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当代中国的法治之路
8月26日是著名法学家李步云的80岁生日,这位法学家沐栉共和国各种政治风雨,推动法治成为他毕生的使命,也成为他一生孜孜以求的理想。也就在这一天,以他的名字命名的李步云法学家奖举行了第一次颁奖礼。以进一步沟通中外的法律和法学交流,推动海内外中国法研究为目的而设立的奖项,将主题定在了现代中国法和法治的研究与交流上。这对于李步云而言,也是自己人生使命的继续传递。那么当代中国的法治发展到底有过哪些坎坷和教训,又有哪些是未来需要避免的,哪些又是值得汲取的教训?南都就此问题与李步云先生做了深入交流。

虽有宪法但没有制度维护

南方都市报(以下简称南都):你如何看待共和国初创之时的立法和相关制度建设?

李步云:新中国成立后的法制建设,影响最大的当然是1954年宪法,还有之前的1951年婚姻法,包括土地改革的一些规定,这些都是进步性法律。最核心法律当属1954年宪法,开辟了一个新时代。当时党总体的政治认识、制度理念跟三中全会以后相比有很大的差距,但是比起新民主革命是一个跨越。总体而言1954年宪法是社会主义宪法,符合当时社会条件和人民认识水平。虽然今天看有很多不足,但它是一部好宪法,标志共和国已经开始走上了法治道路。

南都:当时立法和参与制定宪法、基本法制制度的学者,对法治未来在这个国家应该起到什么作用,有怎样的设想?

李步云:按1954年宪法的考虑,最高领导层是要走依法治国的道路,基本立场是这样的。不能和革命战争年代一样,应该有一个根本转变,因此1954年宪法才能有这些原则。当时的参谋班子里有在日本学过法律的董必武,还有我的老师张友渔,他是知名法学家,他们在党内地位很高,意见有很重的分量。最高领导人群体思想与革命时期相比也有转变,想走民主法治道路,我认为这点可以肯定。1956年董必武在党的八大的发言,强调法制,认为今后要“有法可依、有法必依”。这代表了党关于法制的最高水平,这也代表了党的主流政治认识。变化发生在1957年反右运动,直接源头是1956年整风运动,我和很多人交换过意见,当时中央是想要放开言论的,才有整风让大家提意见,发扬党内党外民主。但是我们虽然有宪法,可民主制度还欠缺,所以一旦放开民主,大家敞开来讲,党政官员就受不了了。有见解的知识分子和党内干部对于当时制度的种种缺憾的批评都是相当有意义的。包括一些法学家提出了对民国时代的法律继承的问题。最高人民法院的贾潜就提出了“砖瓦论”,认为可以把国民党法制推倒了,“不要那个楼了,但是那些砖和瓦可以拿来盖新房子”。反右的时候批评他的“砖瓦论”,是间接肯定六法全书。直到1978年以后,只有胡乔木敢说1949年废除的六法全书是有问题的,“旧的都打倒了,新的还没建设起来”。六法全书是民国法治实践的结晶,制定出来就没有施行,所以这样草率地打倒,其实是浪费了中国自己的法治经验。贾潜的意见就是六法全书有些原则、具体制度是可以继续用的。还有党外著名学者杨兆龙,也被打成右派,原因是主张“司法独立”、“法律平等”。其实解放区的时代,法院就开始讲“司法独立”,而且当时解放区的一些宪法性文件就有这四个字。1954年宪法虽然没用“司法独立”四个字,但很明确地说“人民法院独立行使审判权,只服从法律”,法律平等更是明确都写在宪法里面。

南都:那么也就是说宪法仅仅是相关的文字精神,并没有相关的制度维护,也没有成为国家组织原则。这导致了整风批评被视为政治攻讦,问题的处理被政治化了?

李步云:这确实是建国初的法治建设的摸索中尤为值得汲取的经验,如果没有相关制度的建立,仅凭作风改善、广开言路等具体的行为方式,实际上不仅不能维护民权、增进民主,往往还会有相反的结果。1956年后期到1957年2月,毛泽东发表了《关于正确处理人民内部矛盾的问题》,基本调子是开放的。我和相关文件的起草者都谈过,他们说开始基调还是好的,但是意见越提越多就受不了了。就觉得你提的意见是专门为了反对我。朱镕基总理当时都被打成右派。判定“右派”有罪,这就不是依法确定,完全就是政治划分。1958年8月20日,在北戴河政治局扩大会议(上),毛泽东有一段话,:“法律这个东西没有也不行,但我们有我们的一套,不能靠法治去治多数人,民法、刑法那样多条记得了?宪法是我参加制定的,我也记不了,我们基本上不靠那些,主要靠决议、开会,一年开四次会,解决所有问题”。毛泽东说这段话的时候,刘少奇还插话,“到底是法治还是人治,看来实际是靠人,法律只能做办事的参考”。所以反映了1958年时,1954年宪法的思路就完全被抛弃了。接着1958年大跃进,1959年,庐山会议反彭德怀,反党内右倾势力,1962年农村四清,都可谓顺势而下。“文革”彻底打烂公检法,谁在政治上有权威,就能批斗打击所有的反对者就是非常正常的。

重建法治是“文革”后的必然选择

南都:“文革”之后又有了哪些变化,特别是在思想解放潮流之中,法治是怎么回到政治话语之中的呢?

李步云:“文革”之后,大家都开始认识到法治问题的重要性了,重建法治成了必然选择。我曾被借调到中央书记处工作了一段时间,借调的第二天就参加那个全国人大会议,会议上很多人当着中央高级领导的面直接批评政府违法乱纪行为,部委官员不停解释,这让我印象很深刻。1982年叶剑英担任宪法修改委员会主任,我起草他的讲话稿,他第一次会议的讲话稿《在宪法修改委员会第一次会议上的讲话》,我在这个稿子中提了两个原则,一个是修宪要贯彻司法独立,二是要贯彻立法平等。这两个原则审稿时都通过了,叶剑英照着稿子念了。可见当时党内普遍是接受解放法治观念,提倡法治观念。

南都:你觉得那段时间颁布的文件和指示中,哪个文件是意义最大,对中国未来的法治建设起到了最关键作用?

李步云:我个人以为,影响力最大的是64号文件,也就是《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》。1979年出台了刑法、刑诉法,为了落实这两项法律专门起草了64号文件。64号文件,有这样一句话,“法律能否得到严格的执行是我们国家是否实行社会主义法治的主要标准”,实际上这是第一次把法治写进中央文件。另一个是取消党委审批案件的制度,过去是否批捕是由当地党委说了算,然后检察院盖章。最高法院原院长江华就曾公开表态,64号文件是50年内党内民主法治的最好文件,是一个重要改革。也就是在1979年一共通过了7个法律,这是“文革”后的第一个立法高潮。

南都:是否可以说1978年到1983年党内逐步恢复了1949年到1954年的法治观?而且你的老师张友渔先生是1982年宪法主要起草者,你也参与宪法制定的许多工作,你觉得82宪法是否贯彻了这些原则?

李步云:其实一开始是修订,后来范围越来越大,实际就已经是重新制定宪法了。张友渔老师是秘书处的副秘书长,胡乔木是秘书长,他们小组执笔起草是5个人,其中还有当时社科院法学所所长王叔文。我当时在书记处,参与党内对宪法草案的审定工作,主要是给出一些技术性意见,没有参加起草班子。总的来看,54宪法的基本原则是得到了恢复,而且82宪法也开始侧重权利保护的修订。但是我觉得有些方面没讲清楚。开始起草刑诉法时,组织了一个班子,当时有争论,多数人认为,最早第一稿起草小组是“人民法院独立行使审判权,不受任何机关、社会团体、个人干涉”,最后改成“不受任何行政机关”。1982年宪法起草,最后也按照刑诉法来的,“不受行政机关、社会团体、个人干涉”,应该是不受任何机关干涉,当时起草委员会关于司法独立是两个意见,要么是“不受任何机关”,要么恢复1954年宪法,人民法院行使审判权,只服从法律,那是最好的。但是这个意见最后没有被接受。

通过法治、人的观念变化来推进民主

南都:80年代以来重新开始了法学教育,这种法学教育有哪些贡献,存在哪些问题?

李步云:评价我们的法学教育,关键的问题还是法学观念。法学理论有什么变化,关键在于内容,不在形式。我们目前教科书的内容有两大变化,一个是依法治国写进宪法,一个是人权保障写进宪法。各界公认的法学界两大贡献,因此教科书的内容体现了这个。从目前批评法学教育存在的问题而言,已经不再批评专业法学教育太少,都认为专业教育有很大的发展。现在主要批评法学教育太多了,有600多所院校设有法律专业,太多太滥了。还有就是法学毕业生就业的问题,法学本科生就业压力很大已经是普遍问题了。这些我不完全同意。我以为法律本科生并不多,主要是用人机制的问题。基层亟须法学专业人才,中小企业也需要法律人才,社会服务也需要,但是这些地区行业工作要么较为辛苦,要么风险较大,所以毕业生去的少,这都是需要改进的地方。何况现在司法系统总的来说受过专业训练的人才还是太少了。而且我们的法学教育和实际司法也有距离。从内容到形式都应该更贴近具体的司法实践,加大案例教学,形式需要更灵活一些。

南都:“文革”后中国恢复了律师制度,你觉得律师制度这些年对中国法治建设的推动起到什么作用?

李步云:1979年,中央领导安排我们法学界来研究如何恢复建立律师制度,我当时在《人民日报》发表了《建立和健全我国的律师制度》,就是谈律师制度为什么恢复,怎么恢复。当时初步恢复律师制度的时候,邓小平说过按照美国的人口比例,我们要有100万律师,胡耀邦也说过健全法制必须健全律师制度。他们知道律师制度的重要意义。但这些年,从法治观念到制度存在问题,律师并没有能发挥作用的地位。律师是重要的法律制度,但我们这一制度发挥的作用不好。法院、法官不尊重律师,甚至有时还整律师。有律师制度,但没有一定的权威,律师的权利没有得到保障,这就是观念问题,不仅是制度本身的问题。律师虽然处于法律服务业,但首先是现代法治民主的一个环节。辩护权是写进宪法的,辩护以及法律咨询要依靠律师。而且律师不仅为老百姓服务,还为政府服务。现在很多政府机关聘请法律顾问,政府政策文件有没有违法的,还有行政诉讼,这些都需要法律咨询。律师的职能是辩护制度,有利于司法民主,但这一点恰恰是我们最弱的。司法原则都很清楚,关键是观念,法官和检察官要接受辩论反驳,法律越辩越明,案件复杂律师要充分发挥意见,听意见对法官都有好处。

南都:近些年不少社会舆论和学术界以为当前中国法律服务业的从业人员专业水平要高于从业人员的司法水平,应该从律师中挑选法官、检察官,既能增进司法人员的专业水平,又能提高司法的独立水平。你觉得这是否可取?

李步云:这是符合发展方向的,但是这种观念在中国还很薄弱。从国外经验来看,很多律师和法官是交替的,是一样的专业职业的法律人。一般律师法律专业素养比较高,所以多从律师中选拔法官。我们目前横向选拔制度缺失,整个司法体系观念设计跟不上现实发展。这个问题很值得研究,能不能考虑先从律师中物色一批法官检察官,形成法律人横向交流?这种体制是很重要的,但我认为现在法律服务业本身发展不够,律师业本身也应该加强。我的策略是通过法制保障人权,通过法治、人的观念变化来推进民主,法治是比较容易得到多数人拥护的。

南都:中国的法律人一直把法治昌明作为国家的奋斗目标,你觉得具体而言,什么才是法治昌明?

李步云:其实就是“法治中国”的提法,跟“依法治国”一个意思。“法治中国”有很多理论内涵,写起书来长篇累牍,但是归纳起来就是中国要依法治国,建设法治国家。我在1999年4月6日在《人民日报》发表《依法治国的里程碑》对这个问题作了总结回答。归纳了40个字:法制完备,主权在民,人权保障,权力制约,法律平等,法律至上,依法行政,司法独立,程序公正,党要守法。

来源:南方都市报 2013年09月08日