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经济法室就《<环境保护税法>征求意见稿》进行内部研讨

2015年6月16日下午,我所经济法室席月民主任召集本室研究人员对国务院法制办近期公布的《<环境保护税法>征求意见稿》(以下简称《征求意见稿》)进行了内部研讨,参加研讨的有刘洪岩副主任、丁一博士、肖京博士、吴峻博士和张忠利博士。经过讨论,大家对该《征求意见稿》提出如下修改意见和建议:

一、针对具体条文的修改建议

1.《征求意见稿》第1条规定的“立法目的”未能体现出《环境保护税法》立法目的相较于《环境保护法》(2014年修订)等其他环境保护法律的独特之处。建议修改为:“为防治污染,改善环境质量,充分发挥税收在推动节能减排、调整产业结构和转变经济发展方式中的作用,促进生态文明建设,制定本法。”

2.《征求意见稿》第2条规定的纳税人范围为“企业事业单位和其他生产经营者”,意味着将排放应税污染物的非从事生产经营的个人直接排除在纳税人的范围之外,从逻辑上讲,其与第11条第2款交通领域(机动车)免征环境保护税存在冲突。环境税的纳税人其实就是排污者,实践中既有单位也有个人。建议将环境保护税纳税人范围修改为:“直接向环境排放应税污染物的单位和个人”。

3.《征求意见稿》第3条第2款、第3款规定应当属于免征环境保护税的规定,建议将其在《征求意见稿》第11条中进行规定。

4.《征求意见稿》第6条“每种应税大气污染物、水污染物的具体污染当量值,依照本法规定所附《应税污染物和当量值表》执行。”的规定过于简单。建议在该条中增加第2款,即“应税大气污染物、水污染物的污染当量值,应当反映污染物对环境的危害程度和治理成本。每种应税大气污染物、水污染物的具体污染当量值,由国务院环境保护行政主管部门根据国家环境保护的要求和污染防治技术水平确定,并适时调整。”

5.《征求意见稿》第8条规定的四种污染物排放数据的计量方法是选择使用关系,而非强制优先使用的顺序关系。考虑污染物排放数据既是保证环境质量的前提,也是环境保护税征收的依据,所以必须采取严格措施保障作为计税依据的污染物排放数据的精确性。因此,建议明确该四种计量方法的采用为强制性、优先使用的顺序关系。即把“按照下列分类方法计量”修改为“按照下列分类方法和顺序使用”;并将其中的“(一)纳税人安装、使用符合国家有关规定和监测规范的污染物排放自动监控仪器的,按照污染源自动监控数据核定计量;”修改为“(一)按照国家有关规定和监测规范应当采用污染物排放自动监测设备进行监测的,按照污染物自动监控数据核定计量。”

6.《征求意见稿》第10条规定的“加倍征收环境保护税”的规定缺乏科学性。考虑到污染物排放浓度较容易通过各种方式进行稀释,建议不以污染物排放浓度作为确定加倍征税的依据。加倍征税的比例应当体现污染物超标排放的实际排放量与排放总量超标排放的比例,不限于2倍或者3倍,建议将该条修改为:“污染物的实际排放量超过规定的排放总量指标的,应当按照国务院确定的累进税率进行征税。”

7.《征求意见稿》第11条第3款规定的内容不合理,建议删除该规定;建议将该第3款规定的内容替换为“(三)一切单位和个人向依法设立的城镇污水处理厂、城镇生活垃圾处理场排放的应税污染物;”。同时,建议增加“(四)一切单位和个人在符合环境标准的设施、场所贮存或者处置的应税固体废物;”,“(五)依法纳入排污权交易监管的单位和个人排放的应税污染物。”

8.《征求意见稿》第12条规定不够严谨,对于纳税人通过一定方式故意稀释大气或者水污染物排放浓度,使浓度值低于国家或者地方规定污染物排放标准50%以上,且未超过污染物排放总量控制指标的情形,如果在这种情形下由省级政府决定在一定期限内减半征收环境保护税,很难切实起到鼓励纳税人尽可能减少污染物排放的立法目的。

建议不以污染物排放浓度作为确定减免征税的依据,而直接以应税污染物的实际排放量作为减税依据,减税幅度应当与污染物实际排放量与排放总量指标之间的比例关系相对应。

9.《征求意见稿》第19条至第21条关于纳税人应税污染物种类、数量的认定与纳税申报的程序、环境保护主管部门和主管税收部门在环境保护税征税方面的权限分配规定、纳税人对应税污染物的数量和数量的认定结果的法律救济方面的规定不够清晰。

建议对纳税人的纳税程序作如下规定:首先,规定纳税人在纳税期满前向主管税务机关所在地的环境保护主管部门申报认定排放应税污染物的种类、数量所需要的资料。环境保护主管部门在规定期间内,对纳税人申报的应税污染物的种类和数量进行认定,并向纳税人和主管税务机关送达《排污认定通知书》。其次,纳税人在收到《排污认定通知书》后按照该认定结果,在规定期间内向主管税务机关申报纳税。再次,纳税人对环境保护主管部门认定的排污认定结果有异议的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。在申请行政复议或者提起行政诉讼期间,应当按照规定期间缴纳环境保护税。

二、应当增加的法律规定

1. 建议在《征求意见稿》中明确规定私设排污口从而进行偷排大气污染物、水污染物的情形下,应当如何认定纳税人偷排的大气污染物、水污染物种类、数量,如何认定纳税人偷排情形的纳税义务的起算时间等内容。该条规定的重要性在于,既能保障环境保护、节能减排目的的实现,也能保证对所有纳税人的公平对待,还能防止环境保护主管部门和主管税务机关滥用职权。

具体来说,建议对于私设排放口进行偷排的情形下污染物排放种类和数量的认定,比照该企业排放其他排放口的应税污染物的最大历史排放量征税,或者按照环境保护主管部门所管辖区域内同类行业类似规模企业排放口排放的应税污染物的最大历史排放量征税,私设排放口进行偷排的情形下纳税义务的发生时间应当为排放设施投入运行的时间。

2. 建议在《征求意见稿》中增加环境保护税税收收入应当专款专用的规定,并且明确规定环境保护税的税收收入主要用于治理污染、改善环境、生态恢复和鼓励纳税人推进节能减排等方面。

3. 建议在《征求意见稿》中将环境保护税明确定性为中央和地方共享税,即在中央和地方政府关于环境保护税税收收入的分配方面,明确规定该税收收入的主要部分应归地方政府,剩余部分应归中央政府。

4. 建议将《征求意见稿》第26条后半句修改为“应当依照《税收征收管理法》和《环境保护法》等相关法律法规的规定追缴应纳税款,并给予相应处罚。”

5. 考虑到2014年《环境保护法》在其第五章专门规定了信息公开和公众参与制度,建议《环境保护税法》对纳税人违反环境保护税法,不依法进行纳税申报,不按照足额缴纳税款的违法行为进行公开,并且将其上述违法信息纳入社会征信体系。

三、在立法技术方面的建议

1. 关于该法名称,建议改为《环境污染税法》。《征求意见稿》用的《环境保护税法》,由于该税种属于行为税,实行寓禁于征,旨在限制和减少环境污染行为,因此使用“环境污染税”更为恰切。称“环境保护税”容易引人误解,事实上对环境保护行为不应征税,相反应予以鼓励。

2. 《征求意见稿》第一章中第2条、第3条和第4条关于环境保护税纳税人、应税污染物、税目与税额的规定,与计税依据、税收优惠等规定同属于环境保护税的具体内容,很难说属于“总则”部分的内容,第四章第14条的规定也很难说属于“税收优惠”的规定,第五章“征收管理”第26条准确地说应属于法律责任部分的规定。考虑到《征求意见稿》条文数量非常有限,以及上述各章标题与该章下内容的不对应问题,建议删掉各章标题。

3. 《征求意见稿》中第4条第2款、第7条第2款、第12条、第20条第2款、第25条和第27条第2款均属于对省级政府的授权性条款。建议《环境保护税法》对针对省级政府的授权性条款在一个法律条文中进行集中规定,防止由于授权性条款规定的分散化导致省级政府授权性立法的“碎片化”,从而增加纳税人的守法难度。

四、需要进一步规范或解释的法律用语或者表达

1. 第4条第2款中关于“在《环境保护税税目税额表》规定的税率税额上”的用语不够严谨,建议将其修改为“在《环境保护税税目税率表》规定的税率标准基础上”。

2. 第4条中的“税额”、第9条中的“具体适用税额”、第10条中的“税额”以及附表1中的“税额”修改为“税率”。

3. 考虑《征求意见稿》第29条规定“国务院根据本法制定实施条例”,建议将第25条中的“环境保护税具体管理办法”修改为“环境保护税具体实施办法”。

4. 建议《环境保护税法》对第10条中的“规定的排放总量指标”、第11条中的“规模化养殖”以及第26条中的“重大损失”进行明确的法律定义。