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李林:建议设立宪法宣誓制度和宪法日

中国社会科学院法学研究所所长李林认为以"全面推进依法治国"为主题的此次四中全会,是维护宪法法律权威的直接体现。

中国正式进入四中全会时间。

"过去,中国社会接受法治,是一种功利性的、趋利避害的选择。如今,随着十八大四中全会的召开,法治之于中国,是以宪法制约公权力,是以更加自觉、理性的高度,维持国家的长治久安。"

10月20日,在十八届四中全会召开的首日,中国社会科学院法学研究所所长李林接受澎湃新闻(www.thepaper.cn)专访时,作出如此总结。

10月20日至23日,连续4天,十八届四中全会研究全面推进依法治国重大问题。

澎湃新闻梳理历次四中全会后发现,以"全面推进依法治国"作为主题,十八届四中全会还是中共党史上的第一次。

李林认为,以"全面推进依法治国"为主题的此次四中全会,是维护宪法法律权威的直接体现。

李林建议设立宪法宣誓制度,或设宪法日,在全社会开展宪法意识、宪法观念、宪法权威的教育。

至于有学者呼吁设立的宪法实施监督委员会,李林认为,这值得期待,但因目前的理论研究和探索还不足,要完善相关制度,还需经历一定过程。

"立法最本质的作用是分配正义,"谈及立法,李林总结道,"在提高立法质量之余,立法机构还应该加强重点领域的立法,如生态文明、国家安全、制度化反腐治权等不同方面,都应该建立健全的法律。在立法过程中,执政党要发挥引领作用,并保障立法机关主导立法。"

十五大报告把"尊重和保障人权"提高到国家层面,十八届三中全会则提出要完善人权司法保障制度。李林认为,这是深化司法体制改革这一制度目标的根本体现。

"公民在当被告时,有无会见律师的权利?何时能会见律师?在看守所时,待遇应该如何?被审判时,权利如何保障?甚至判刑后在监狱里,人权如何受到保障,这些都是在司法领域中最容易发生人权被侵犯的情况。"李林说。

在李林看来,十八届四中全会是否会提出更加细致的人权保障方案,值得关注。

对话李林

澎湃新闻:你曾说过一句话:"中国社会接受法治是一种功利性的、趋利避害的选择,而不是理性思维结果,因此主要应用功利的方法去推进依法治国,解决如何实施和实现依法治国的问题。"从目前情况看,中国的法治思维有无变化?

李林:过去,我们在选择法治道路、实行依法治国过程当中,确实是有这样一个特点,但经过十多年来,尤其是十八大以来的发展,我认为国家对待依法治国的态度、思维越来越理性,更加理论化,如今我们能站在时代的新高度上进行把握和理解。

在法治的起步阶段,我国是"摸着石头过河",这是试错、试对的过程。当时根据什么标准来评价改革的对错、好坏呢?主要是根据实践的检验:这些措施能否解决现实生活中面临的问题,能否推进经济的发展、社会的进步、政治文明?这些是过去的特点。

这种使命如今依然存在,但与过去相比,现在着重于理论建设和提高法治意识,我认为这也是今天召开四中全会的一个重要动因。

我认为,过去中国社会接受法治,是一种功利性的、趋利避害的选择。这里所谓"功利"和"趋利避害",其实包含着一个悖论。实行法治,最终是要把权力关进制度的笼子里,从最高级别的领导人到基层的公权力主体,全部受到宪法法律的制约。

人的本性就是不愿受任何束缚,但为何执政党愿意接受这样的制约?因为不推进依法治国,不实行法治,就是死路一条。尽管法治会给省级、市级及各级权力"一把手"带来诸多的不便,却能从根本上保持制度的良好存在和有效运行,保证执政党的权威及其权力的有效运行,能够保证社会的良性发展。

依法治国,就是把宪法的紧箍咒戴在公权力主体的头上。用被宪法制约公权力的代价,换来国家的长治久安、社会稳定,这是依法治国的目的。

正因为改革开放30多年的探索,特别是十八大以来的高度重视和积极探索,我们已经具备条件,从实践转入更加自觉、理性、更加理论化的高度,来推进依法治国。

中央以依法治国为四中全会的主题,和四中全会即将出台的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,就是我们在理论上更加成熟的重要标志。

澎湃新闻:十八届三中全会发布的《决定》里,在推进法治中国建设这一议题上,首先提出的就是维护宪法法律权威。你觉得四中全会之后,会有怎样的进展?

李林:首先,中央召开四中全会,这本身就是维护宪法法律权威的一项重大举措。宪法的遵守和实施,根本还是要靠执政党的支持、引领。我认为,出台《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》本身就是一个信号。

第二,习近平总书记在过去讲话中,讲了很多次关于维护宪法权威和推进依宪治国的议题。在今年全国人大成立60周年的讲话中,习近平再次提到了这个问题。十八届三中全会对如何维护宪法法律权威已经做了一些部署,我认为四中全会还会颁布关于科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的方方面面的内容,归根究底都是对维护宪法权威、推进宪法实施起到支撑作用。

换句话说,依宪治国不是一句空话,而是通过贯彻落实所有法律法规支撑起来的。四中全会对依法治国设计出系统的安排部署,这也是依宪治国的具体化操作。

第三,要做到依宪治国,首先要依宪执政。我认为,四中全会推出的《决定》,将对执政党如何领导立法、带头守法、支持司法、保证执法等各个方面做出相关的规定,如何做到制度化、程序化地依宪执政,会有一些原则性的规定,也会推出具体的措施。

第四,更加具体地说,国家有可能会设立宪法宣誓制度。过去不少宪法学家提到过这一点。香港、澳门特别行政区、不少国家都有这个制度,如美国总统就任时要拿着圣经和宪法宣誓。我认为,是否能在这方面设立类似的制度,四中全会或许能有所突破。

另外,不少国家设有宪法日。我们或许也可以选择一天,如把12月4号现行宪法修改通过的日子,定为宪法日,在全社会开展宪法意识、宪法观念、宪法权威的教育。这本身也是很有意义的。

澎湃新闻:不少国家设立了违宪审查制度。违宪审查是不是一个比较好的、经常性的制度安排?

李林:这是一项非常重要的一个制度。我国现行宪法里,已设计了相关的程序了。

虽然我们没有美国的违宪审查制度,没有法国的宪法委员会审查制度,也没有德国的宪法法院制度,但是在人民代表大会制度之上,我们还是有一些违宪审查的机制,如备案审查,如国家机关发现在法律的实施过程中与宪法相抵触,可以向全国人大常委会提出有关请求。公民社会组织若发现违宪,也可以依照法律程序,提出类似于违宪审查的诉求。

不过,目前我国违宪审查的机制还不够完善。我认为四中全会之后,国家会继续推进完善、健全这类机制,更好地运作现行的违宪审查流程。

尽管很多学者所呼吁,要设立宪法实施监督委员会,专门负责违宪审查这一工作,这的确值得期待,只是目前的理论研究和理论探索还有所不足,要完善相关的制度,还需经历一定过程。

澎湃新闻:各级官员,尤其是领导干部的带头表率作用非常重要,如何才能使领导干部树立宪法至上、维护法律尊严的法治思维?

李林:这点的确非常重要。

首先,领导干部需要学习,能力是学习来的。如果治理现代化国家的官员只关注经济发展、社会管理、社会运行的知识,却不具备法治素质和能力,我认为这样的官员是不合格的。

第二,我认为更重要的,是官员要高度重视法治,要把它当回事儿。如何高度重视?首先中央要带头,不能说起来重要、写在决定里重要,等落到行动上就次要,最后实施时就忘了法治。习近平为总书记的新一届的中央领导集体在这方面带了好头,我们也能看到,这近两年来,地方"一把手"也越来越重视法治,可以说他们在认识上有了比较大的提高。

第三,还要让官员们知道,他们为什么要重视法治建设。一方面需要教育,另一方面需要给领导干部设置考核的标准,把法治能力、意识、水平的考核成绩作为政绩考核的重要组成部分,让领导干部们既有动力也有压力。

第四,在地方层面,把法治和改革、经济、生态文明建设等各个方面结合起来。法治应该是引领地方改革的火车头,法治也与地方工作的稳定、事业的发展、工作的创新与法治有机结合。在这个过程中,地方"一把手"没有理由不重视法治。

澎湃新闻:立法是法治的源头,您认为中国立法环节现存哪些问题?例如哪些领域尚属空白?哪些法律需要修改或者废除?如何改进?

李林:说到立法,首先要思考一个问题:我们立法究竟是为了什么?

我认为,改革开放前30多年,我们的立法主要解决了"法律有和无"的问题,即有法可依。经过30多年的努力,到2011年我国基本形成了中国特色社会主义法律体系,我们向全世界宣告,我们无法可依的问题已经基本解决了。在新的历史节点上,我认为立法也应该提到新的高度,提高到战略的高度。

首先,我们应该更加自觉地意识到,立法最本质的作用是分配正义,即通过制定各种法律,来实现社会公平正义的最高价值。如在法律制定过程中,把法律给谁?给多少?如公民有纳税的义务,那么纳税的起征点是多少?过程的设置和标准的选择,我认为本身就是关乎分配正义。再如修改环保法时,如何应对环境污染?能否使用更加严厉的惩罚方式,令污染环境的企业付出更大的代价?

社会的公正来自于立法,若法律本身是"恶法",那这种法律对社会的公正、人权的保障而言,会带来非常负面的影响。

第二,我们还应该提高立法质量。法律制定出来是需要贯彻实施的,但过去有些法律的质量存在着问题,如义务教育法,再如养老、医疗、就业、环境保护、生产安全、食品安全等领域都存在着很多问题。在实践当中,这些问题之所以无法解决,和立法本身的不足有关。

澎湃新闻:十八大报告提出,要加强重点领域的立法。所谓重点领域是指哪些方面?

李林:我认为要从两个方面来理解。一方面,修改、完善甚至废除既有的不良法律。过去制定的一些法律,在社会和经济发展之后,已经被淘汰了,如劳动教养制度。另一方面,加强重点领域的立法,其中第一个重点领域是要加强社会法的立法。这与百姓息息相关,如工资、就业、带薪休假等,我认为这都应该通过法律,更加充分地表现出来。

第二个重点领域,是关于生态文明领域的立法。国家已经颁布了相关的法律,但依然不够,如土地整治、海洋污染、治理雾霾等,我认为都应该进一步加强。

第三个重点领域,是关于国家安全的立法。这里的安全,不是指传统的安全,而是大的安全观,如经济安全、信息安全,包括个人的信息安全,我认为这都需要加大立法保护。

至于第四个重点领域,我认为中国需要加快法典化的进程。我国目前法律化的程度还可以,但法典化的程度依然比较低。我国的不少法律组合起来可以形成一个法典。所以我认为,我国还应该加强法典化,如制定商法典、民法典、行政程序法典等。

最后一个重点领域,是反腐治权方面,要从党风反腐、强力反腐尽快转变成制度反腐阶段。制度反腐的最大特点就是"不能腐"。要解决腐败问题,就要尽快完善公职人员财产申报法、政务公开法、反贪污法,并制定出详细的行政程序规则。

澎湃新闻:从法理的角度看,执政党与立法机构全国人大的关系应该规范。如何真正得以规范?

李林:我认为这是一个很有中国特色的问题,也是中国推进依法治国的重要保障。

在全面推进依法治国的新战略之下,我认为执政党应该更好地领导、加强立法。加强、领导立法并不意味着领导人随意立法,而是用法治思维、民主执政的方式,来加强对立法工作的科学领导。我认为这是一个前提。在此基础之上,要进一步完善共产党领导立法,处理好执政党与立法的关系。

首先要考虑的是如何把执政党行之有效的政策与立法紧密结合。十八届三中全会就提出,重大改革要于法有据,用法治方式来保障、引领改革,这已经迈出了很好的一步。现在来看,还应该细化这些内容,特别是在地方层面把改革制度化,这是需要进一步加强的问题。

第二个需要考虑的,是在制定立法规划时,执政党要发挥引领作用。国家的法律就是党的主张和人民意志相统一的体现。人民意志如何在立法规划阶段就表达出来?执政党如何倾听人民的意见?这些都是立法规划过程中需要考虑的问题。

其实还有很多具体的问题需要在立法规划过程中体现出来,如保障公民隐私权、言论自由、结社自由等,这类公民有诉求的宪法权利要如何做到法律化,是需要考虑的。再如,如何对公民就业、养老、住房权、适当生活水准权进行法律化的保障等问题。

第三,在立法过程中,执政党要保障立法机关主导立法。目前,我国立法过程中存在的问题是行政机关有关部门主导立法,这容易把部门的利益法制化。因此,需要执政党加强高层的协调,引领立法机关跳出单位、部门、地方的利益,站在党和国家的整体利益上来起草法律。

第四,执政党还应该通过立法机关的党组织来起草、审议和通过法律。虽然党中央、省、市委"一把手"都是党执政的主体,但是立法机关本身也有党组,立法机关党组在立法过程中,应该更好地贯彻党领导立法,而不应该把党领导立法和立法机关的党组立法割裂、甚至对立起来。

第五,执政党的共产党员在立法过程中所发表的意见,既要反应执政党的政策要求,也要体现人民的意志和诉求。

澎湃新闻:十八届三中全会提出要"完善人权司法保障"。四中全会会不会细致讨论这一点?

李林:1997年,党的十五大报告里,有两个与法治有关的亮点,其一是把依法治国确立为治理国家的基本方略,这是大家都很熟悉的。其实,十五大报告还同时提出了另一个在国际上评价更高的原则,是尊重和保障人权。从执政党的最高政治报告来说,这是把法治和人权放在同一位置。

法治,是为了尊重和保障人权,是为了让公民享有更加充分的权利和自由。十六大、十七大包括十八大报告,还有共产党的党章中,都明确规定了要保障人权,且在2004年修宪时,我们也把"保障人权"写进了宪法当中。十八届三中全会时,提出要完善人权的司法保障,实际上也是贯彻十五大以来的精神,贯彻宪法的要求。这一次,把司法领域的人权保障提高到了新的高度,是一个重大进步。

深化司法改革,是为了建设高效、权威、公正的司法制度,这是一个制度目标。这个制度的根本就是要保障人权,尤其是保障公民的司法人权。例如,公民在当被告时,有无会见律师的权利?何时能会见律师?在看守所时,待遇应该如何?被审判时,权利如何保障?甚至判刑后在监狱里,人权如何受到保障,这些都是在司法领域中最容易发生人权被侵犯的情况。因此,三中全会把这点专门提出来,有其重要的价值指引和现实针对性。

(原标题:全会观潮 |李林:建议设立宪法宣誓制度和宪法日)

来源: 澎湃新闻网 2014-10-21