立的判决。[5]

第二,监察机关与被调查人的权利配置严重失衡,被调查人的合法权益存在被侵犯之虞。首先,从监察机关一方看,地位优越,比较强势,权力因缺乏有效的制约可能出现滥用。主要表现在:(1)监察委与纪委合署办公,“一套人马,两块牌子”,纪委书记兼任监察委主任,既有权进行党纪调查,又有权进行职务违法调查和职务犯罪调查,党权、行政权与司法权合一。在调查过程中不仅不受检法机关的制约,而且有权查处检法人员的违纪、职务违法或者职务犯罪行为。(2)在过去党纪调查、职务违法调查与职务犯罪侦查的权力分别由纪检监察机关、检察机关行使时,尚且存在以较为宽松的纪检监察调查程序/手段规避严格的侦查程序/手段适用的问题,当纪委、监察委员会统一行使这三种权力后,采取此类做法将更为容易且更具隐蔽性,因为无论是被调查人还是外界都不易区分和判断何时进入到“职务犯罪调查”阶段。(3)根据《决定》和《草案》,监察委员会有权采取留置、技术调查等14项调查措施,而且使用条件宽松,审批程序简单,不足以防范和避免滥用的问题。以最为严厉的留置措施来说,不仅违反比例原则,既适用于职务犯罪调查,也适用于严重职务违法的调查,而且只是采取“上提一级”的审批方式,制约机制较弱。(4)检察机关对于监察机关移送起诉但证据不足、事实不清的案件,可能会退回监察机关补充调查或者自行进行侦查,但因时过境迁等原因,有时难以补充收集到必要的证据。在此情况下,由于监察机关比较强势,不同意撤案或者不起诉,因而可能导致案件长期悬置而得不到终结,当然也可能出现检察机关草率提起公诉的结果,这些都会损害被调查人的合法权益。其次,从被调查人一方看,独自面对监察机关的强势追诉和调查,没有律师提供法律帮助,也找不到一个可以反映诉求、寻找救济的中立“第三方”,自我保护的能力和条件较弱。还是以留置措施的适用为例,《草案》第41条规定,“采取留置措施后,除有碍调查的,应当在二十四小时以内,通知被留置人所在单位或家属”,“留置时间不得超过三个月。在特殊情况下,决定采取留置措施的监察机关报上一级监察机关批准,可以延长一次,延长时间不得超过三个月。”但由于条件规定的模糊性甚或缺位,加之,受监察机关办案需求和约束条件的影响,实践中很容易出现留置时间延长的常态化和留置后不及时通知的常态化,从而损害被调查人的人身自由权,侵犯被留置人家属或单位的知情权。

需要指出的是,《草案》规定的留置对象不限于“行使公权力的公职人员”,而是扩展到“涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员”,加之,犯罪事实的查明是由果及因的回溯过程,在此过程中,不排除有监察人员出于主观上的认识不能或者故意违背职业道德,将无辜之人认定为行贿人或者涉嫌共同职务犯罪,在此意义上可以说,每一公民都可能会遭遇监察留置的适用风险。

第三,在冤错案件防范方面存在短板。由于职务犯罪调查程序中缺乏检法机关的介入和制约,证据取得的真实性、合法性便完全取决于监察机关及其工作人员的法律素养、法治意识和自律程度。不过,监察机关及其工作人员在法律知识的掌握上不可能无所纰漏,在法治意识的养成方面不可能做得完全到位,在自律控制方面也难免会有一时的松懈,所以也就无法保证其调查取证活动和移送起诉的结论不会出现问题。如前所论,监察委员会不仅具有明显优越于被调查人的实力,而且在将案件移送检察机关审查起诉后的整个诉讼过程中,依托其“全覆盖”的监察权力,比检法机关更为强势。在此背景下,面对监察机关移送的证据或事实方面存在问题的案件,尽管绝大多数检法机关会坚守法治原则和法律底线,勇于纠错或者宣布被调查人无罪,但也不排除有些检法机关在压力之下不能发挥实质性的审核和把关作用,降低起诉和裁判标准,从而出现冤错案件。正如陈光中教授所说,不能轻言反腐案件不会出错,一定要通过法治化建设防范冤假错案。[6]

第四,存在不当进行选择性执法的风险。根据《草案》的规定,监察委员会的监察对象范围广泛,覆盖六大类公职人员(第12条)[7],监察内容全面涵括违纪、职务违法和职务犯罪,监察留置的对象更是扩展到“涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员”,办案负荷之重可想而知。不过,现实中监察委员会的办案人数是有限的,可能难以承受如此之重的办案任务,在其有权自主做出立案或撤案决定的背景下,必然会进行选择性办案。从人类刑事法制发展的历史来看,选择性执法也是古今中外刑事法律实践中的普遍现象,只是现代法治原则要求,选择性执法要符合法律的规定和合理性原则,确保平等追诉和平等保护。但在我国这样的人情社会和法治不成熟的环境中,“线性结构”的职务犯罪调查程序构造无疑给人情案、关系案、金钱案的出现提供了可乘之机,从而可能出现执法办案的宽严失度。在缺乏有效制约的情况下,监察机关可能会倾向于选择那些好办、易办或者想办的职务犯罪案件,而放弃或者减轻追诉那些难办或者不想办的职务犯罪案件。

当然,客观而言,在监察体制改革推行初期,监察机关对权力的使用和监察措施的采取会比较克制,因而上述风险多数并未显现出来,有些即便已经显现,也并不明显。不过,时间一长,由于社会各界对监察机关办案活动的关注越来越少,监察机关的内部自律也会开始松懈,上述风险可能就会程度不同地出现。

三、“三角结构”:监察委员会调查职务犯罪程序的理性建构

监察委员会调查职务犯罪程序的“线性结构”模式存在的风险不可轻忽,必须通过程序改造加以防范。吸取我国过去对犯罪侦查程序建设的经验和教训,参考《联合国反腐败公约》和其他法治国家的相关规定,应当将“三角结构”确立为我国监察委员会调查职务犯罪程序的目标模式。

所谓“三角结构”的调查程序模式,是指在监察机关与被调查人的“对垒”程序中,引入一个客观、中立的“第三方”,制衡监察机关权力的行使,保障被调查人的合法权利,因而具有一定的诉讼化色彩。或者说,一定程度上复制了审判结构的模式,在对抗性的双方之外设置一个中立的“裁判者”角色。“三角结构”是现代侦查程序建构的基本模式。当今世界法治国家侦查程序有一共同的特点,就是法官依据令状原则对侦查机关使用的强制措施进行审查和控制,平衡犯罪控制与人权保障的价值追求,防止出现打击过度或者治安失控的极端情形。我国近30年来刑事侦查程序的建设也一直在向“三角结构”模式努力,突出表现在:检察机关对公安侦查活动的监督不断加强,对公安机关提请批捕的审查控制越来越严;检察机关对自侦案件的办理活动也在不断强化人民监督员的监督,等等。

监察体制改革推行后,职务犯罪查处的职能从检察机关“转隶”到监察机关,职务犯罪查处活动的称谓也发生了变化,由原来的“侦查”改为《决定》和《草案》中的“调查”[8],不仅如此,根据官方的说法,监察机关调查职务违法和职务犯罪适用国家监察法,案件移送检察机关后才适用刑事诉讼法。但笔者认为,无论是否将监察委员会对职务犯罪的调查程序称为刑事诉讼程序,也无论如何界定监察委员会调查权的性质,有一点应当是毋庸置疑的:监察委员会调查职务犯罪活动的本质未变,与过去检察机关侦查职务犯罪的本质并无二致[9],即发现和查处职务犯罪、收集犯罪证据、控制犯罪嫌疑人,为提起公诉做准备。因此,其程序构造应当按照职务犯罪查处规律和正当程序原则进行设计,在强化监察系统内控措施的同时,建构来自于其他权力的制约机制,确立“三方组合”的程序构造,以合理平衡监察机关与被调查人之间的地位和实力格局,确保案件事实的准确发现和被调查人的合法权益。这是近30年来我国刑事程序法治建设实践的内在要求,也是对“国家尊重和保障人权”宪法规定的贯彻落实。

当然,由于我国目前的宪政体制和法治环境具有自身的独特性,目前在监察委员会调查职务犯罪的程序中引入法院的司法审查机制,可能操之过急,时机并未成熟。相较之下,由作为法律监督机关的检察机关发挥司法审查功能,更具现实合理性,不仅贯彻了权力制约原理,而且有利于检察机关提前介入监察委员会的职务犯罪调查活动并进行指导和监督,为监察机关收集、固定和保全证据等方面的活动提供意见,以更好地服务于庭审指控工作。具体而言,检察机关在监察委员会调查职务犯罪的程序中应当主要发挥以下功能:

其一,对监察委员会使用的强制措施和技术调查措施予以司法审查和控制。监察委员会的调查权是整个国家监察体制改革里最拉锯、也让社会最聚焦的问题之一。[10]究其原因,如前所述,可能主要是由于监察委员会的监察对象如此之广、调查权力如此之大以及调查措施的使用如此灵活。鉴此,在全面推进依法治国的背景下,检察机关应当着重从以下方面加强对职务犯罪调查措施的审查和控制:一是确立留置措施的检察审批制度。从试点地区的做法和《草案》规定看,在监察委员会的调查活动中,留置不仅取代了以往纪检监察机关使用的“双规”、“两指”措施,而且取代了以往检察机关在职务犯罪侦查中使用的拘留、逮捕等措施,期限长达3-6个月。依据正当程序原则和比例原则,应当实行监察机关申请、检察机关审批的制度,不能由监察机关自己决定、自己执行,而且检察机关在批准后还应当定期进行羁押必要性审查,在发现没有继续留置必要时,应当通知监察机关变更调查措施或者释放被留置人员;检察机关还应当对留置场所的监管活动进行监督。此外,作为必要的配套措施,职务违法与职务犯罪的留置期限应当在法律上作出不同的设定:涉嫌职务违法的,留置期间不得超过14天,多次作案、合伙作案的,不得超过20天;涉嫌职务犯罪的,留置期间不得超过3个月,案情复杂、期限届满不能终结的,可以经检察机关批准延长1个月,对于犯罪涉及面广、取证困难的重大复杂案件等,经检察机关批准或者决定,还可以再延长2个月。二是对于监听、搜查、扣押等其他对被调查人的基本权利造成重大干预的强制性措施和技术调查措施,也应当逐步实行检察审批制度。以监听为例,由于监察委与纪委系“同一套机构”,对职务犯罪的调查与违纪违法行为的调查融合在一起,因此监听措施的使用如果不在程序上严加控制,可能会泛化到对党员违纪违法行为的调查处理过程中,从而背离法治原则,影响政治生态。对此必须有清醒的认识,并尽快实现监听决定权与执行权的分离制度,要求监察委员会使用监听措施,必须事先取得检察机关的批准。

其二,对监察委员会的职务犯罪调查活动是否合法进行监督。通过监督,发现和纠正监察机关的以下违法行为:采用刑讯逼供以及其他非法方法收集被调查人供述的;采用暴力、威胁等非法方法收集证人证言,或者以暴力、威胁等方法阻止证人作证或者指使他人作伪证的;伪造、隐匿、销毁、调换、私自涂改证据,或者帮助被调查人毁灭、伪造证据的;徇私舞弊,放纵、包庇犯罪分子的;故意制造冤、假、错案的;在调查活动中利用职务之便谋取非法利益的;非法拘禁他人或者以其他方法非法剥夺他人人身自由的;非法搜查他人身体、住宅,或者非法侵入他人住宅的;非法采取技术调查措施的;对与案件无关的财物采取查封、扣押、冻结措施,或者应当解除查封、扣押、冻结而不解除的;贪污、挪用、私分、调换、违反规定使用查封、扣押、冻结的财物及其孳息的;违反法律关于决定、执行、变更、撤销强制措施规定的;调查人员应当回避而不回避的;应当依法告知被调查人程序权利而不告知,影响被调查人权利行使的;讯问被调查人以及开展调取、查封、扣押等重要取证工作时,依法应当录音录像而没有录音录像的;对被监察人留置后依法应当通知所在单位或家属而未通知的;在调查中有其他违反法律规定的行为的。检察机关发现监察机关调查活动中的违法行为,对于情节较轻的,可以口头方式向监察人员或者监察机关负责人提出纠正意见;对于情节较重的,应当向监察机关发出纠正违法通知书。

其三,与上一方面密切相关,对监察委员会的职务犯罪立案和撤案活动进行监督。如前所述,纪委、监察委员会将违纪违法查处与职务犯罪查处的任务一体化承担,相较于以往纪检监察机关负责违纪违法调查、检察机关负责职务犯罪侦查的二元化状况,更可能出现不当的选择性执法现象,因此,亟需确立检察机关对监察委员会的刑事立案和撤案活动的监督权,防范和纠正查办职务犯罪过程中出现拈轻怕重、消极懈怠的行为,保障法律实施的平衡性和公平性。一方面,当检察机关发现监察机关可能存在应当进行刑事立案调查而不进行刑事立案调查的情形时,应当要求监察机关书面说明不立案的理由;经检察机关审查,认为监察机关不立案理由不能成立的,应当通知监察机关立案。另一方面,对于监察机关立案后又随意撤案的,检察机关应当发出纠正违法通知书予以纠正。

此外,为保证检察机关对监察机关立案和撤案监督的权威性,立法应当保留检察机关的机动侦查权,即对于监察机关管辖的重大职务犯罪案件,检察机关通知监察机关立案,监察机关不予立案的,或者立案以后又随意撤案的,经省级以上检察机关决定,检察机关可以直接立案侦查。

其四,对被调查人、利害关系人等相关人员的合法权益予以保障。在职务犯罪调查过程中,监察机关及其工作人员可能会存在如下侵犯被调查人、利害关系人合法权益的行为:留置法定期限届满不予以解除;采取技术调查措施法定期限届满不予以解除,或者违背法定程序采取技术调查措施;查封、扣押、冻结与案件无关的财物;应当解除查封、扣押、冻结措施而不解除;贪污、挪用、私分、调换以及违反规定使用查封、扣押、冻结的财物;应当解除限制出境措施而不予以解除,等等。对此,被调查人、利害关系人等相关人员向监察机关申诉或者控告,但对处理结果不服,或者监察机关未及时作出答复的,应当赋予其向办理案件的监察机关的同级检察机关提出申诉的权利。检察机关应当及时受理,并在认为监察机关对控告、申诉的处理不正确时,通知监察机关予以纠正。

其五,对监察人员的职务犯罪行为进行侦查。任何权力都有滥用的可能。监察人员在对违纪违法或者职务犯罪的查处过程中,也可能会实施贪污受贿、滥用职权、玩忽职守、刑讯逼供、暴力取证、徇私枉法等方面的犯罪。依据权力制约原理,监察人员涉嫌触犯的职务犯罪不应由监察机关自行调查和追诉,而应当赋予检察机关进行侦查的权力。这样一来,不仅可以解决“谁来监督监督者”的问题,也强化了检察机关对监察机关调查活动的监督实效,防止监察机关一权独大,消解可能出现的“监察调查中心主义”问题,确保腐败犯罪追诉的高效化和法治化。

四、配套措施:构建独立的职务犯罪立案程序

将检察机关的监督引入监察委员会调查职务犯罪的程序构造,前提应当是存在一个明晰的、独立的职务犯罪调查程序,否则就可能造成检察监督的不当泛化。

但从试点方案与《草案》规定看,这一前提目前是不具备的。从各地试点情况看,监察委员会与纪律检查机关合署办公,根据“监督、审查、案管、审理”相对分离的思路,共同设立执纪监督、执纪审查、案件监督管理和案件审理等部门。其中,执纪监督部门负责联系地区和部门的日常监督;执纪审查部门负责违纪案件和违法犯罪案件的初步核实和立案查办;案件监督管理部门负责案件管理、线索管理及对执纪审查活动的监督等;案件审理部门负责做出处理决定。可见,监察委、纪委内设的执纪审查部门统一行使党纪调查、职务违法调查与职务犯罪调查权力,并没有专门负责职务犯罪调查的内设机构。正是在这种背景下,“转隶”到监察委员会的反贪反渎检察人员往往被拆散后分配到各个内设机构。据报道,山西省纪委、监察委建立起执纪监督、执纪审查、案件审理相互协调、相互制约的工作机制,共设10个纪检监察室,其中1至8室为执纪监督部门,9至10室为执纪审查部门。[11]浙江省纪委、监察委按照全融合要求,对原有纪检监察室人员和浙江省检察院转隶人员作整合安排,重点加强案件监督管理部门、执纪审查部门和案件审理部门人员力量,把熟悉纪律审查和职务犯罪调查的业务骨干充实到执纪审查部门,把熟悉法律知识和诉讼业务的干部充实到案件审理室。[12]

不仅如此,立案程序也呈混沌状态。2017年发布的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》第25条规定,经过初步核实,对存在严重违纪需要追究党纪责任的,应当立案审查。《草案》第39条则规定:“经过初步核实,对涉嫌存在违法犯罪行为,需要追究法律责任的,监察机关应当按照规定的权限和程序办理立案手续。”据此,党纪立案与监察立案(既指向职务违法,也指向职务犯罪)、尤其是职务违法立案与职务犯罪立案具有鲜明的“混合性”,在规范层面缺乏独立的职务犯罪立案和调查程序。

而从当前试点地区纪委、监察委的立案调查程序设置来看,则大致分为三类:一是,纪委执纪审查与监察委监察调查同步启动,同步进行。二是,结合具体案情,分别采用同步立案、先执纪审查后监察调查、先监察调查后执纪审查等模式。三是,实行纪律审查与监察调查文书、程序分别设计,并明确以监委名义获取的证据可用于认定违纪问题,使执纪审查与监察调查既相对分开又有机衔接。[13]由此不难看出,实践中,尽管一些地方对党纪立案调查与监察立案调查进行了一定的区隔,但职务违法立案调查与职务犯罪立案调查之间的界限是模糊的,难以区分。

没有专门负责职务犯罪调查的内设机构,也没有独立的刑事立案程序,根据现行立法规定和程序法治原理,便会产生一系列问题:被调查人是否涉嫌职务犯罪无从确定,监察机关便不能采取搜查、监听等限制、剥夺被调查人基本权利的强制性措施和技术调查措施[14],检察机关对监察机关调查职务犯罪活动的介入和监督也缺乏正当性基础。

解决这些问题,为检察机关监督监察委员会的调查活动提供空间和可能,就应当在对执纪审查机构予以区分的基础上,实现党纪立案、职务违法立案和职务犯罪立案的分离,构建独立的职务犯罪立案程序。一是完善纪委、监察委的内设机构,增设专司职务犯罪调查的部门,使其从负责一般违纪违法调查的执纪审查部门中独立出来,形成党纪调查、职务违法调查、职务犯罪调查并行的、衔接紧密的内设机构格局。二是采取“进阶式”立案程序设计思路,构建独立的职务犯罪立案程序。纪委、监察委的执纪审查部门初步核实所受理的腐败问题线索后,对于存在严重违纪需要追究党纪责任的党员,先进行党纪立案。然后,在进一步调查的基础上,对于涉嫌存在违法犯罪行为,需要追究法律责任的,则区分情节轻重和社会危害程度分别提出职务违法立案和职务犯罪立案的意见,交由不同的内设机构进行立案和调查:认为涉嫌职务违法的,由执纪审查部门进行职务违法立案并继续调查;认为涉嫌职务犯罪的,则移交增设的专司职务犯罪调查的部门进行刑事立案和调查,使得外界由此能够知悉案件的进展情况,被调查人也可以采取相应措施保护自己的合法权益,检察机关亦可由此介入和监督监察委员会的调查活动。

当然,如果在进行党纪立案时,就已经有证据证明被调查人涉嫌职务犯罪,依法需要追究刑事责任,则可以在党纪立案的同时,由专司职务犯罪调查的部门直接进行刑事立案和调查,检察机关有权对刑事立案调查活动进行监督。此外,如果腐败问题线索指向的被调查人不是党员,则可以在初步核实的基础上,对于涉嫌存在违法犯罪行为需要追究法律责任的,分别由相应的内设机构进行职务违法立案或者职务犯罪立案,并且允许检察机关监督职务犯罪的立案和调查活动。

基于进阶式的立案程序设计,纪委在党纪立案后的调查活动中,不能借用监察委员会的名义采取留置、技术侦查等措施;监察委员会对职务违法的调查活动中,也不能采取只针对职务犯罪的扣押、技术侦查等措施;监察委员会对职务犯罪的调查活动中,可以使用留置、技术侦查等对被调查人基本权利造成重大干预的措施,但应当赋予检察机关审批的权力。总而言之,在纪委、监察委员会“合署办公”的背景下,应当通过制度完善和程序建设,避免内设机构的完全叠合和权力行使的混同化,保障被调查人合法权益的实现。

结语

监察委员会调查职务犯罪的程序构造关涉到高效反腐与法治反腐的平衡问题。在提高反腐成效的同时,确保被调查人享有最低限度的正当程序保障,是监察委员会调查职务犯罪的程序构造设计应当努力追求的理想目标。

建构“三角结构”的职务犯罪调查程序,允许检察机关监督监察委员会调查职务犯罪的活动,显然有助于上述目标的达成。此外,从理论上讲,允许律师在监察委员会调查职务犯罪阶段介入,并为其辩护行为提供适当的时空保障,也是实现高效反腐与法治反腐合理平衡的重要举措。限于主题和篇幅,在此不作展开。

[责任编辑:吴岩]

【注释】 基金项目:本文系国家社科基金项目“基于犯罪嫌疑人权利保障的监察委员会调查权研究”(17BFX055)、青岛市社科规划研究项目“监察委员会的刑事调查措施研究”和山东大学自主创新基金重点项目(IFW12092)的阶段性成果。

作者简介:周长军(1969-),男,山东济宁人,法学博士,山东大学法学院教授、博士生导师,主要研究方向:刑诉法学和刑法学。

[1]对于监察委员会的性质,有“党统一领导下的国家反腐败工作机构”、“独立于一府两院的新型监察机关”、“监督执法机关”、“行使国家监察职能的专责机关”等多种表述。参见韩大元:《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》,载《法学评论》2017年第3期;吴建雄:《监察委员会的职能定位与实现路径》,载《中国党政干部论坛》2017年第2期,等等。

[2]参见曾锋东、刘昆:《监察调查走进公众视线》,载《中国纪检监察报》2018年1月5日。

[3]参见吕玥等:《使“反腐败”铁拳威力更大——浙江开展国家监察体制改革试点工作纪实(下)》,载《浙江日报》2017年11月17日。

[4]参见沈德咏:《深入推进以审判为中心的诉讼制度改革》,载《求是》2017年第5期。

[5]有学者认为,经过国家监察体制的彻底改革,今后检察权和审判权恐无法对职务犯罪侦查权形成有效的制约。参见施鹏鹏:《国家监察委员会的侦查权及其限制》,载《中国法律评论》2017年第2期。

[6]参见陈光中:《监察制度改革不能忽视程序法治》,载《财经》2017年4月9日。

[7]具体包括:(1)中国共产党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联机关的公务员及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;(2)法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;(3)国有企业管理人员;(4)公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;(5)基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员;(6)其他依法履行公职的人员。

[8]《决定》和《草案》同时规范党纪调查、职务违法调查与职务犯罪侦查,故表述上使用了更具包容性的“调查”一词。

[9]《决定》和《草案》均规定,对涉嫌职务犯罪的,“移送检察机关依法提起公诉”而非“移送检察机关依法侦查”,所以监察委员会将案件移送检察机关之前进行的显然是具有“刑事侦查”性质的调查活动。有学者就认为,监察委员会“针对职务犯罪的特殊调查,相当于原来的职务犯罪的刑事侦查”。参见陈光中:《关于我国监察体制改革的几点看法》,载《环球法律评论》2017年第1期。

[10]参见秦前红:《监察体制改革的逻辑与方法》,载《环球法律评论》2017年第2期。

[11]参见张磊:《做好深度融合大文章——山西开展国家监察体制改革试点工作纪实(下)》,载《中国纪检监察报》2017年6月8日。

[12]参见吕玥等:《使“反腐败”铁拳威力更大——浙江开展国家监察体制改革试点工作纪实(下)》,载《浙江日报》2017年11月17日。

[13]参见曾锋东、刘昆:《监察调查走进公众视线》,载《中国纪检监察报》2018年1月5日。

[14]《草案》也规定,讯问、搜查和技术调查等措施只能对涉嫌职务犯罪的被调查人采取。

【期刊名称】《法学论坛》【期刊年份】 2018年 【期号】 2