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对环境保护法修正案(草案)的若干意见
 
——摘自2013年6月27日《第十二届全国人大常委会第三次会议简报》
孙宪忠(全国人大代表):不仅环境法学界,而且民商法学界、法理学界、宪法学界都对环境保护法修正案草案很关注。环保确实也是我国面临的严峻问题。总体来看,大家对草案的评价非常高,认为它较以前的法律草案进步很大,修改很多。修改的主体思想,强化生态保护、强化政府责任这两个大方面大家都给予了很高的评价,但是也有一些地方是值得商议或者需要讨论的。

首先,刚才陈副委员长提到了公民环境义务的问题,之前做立法说明的时候,法工委领导说规定公民的环境义务是立法上的一个亮点,但是学术界多数人认为这个提法还值得考虑。法学界的意见是这个提法不妥当,因为,绝大多数公民都是环境损害的受害者;真要说承担义务,或者是需要做工作解决思想问题的环境损害者,只是具体和个别人群,而不是公民整体。所以,提到“公民”这样一个宏观总体的概念,宪法和法理学界的朋友都认为这个概念用得不妥当。在世界上都是强调公民的权利,都是作为一个总体概念而谈,在这部法律中谈到这样一个义务,显得有一些不太妥当。

环境保护法学者认为,立法应当讲公民的环境权,而不能讲公民的环境义务。从法律科学角度讲,义务必然伴随着责任。不履行义务,就必然伴随着法律的强制性后果,就是法律责任。公民如果不履行义务,或者是违反了这个义务,怎么去追究他的法律责任?怎么确定他的法律责任?这实际上也是不可能的。这个条文的规定,在法律上首先造成了流于政治口号的嫌疑,不太像一个法律上的行为规范或者是一个裁判规范,更多的像一个口号。

另外,我希望以后的立法,如果属于国内法方面的,尽量不要把“公民”作为主体,因为“公民"是涉及到国籍的概念,用在环保法这样的国内法易生歧义。举一个简单的例子,如果说公民要承担环境保护的义务,那么居住在中国的很多外国人,他不是我们的公民,他们对我国有没有保护环境的义务?他们在我国一住就很多年,而且人数很多,如强调公民就不包括他们。从这个角度来看,在这里使用“公民’’这个词,不太妥当。从立法的角度看,涉及国际法的可以用“公民概念”,但是涉及到国内法,尽量不要用“公民”这个概念。

第二,现在我们确定的修改原则,第5条强调“污染者担责”,大家对这个条文也有一些看法。主要的问题是没有考虑到生态破坏的问题。如果立法只是强调污染者承担责任,但是破坏生态的人就不算是污染者,那么破坏生态的人要不要承担责任?当然要承担。

另外,这次修正案强调的政府责任的问题,担责者范围就更宽了。现在只是谈到污染者承担责任,生态保护的责任没有谈到,还有政府包庇的责任也没有谈到,这在立法宣传或者是立法研究上,就显得有点不周严。

我补充一点。刚才,第48条(指草案中关于授权“中华环保联合会”行使保护环境的公益诉讼权)引起了大家普遍关注。我看了这个条文的说法,有一个最大问题,就是我们通过一个国家比较重大、基本的立法,给一个特殊的单位赋予这样垄断性的权力,这个做法在以前所有立法当中都没有。一部国家基本大法,给一个具体事业单位,明确提到它的名字,而且给它赋予这样的权力,这个做法在立法上不妥当,这是一个比较大的疏漏。建议这个条文做一个比较大的修改。

另一个角度来看,扩大公益诉讼授权主体的做法,我认为也要适当考虑。这些年来,有很多自然人还有很多团体都认为自己可以代表公益发动诉讼,现在看来效果并不是很好。在这个问题上,是不是把条文修改为许可公益诉讼,但是谁才能够进行公益诉讼、发动公益诉讼的问题可以由其他具体规则解决。我们通过其他的法律或者相关法律规范或者由国务院确定,这样做比较妥当。如果这里首先把中华环保联合会确立起来,以后还得修改法律,麻烦就大了。这样一规定,就把有可能应该可以参加公益诉讼的又排除了,在立法上就非常不妥当。

孙宪忠