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《环球法律评论》编辑部“监察体制改革与法治”学术研讨会会议综述

2017年2月12日,由《环球法律评论》编辑部主办的“监察体制改革与法治”学术研讨会在中国社会科学院法学研究所举行。开幕式由《环球法律评论》主编周汉华研究员主持,中国社会科学院学部委员、法学研究所所长李林研究员致辞。

李林所长在致辞中指出,中央设立监察委员会是一项重大的政治改革,拿出适合我国国情的方案具有重大意义,需要从政权、政体、政法和行政等不同层面理解,希望与会代表积极谏言,真正起到智库作用。

第一单元主题为“监察体制改革的重点与方法”,由中国社会科学院法学研究所熊秋红研究员主持。发言人为陈光中教授、姜明安教授、马怀德教授和秦前红教授,由谢鹏程教授和吴建雄教授评议。

中国政法大学终身教授陈光中重点谈及此次改革所形成的监察制度的特点及若干具体问题。首先,他认为此次监察体制改革具有四个特点,即监察委员会的高位阶、监察体制的全覆盖无死角、反腐败力量的一体化以及高度的集中统一。其次,他就监察委员会与人民检察院之间的关系、监察委员会调查行为的性质、是否允许辩护律师介入以及应当妥善处理“双规”等发表了看法。

北京大学法学院姜明安教授主要谈到国家监察法应当注意调整五个关系:国家监察机关与监察对象的关系;国家监察机关与人民代表机关的关系;国家监察机关与党的纪律检查机关的关系;国家监察机关与司法机关的关系,其中主要是与检察机关的关系;监察机关内部的纵向与横向关系。

中国政法大学副校长、马怀德教授则将发言的重点落于监察委员会接受监督的相关问题。他认为与政府和法检两院相比,监察委员会所受监督有其特殊性,即监察委员会既具有内部监督也应接受外部监督。内部监督主要体现在监察委内部通过权力的分工、制衡,通过程序设置以及机制设计以形成有效的监督。外部监督则主要是指法检两院和人大对监察委员会的监督。监察委员会是国家的监督机构,应在宪法法律内运行。

武汉大学法学院教授、《法学评论》主编秦前红重点谈到监察体制改革的原则和边界问题,需要重视总体制度设计,并使宪法规定的制度能够落地。他强调改革不能突破人权保障、法治以及人民代表大会制度的底线。此外,修宪也是此次改革无法回避的问题。

在点评环节,最高人民检察院检察理论研究所副所长谢鹏程教授主要谈了以下三个观点:其一,监察体制改革表明我国的制度创新走到了理论创新前面,中国近几十年的改革,很多改革都是实践走在理论前面,这可能是一个常态。其二,我国的政治体制改革应该是把国家利益置于任何部门利益之上,应当从国家利益出发,以积极的态度对待和推进监察体制改革。其三,监察体制改革应在法治的框架之中,但不应拘泥于具体的法律条文和制度。

中国反腐败司法研究中心主任、湘潭大学吴建雄教授认为国家监察委员会的定位是反腐败机构,因此国家监察法实质上是反腐败法。在此基础上,他认为尽管公权力机关人员的人权需要保障,但是他们运用公权力的犯罪毕竟与普通刑事犯罪不同,此外腐败犯罪因无特定侵害对象而查处难度大,因此官员犯罪有其特殊性应区别对待。

第二单元主题为“监察体制改革的宪制意涵”,由外交学院国际法系李红勃教授主持。发言人为赵晓耕教授、张建伟教授、李忠副研究员和翟志勇副教授,由姜明安教授和支振锋副研究员评议。

中国人民大学法学院赵晓耕教授首先从文本设计的角度提出监察制度中应当注意“留置”这一概念,同时他还指出常识对于法学的重要性,即理论上论证或新设一项制度的时候应当从常识上进行判断,另外,经验和教训不能混同,误将教训当作经验更是不明智的。

清华大学法学院张建伟教授认为,监察体制需要全面设计,注重发挥现有机制作用,避免拆墙补院,改革过程需要广泛讨论,尤其需要重视正当程序问题。对于留置措施,要坚持宪法与刑事诉讼法对于逮捕的约束,避免侵犯人权及在国际上受到批评。

中国社会科学院法学研究所法治战略研究部主任、李忠副研究员提出,当前我国机构间缺乏相互监督,合署办公对于反腐败的效度存在一定障碍。他指出此次改革对人大制度、监督体制、公民权利、国家机关以及宪法本身都产生了不同程度的影响。宪法对此可以做出以下三方面的回应:一是进行宪法修订;二是处理好制约和监督的关系;三是监察体制改革对其他改革的借鉴作用。

北京航空航天大学法学院翟志勇副教授认为,监察体制改革是事关全局的重大政治改革,必然也是事关八二宪法体制的重大变革。他从监察体制改革的宪制基础谈到监察权的权力来源:其一,来源于人大的授权,即人大把原来自有的权力拿出来,赋予监察委员会,由监察委员会来行使;其二,来源于宪法第41条,即人民的监督权。虽然目前尚存讨论空间,但可以肯定的是监察权最终来源于人民。

在点评环节,姜明安教授提出监察体制改革应当重视判断正反经验的标准,对于正当程序问题、改革与宪法的关系以及规范主义与功能主义的平衡协调等问题都应当好好研究。

中国社会科学院法学研究所支振锋副研究员认为监察体制改革是改革开放以来最重大的宪制体制改革,应当重点从问题意识和制度目标两方面考量。另外从完善监察机构设置的角度出发,能否借鉴北欧经验,将信访功能纳入监察委员会,使其具有反腐败和人权保障的双重功能,有待进一步探讨。

在自由讨论环节,陈光中教授谈到了两点:其一,监察体制改革在大方向上没有问题,但是作为一项国家机构的改革,监察体制改革不能动摇人民代表大会制度,监察委员会必须置于人民代表大会制度之下,由其监督,对其负责。其二,依法治国的基本方略不可动摇。全面推进依法治国中的“全面”即意味着反腐败不能例外。法治的生命线在于公正,包括程序和实体两方面的公正。改革应以大局为重,而人民和法治就是最大的大局。

华东政法大学法律学院陈越峰副教授认为监察体制改革是一项政治决断,但后续的修宪方案需要学者进行深入研究,不修改宪法肯定不行。而如果先立法再修宪,那么如果修宪后发现此前所立国家监察法中存在诸多问题需要修改则会出现更大的弊端。

第三单元主题为“监察体制改革与司法体制改革”,由李忠副研究员主持。发言人为谢鹏程教授、熊秋红研究员、吴建雄教授和陈越峰副教授,由张建伟教授和王雪梅编审评议。

谢鹏程教授认为,监察委员会作为专门的反腐败机构,虽然宪法地位得以提升,但基本职能未变,仍然是监督,并且作为国家监督体系的组成部分存在。此外,监察委员会与检察院在性质、使命、监督对象、处分方式、监督范围等方面都存在区别。

熊秋红研究员以“职务犯罪侦查权”为题指出监察体制改革试点方案里有关职务犯罪的规定涉及机构转隶以及包括谈话、讯问、询问在内的刑诉法的第二编有关自侦条款的停止适用和调整。依比较法的进路来看,大陆法系国家,由于采取检警一体化的模式,检察机关虽不亲自侦查,但能够领导侦查;英美法系国家虽然侦查权分散,但涉及职务犯罪的侦查权仍基本由检察机关执行。只有少数国家和地区设立了独立机构行使反腐权,例如新加坡和中国香港。在此基础上得出如下初步研判:其一,职务犯罪侦查权在性质上属于行政权;其二,职务犯罪侦查权拥有和公安机关类似的侦查权;其三,如若将留置时限延长至3个月甚至6个月则必定会受到国际社会的普遍质疑。

吴建雄教授主要表达三个观点:其一,监察委员会的目标定位是高效的权威的反腐败执法机构;其二,从国家治理的含义、社会运行的层面以及权力运行的规范三方面得出监察体制改革是推进腐败治理能力和治理体系现代化的手段;其三,在“依法”的问题上必须依程序不能操之过急。首先制定国家监察法符合宪法的根本精神并且丰富了宪法。

陈越峰副教授认为在监察体制改革的法治议题中,监察措施的合法性和正当性是非常关键的实质性问题。在监察机关成为由人民代表大会产生,与政府、司法机关平行的国家机构,行使监督、调查和处置职责的专责机关后,监察措施的性质不再是内部行政行为。在监察措施中,冻结、留置等措施的采取需要与司法机关合理衔接,应以是否涉及公民基本权利作为判断标准。在救济途径上,在国家赔偿法上也应做出调整。

在评议环节,张建伟教授谈到实际上我国历史上并无检察制度,直到1906年,才由沈家本等翻译过来,过去历史上一直存续的是监察制度。当下成立高效权威的监察委没有问题,但是监察权和检察权二者之间的关系如何协调,则值得斟酌。

中国社会科学院法学研究所王雪梅编审指出谢鹏程教授使我们对检察监察二者之间的关系更明确;熊秋红研究员则是从比较法的进路论及自己的思考。陈越峰老师谈到监察体制的法治架构,最根本的是合法性问题。在此基础上,王老师提出了自己的两点困惑,即监察体制改革是否会涉及到刑诉法的进一步修改?以及改革中有哪些是不可动摇的问题?比如人权保护等。

第四单元主题为“监察体制改革中的权力监督”,由于文豪副教授主持。发言人为李红勃教授、蔡乐渭副教授、郑磊副教授和王捷副教授,由赵晓耕教授和姚佳副编审评议。

李红勃教授提出监察体制改革关乎中国的法治声誉和法治形象。基于中国反腐的经验,参考域外成功的作法,中国的监察体制改革应在机构设置、职权范围、运行模式以及外围制度保障等方面革新,构建独立、权威、公正的国家监察委员会,以此保障权力规范运行、提升治理水平、推进全面依法治国。

中国政法大学法学院蔡乐渭副教授认为实行监察体制改革的目标之一在于健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系,对所有行使公权力的公职人员依法实施监察。公权力有着其特定的内涵,可分为国家公权力、社会公权力和国际公权力等不同的类别。一定的条件下,各种不同的公权力之范围也是特定的。在监察体制改革过程中,应根据我国的实际情况,结合公权力的内涵、类别与范围,合理确定国家监察机关的监察对象。

浙江大学光华法学院郑磊副教授提出国家监察制度改革,不仅是直接触及国家机构现代化领域的一项重大改革,是执政党治理秩序国家化又一次尝试,而且宪法修改逻辑从“确认式”合宪性增援向“赋予式”合宪性增援的转换升级的试金石。宪法变动这个问题本身,已经构成国家监察体制改革的统摄性问题,宪法修改难以绕过、且修改时机应在此项改革在全国全面铺开之前事先赋予其合宪性,宪法修改的内容安排应以对人民代表大会制度下的国家机构体系的分权制衡结构展开的结构性探索为核心议题形成内容结构。关于国家监察体制改革宪法变动的上述三论,构成需要透过问题表面的简单回答、回溯到问题源头对基本原理进行梳理的三个基础性问题。

华东政法大学法律古籍整理研究所王捷副教授谈到岳麓秦简肆公布的秦律令有见“执法”官名,从监察制度的视角看,秦执法是与御史并列的监察类职官,以律令执行监察、司法监察为主要职能,首开专职监察之先河。执法在秦汉以后逐渐为御史序列所替代。故汉以后史籍和著述中均未有明载。秦执法职官的再现,表明秦监察机制是御史、执法等机构共同构成的多头监察,而非以往认为的以御史机构为中心。秦执法之兴亡,表明中央集权制国家的监察制度最佳选择或应是集权式监察,“执法”应时而生,应变而衰。而历史的借鉴对当下监察制度建设也具有借鉴价值。

在点评环节,赵晓耕教授对王捷副教授的研究表示了肯定,认为其研究具有新颖性,同时对于我国历史上御史监察制度的演变规律及其与皇权的关系进行了梳理、总结,与此同时对我国是否对既有制度已进行充分了解和挖掘提出了追问。

中国社会科学院法学研究所姚佳副编审认为监察体制改革是一项政治决断,法学界作为学术共同体,更应关注如何回应这一政治决断以及如何进行制度创新和理论续造,在这个过程中,要充分尊重大陆法系的理论传统与研究方法,通过运用法教义学、比较法等研究方法,在充分研究中国的社会实践和法治实践的基础上,进行相应体系化制度构建。

会议总结阶段由周汉华研究员主持,总结人为秦前红教授和莫纪宏研究员。

《环球法律评论》主编、周汉华研究员对与会专家表示诚挚感谢,并指出,对国家监察制度改革,法学界要积极研究如何使该制度更加科学、规范,更加体现制度的公正性,以维护宪法和法治权威;从国家治理体系和治理能力现代化的发展方向来看,中国会形成自己独特的国家治理之路。

秦前红教授首先对本次会议给予了高度评价,他认为本次会议价值感强,且与会人员极具代表性,体现出主办单位的战略眼光;其次,他认为任何决策都必须注意科学化和合理化的问题并且再次强调监察体制改革不能以牺牲人权为代价。

中国社会科学院法学研究所副所长、莫纪宏研究员对与会所内外专家表示感谢,进而总结目前国内对监察体制改革研究的学术热情主要来自两方面:一是合法性论证;二是相关理论及修宪问题。希望专家学者为学术和国家在这个领域的发展做出贡献。