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李林所长谈制度反腐效果可期

8轮,149个巡视组,十八大以来的两年半时间里,中央巡视组以高频次的“步伐”,在2015年年底,实现了地方、央企、金融单位三个板块的全覆盖,完成任务过半。也在此时,中共中央印发了《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》,并确定于2016年1月1日起正式施行。

如果说前者以数据证明反腐脚步不停、力度“二十四史中未见”,那么后者则被专家解读为由权力反腐向制度反腐迈进的重要一步,更被舆论称为改革开放以来“史上最严党内法规”。

未见的力度、最严的制度,结合中纪委十八大后“治标为治本赢得时间、空间”的表述,2015年年末的这一变化,意味深远。

“不敢腐的氛围总体形成,不能腐、不想腐的工作正在深化。”2015年12月28日至29日召开的中央政治局专题民主生活会,对十八大以来的反腐成效给予肯定,也道出未来的方向,即进一步加强反腐制度建设——这也是十八届中央纪委过去五次全体会议中一再强调的重点。

“只能加强,不能削弱”的决心下,巡视工作愈加制度化、常态化,且在深度、广度上的带动作用初步显现。从力度到制度,反腐正以全新升级态势,为中央政令畅通,为深改、政改,为经济民生开山铺路。

巡视入经济界

按照计划,中央一级的巡视全覆盖任务共280多个,截至2015年年底,已经完成的7轮巡视,加上最新进驻的第八轮,已派出的149个巡视组,依次覆盖了地方、央企、金融三大板块,尚有部门、事业两个板块需要巡视。

“由于任务艰巨,而巡视的力量是固定的,任务也是确定的,必须要进一步创新方式方法,确保在十九大召开前,对中央管理的所有地方、部门和企事业单位党组织全部巡视一遍。”中纪委官网刊文称。

任务艰巨,但纵观十八大以来五次中央纪委全体会议,强调力度的措辞却一再加码:从初期“震慑作用”到“无禁区、全覆盖、零容忍”。2014年,以“书写帝王人生”著称的作家二月河在做客中纪委官网视频访谈节目时,直言“目前反腐力度,二十四史未见”。

2015年年初,在十八届中央纪委五次全会上,习近平提出:“坚持无禁区、全覆盖、零容忍,严肃查处腐败分子,着力营造不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛围。”

也在这次会上,习近平认为“没有取得压倒性的胜利”,这被国家行政学院教授汪玉凯解读为“关键判断”“腐败与反腐败成胶着状态”。

在这样的高层关注下,2015年的中央巡视工作进入央企和金融领域——因二者在整个经济中所处地位,故被舆论认为将给经济领域带来重大变化。但有趣的是,即使在十八大后反腐“初期”抱有怀疑态度的外媒,也指出从长远角度看,这将给经济发展带来利好。

事实上,这种判断,也源自外界对巡视工作的进一步了解。不过,对于党内而言,巡视体制早在1926年即已建立。据华东政法大学马克思主义学院院长何益的研究,在1926年7月,中央扩大会议决定:“以后中央对于各区,各区对于各地方,最好能派遣特派员,考察并执行此种任务……”至此,党基本确立了从中央到区、地方、支部的党内巡视体制。

存在时间即将满90年的巡视机制,在2015年全面步入经济领域后,后续效力即将释放,舆论认为这将为经济领域的进一步改革去除阻力,廓清视域。而此后部门、事业单位巡视,则会进一步为改革释放空间。

值得注意的是,舆论高度关注的中央巡视组之外,过去一年中,省对地市的巡视、地市对县级的巡视,也在全面展开,且无论是工作形式还是力度,均有向中央看齐之意。这也从侧面证实,此前的巡视工作不仅有示范、带动作用,更为中央与地方之间政令畅通打开了新局面。

当然,2015年以来反腐中侧重强调“领导责任”也为省、地市两级巡视带来了“制度化的动力”:若发现问题,则追究上级领导责任,这种追责办法被解读为要通过各级巡视做好日常监督。

制度进化节点

也是在2015年年初的十八届中央纪委五次全会上,习近平强调:“要着力健全党内监督制度,着手修订党员领导干部廉洁从政若干准则、中国共产党纪律处分条例、巡视工作条例,突出重点、针对时弊。”

于是在2015年10月,中共中央印发了《中国共产党廉洁自律准则》(以下简称“准则”)和《中国共产党纪律处分条例》(以下简称“条例”),相比于此前的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》,《准则》去掉了“领导干部”字样。

但中纪委随即刊发文章指出,这意味着8700万名党员都要一视同仁地遵守《准则》,并明确了党纪与国法之间的关系:纪严于法,纪在法前,纪法分开。相关解读中更指出,2015年以来在通报内容中将党纪、国法内容分开的做法,将以此为规则推行。

而《条例》和《准则》均较以往有字数上的明显减少,但其措辞却更加明确、精准,舆论因此称之为改革开放以来“史上最严党内法规”。

不难发现,十八大以来,在已公开的历次中央纪委全体会议中,指向反腐制度建设,始终是重点内容,且一再强调就此制度进行创新。制度反腐、“把制度的笼子扎紧”是2015年各级党组织相关会议中高频词汇。

“不敢腐的氛围总体形成,不能腐、不想腐的工作正在深化。”2015年12月28日至29日召开的中央政治局专题民主生活会,对十八大以来的反腐成效给予肯定,也道出未来的方向,即进一步加强反腐制度建设。

中国社会科学院法学研究所所长李林指出,只有用法治思维和法治方式解决腐败问题,才能从“运动反腐”走向“制度反腐”,从“不敢腐”到“不能腐”。

中共绍兴市委党校法学教研室副教授卢芳霞给新华社撰文中曾指出:“反腐需要加强顶层设计,只有制度是源头性的,是根本性的。党风廉政建设和反腐败斗争要取得根本性胜利,需要从‘以权力反腐’过渡到‘以制度反腐’直至‘以法律反腐’。”

《中国经营报》记者检索比对发现,涉及制度反腐的内容在2015年出现频次激增,这足见自上而下,对制度反腐的共识在这一年达到了“最大值”,也因此,《条例》和《准则》在年末如期而至。之所以留两个月的“期限”,中纪委官网相关文章也给出了答案:充分宣传,确保每个党员熟知,以防“言之不预”。

细读便不难发现,《条例》中的内容,与此前巡视中提及的内容亦有呼应之处,比如在《条例》第六章“政治纪律”的“负面清单”中,增加了拉帮结派、对抗组织审查、搞无原则一团和气等违纪条款,这被专家解读为确保中央政令畅通和党的集中统一。

此外,《准则》《条例》出台后,记者发现,中纪委官网用大量文章,细致解析其中要义,更一再强调要在执行上体现严格。

反腐显效增强

早前,外媒曾质疑我国反腐是否有运动反腐之嫌,习近平对此曾及时给予回应,而2015年,两个党内重要法规的修订,则被舆论称为以行动作出了回应。

学者指出,解放后、“文革”前的一些反腐,确系运动反腐,但进入新世纪以来,我国反腐已经驶入制度反腐轨道:党的十六大报告提出要“改革和完善党的纪律检查体制,建立和完善巡视制度”。2004年中央颁布《中国共产党党内监督条例(试行)》更将党内巡视制度作为一项重要监督制度列入其中。2007年党的十七大通过的党章也明确规定“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”。2009年7月,中共中央颁布《中国共产党巡视工作条例(试行)》,标志着党内巡视在新时期正式形成制度形态。十八大后巡视制度又得到加强。

简政放权、简化审批等多个变革举措,则被认为是党内法规之外的配套制度性调整——同样致力于将权力关入制度的笼子。而这些,均在2015年开始全面铺展。

“新常态,必须由权力反腐转向制度反腐,必须把制度建设作为党的根本建设。”2015年11月14日,中国纪检监察学院原副院长、国家行政学院兼职教授李永忠在一次论坛上表示,制度反腐,就是要通过全面深化改革,形成科学的权力结构,来惩治和预防腐败。

他认为,2015年1月,习近平在中央纪委五次全会上,作出了“制度治党”“重构政治生态”,由权力反腐转向制度反腐的战略规划,并指明了由赢得时间到赢得空间的方向。

更早之前,中央、学界均多次以“倒逼”来描述社会发展各个层面与反腐、改革之间的关系,也因此,赢得时间和空间,被认为是推进改革、实现深改、整改的重要推动力,而目前来看,这一动力愈加强劲。

2015年,在“没有休止符”的反腐节奏下,落马省部级以上官员多达30名。中纪委信息显示,2014年至2015年上半年,全国共有9000多名领导干部因落实党风廉政建设主体责任和监督责任不力被问责。

高级别官员之外,“蚊蝇”落马者众,纪委队伍内部查处力度加大,则被舆论认为是2015年反腐全新的亮点。

此外,反腐力量外延,则被认为是未来会继续扩大的方向:中央反腐败协调小组针对外逃腐败分子,布“天网行动”以封“避罪天堂”,最大限度切断贪污贿赂等犯罪的违法所得及其收益的转移通道,海外追逃追赃也已经走向系统化、规模化的国际合作之路。

2015年,社科院出版反腐蓝皮书指出,据问卷调查显示,中央将反腐进行到底的政治决心、政治信用和政治定力得到广泛认同,有腐必反、有贪必肃的战果深得民心。党和政府惩治和预防腐败的努力程度得到高度认可。

中国社科院中国廉政研究中心副秘书长高波表示,2015年以来,反腐方向越发清晰,反腐“红利”也越发突出。通过严厉查处减少腐败存量,通过制度建设遏制腐败增量,反腐行动为四个全面战略布局的推进起到重要作用。

反腐后力充足

当外媒开始认真探讨具有中国特色的反腐道路,在未来将延伸向哪里时,中纪委官网却开始刊发一系列署名文章——这些指向历史的文章背后,均以腐败、反腐为主题,这一度被坊间猜测另有用意。

但如果比对这些文章,即可发现在借典故寓意反腐同时,更在强调反腐于国于民的深层意义,在谈执政者与民众之间的关系。

其实细察十八大以来反腐举措,比对党史,不难发现许多举措均有出处,有来源,有步骤,有呼应。这也恰是党的特点之一,陈云曾在早年论述《共产党人》一文中指出:学习,是中国共产党最大的优点。

巡视制度设计中的总结、反馈、整改,恰是一种廉政反腐建设中的“学习制度”,即总结经验基础上,再付诸新的实践中,这也是马克思主义哲学和我国古代智慧所共有的重要内容。

也因此,学界认为中国的反腐道路,必然是在总结经验的基础上,结合中国实际向前推进,制度化必然是大方向。此外,反腐还有望从深化改革中获得“反作用力”:即在反腐推进改革之后,深化改革则从另一层面为反腐带来作用力。

此外,李永忠等反腐专家则指出,若以经验、制度论,由于我国已实行基层民主多年,此前经验颇多,亦有可资借鉴的制度进化,他以浙江省金华市武义县后陈村为例,称该村在多年的基层民主自治实践中,村民们通过创建当代中国第一个异体监督组织——村务监督委员会实现了制度化预防腐败。

“时任浙江省委书记的习近平当即派人调研。十年前,习近平又亲自带队调研,先后对后陈村村务监督委员会作出五次批示。”李永忠认为,后陈试验证明:异体监督,远强过同体监督;分权制衡,远好于“权力过分集中”(邓小平语)。后陈实践很好地诠释了“让监督重新回到权力运行之中的意义、让权利重新回到群众手中的价值、让干部重新回到人民群众中去的效果”。

而目前,这样的案例,在我国基层中并不少见,相信这种来自群众的智慧,也可以为国家反腐制度建设带来启发。

来源:《中国经营报》总2142期作者: 郝成 | 发表时间:2016.01.04