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完善法律体系 促进性别平等

——党的十六大以来保障妇女权益法律体系日臻完善
党的十六大以来的10年,我国妇女维权工作与经济社会发展、民主法制建设同步,取得重大发展和长足进步。

2005年《中国性别平等与妇女发展状况》白皮书发表,正式宣布“在当今中国,已形成以 《中华人民共和国宪法》为基础,以《中华人民共和国妇女权益保障法》为主体,包括国家各种单行法律法规、地方性法规和政府各部门行政规章在内的一整套保护妇女权益和促进性别平等的法律体系。”

作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分,保障妇女权益法律体系如同一棵大树,逐渐枝繁叶茂,为广大妇女提供庇护。

国家法律体系不断健全

全国妇联权益部部长蒋月娥介绍,一直以来,全国妇联坚持以源头维权为工作重点,深入开展调查研究,主动、及时跟进国家立法和政府决策进程,使男女平等原则在法律政策中得到切实体现。十年来,国家制定或修订了多部涉及落实男女平等国策、维护妇女合法权益的法律文件。

2004年3月14日,十届全国人大二次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》,“国家尊重和保障人权”写入宪法。作为人权的重要组成部分,我国妇女人权也得到了强有力的宪法保障。

回顾十年来我国妇女权益保障法律体系不断完善的历程,除了2004年“国家尊重和保障人权”入宪,2005年妇女权益保障法修改具有里程碑的意义。

妇女权益保障法自1992年4月3日通过以来,2005年首次修订,将男女平等基本国策用法律的形式固定下来;明确了妇女权益保障的执法主体是政府;规范了妇联组织的职责和作用;对妇女权益领域进行了全面补充和完善;从立法、司法、行政、社会监督等多个方面采取了新措施。

十届全国人大常委会副委员长、时任全国妇联主席顾秀莲曾表示,“把男女平等基本国策写入法律之中,对妇女发展以及对《北京宣言》《行动纲领》和千年目标的实现都会起到非常重要的作用。”

中华女子学院副院长、法学教授李明舜认为,妇女权益保障法的修改与完善,是落实“国家尊重和保障人权”的宪法规定,也是履行《消除对妇女一切形式歧视公约》等国际公约义务的体现;标志着我国保障妇女权益、促进男女平等法律体系进一步完善,开启了我国妇女人权法律保障新的历史起点。

按照妇女权益保障法的规定,妇女权益包括政治权利、文化教育权益、劳动和社会保障权益、财产权益、人身权利、婚姻家庭权益等方面。

在妇女参政方面,2010年3月修订后的选举法规定,“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中,应当有适当数量的妇女代表,并逐步提高妇女代表比例。”

农村妇女参与村民自治是我国妇女参政的重要组成部分。2010年10月修订后的《村民委员会组织法》保障了基层妇女参与决策和管理的权利,规定村民委员会成员中应当有妇女成员,村民代表会议中的妇女村民代表应占三分之一以上。有力地推动了村“两委”中女性成员比例的提高。

据最近一届村委会选举情况统计,全国女性村委会成员占21.4%,与上届相比提高了近4个百分点,女性村委会主任的比例为9.9%,与上届相比上升了7个百分点。

在劳动和社会保障方面,2007年6月制定的《劳动合同法》明确规定,女职工在孕期、产期、哺乳期的,用人单位不得解除劳动合同。

2008年开始施行的《就业促进法》专设“公平就业”一章,强调除国家规定不适合妇女的工种或者岗位外,用人单位不得有性别歧视。第六十二条更是明确规定:违反本法规定,实施就业歧视的,劳动者可以向人民法院提起诉讼。

2010年10月28日十一届全国人大常委会第十七次会议通过的《社会保险法》规定,国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度。

2012年4月28日,《女职工劳动保护特别规定》(以下简称《特别规定》)颁布施行,距离1988年国务院颁布《女职工劳动保护规定》已有20多年。

蒋月娥说,《特别规定》以行政法规的形式明确了女职工禁忌劳动范围,加强了对女职工“三期”的劳动保护,规定了用人单位反对性骚扰的责任,强化了政府相关部门的职责,对于完善妇女劳动权益保障法律体系、促进职场中的男女平等具有十分重要的意义。

在李明舜看来,《特别规定》适应了劳动关系领域发生重大变化和女职工劳动保护需求的变化,充满了时代气息和特点,“有利于保护女职工和下一代的身心健康,对于提高中华民族整体素质都具有重大现实意义。”

在财产权利方面,2003年开始实施的农村土地承包法规定,妇女与男子平等享有农村土地承包权利,任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女的土地承包经营权。

农村土地承包法颁布实施后,最高人民法院出台了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》,农业部就土地承包经营权证管理、土地承包经营权流转管理和农村集体经济组织征地补偿费监督管理等出台了一系列规章和规范性文件。

2010年1月1日起施行的《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》保障了农村妇女,特别是出嫁妇女、离异妇女的土地承包权益。

在人身权利方面,2007年国务院颁布实施了《中国反对拐卖妇女儿童行动计划(2008-2012)》,制定了针对拐卖妇女儿童的预防、打击、解救、康复为一体的综合措施。2010年4月1日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部正式发布《关于依法惩治拐卖妇女儿童犯罪的意见》,侧重从立案、管辖、证据收集和定罪量刑等多个方面形成整体合力,加大对此类犯罪的侦破和惩治力度。

地方法规不断创新完善

法律真正发挥作用,离不开地方配套法规、相关政策提供保障。

妇女权益保障法修改后,各省、区、市纷纷制定或修改本地的《妇女权益保障法》实施办法,在上位法的立法目标指引下,结合本地区的实际情况,规定了更为具体的保障措施。到目前为止,31个省、区、市制定或修改了妇女权益保障法实施办法。

各地实施办法注重强调地方各级政府、各级政府妇女儿童工作委员会及有关部门的职责,甚至从经费保障、人员保障等方面做了细致的规定。如陕西省实施办法规定:县级以上人民政府应当保障本级妇女工作必要的工作经费,并列入财政预算。有条件的地方可以设立妇女维权工作专项资金。

政治权利居妇女六大权利之首,参政权又是政治权利的核心。

在妇女参政方面,各地实施细则有了刚性化规定。如新疆、湖南、宁夏等省区市的实施办法明确规定了妇女参政比例,对地方各级人大代表中的女代表候选人或女代表比例、村民代表、村委会成员中的女性比例规定了从20%到30%不等。地方实施办法还对各级政府及所属部门的女性领导干部做了比例性的规定。

在劳动与社会保障权益方面,多个省区市的妇女权益保障法实施办法对女职工进行妇科病、乳腺病筛查,职业病检查和对困难妇女的健康检查方面做了规定。一些地方的实施办法还对女农民工制定特殊政策。例如,修订后的湖北省实施办法在全国首次作出有关保障进城务工妇女休假权的规定。

在人身权利方面,修改后的妇女权益保障法首次将“禁止对妇女实施性骚扰”写入法律,但未明确界定“性骚扰”。可喜的是,很多地方妇女权益保障法实施办法中都明确规定禁止实施性骚扰,绝大部分地方的实施办法尝试以列举的形式对“性骚扰”行为进行界定。

江西省妇女权益保障法实施办法第三十三条规定:本办法所称性骚扰是指违背妇女意愿,以含有淫秽色情内容或者性要求的语言、文字、图像、电子信息、肢体行为等方式骚扰女性的行为。

“从各地实施办法的规定来看,我国对‘性骚扰’概念的理解达成了几点共识,与现在国际社会的普遍观点趋于一致。”蒋月娥说,国际社会呼吁用人单位应采取有效措施预防、制止职场性骚扰的发生。各地实施办法在修改中充分借鉴和吸收这一国际经验,湖南、江西、天津等地的实施办法都强调了用人单位的责任。

在李明舜看来,妇女权益保障法实施办法就是解决地方问题,尤其是要解决国家立法不能或不便解决的问题。从修改情况看,各地实施办法在充分了解本地经济、政治、文化、风俗习惯的基础上,有针对性地解决了本辖区内妇女权益方面存在的突出问题,突出了地方特色。

2010年10月28日,经广东省人大常委会批准,珠海市人大常委会颁布《珠海市妇女权益保障条例》。《条例》操作性强、有多项创新,如首次以法律的形式规定男女厕位比例,设立妇女事务咨询委员会,将性别统计写入《条例》,家暴发生时,妇女可申请人身保护裁定等。

2012年6月28日,深圳市人大常委会三审通过《深圳经济特区性别平等促进条例》,标志着中国内地首部性别平等地方法规正式出台,引起广泛关注。

李明舜说,该《条例》首次以地方法规的形式明确了性别平等的含义,创设了促进性别平等的工作机构,建立了反性别歧视制度、性别统计制度、公共政策性别分析评估制度和性别预算制度,“所有这些都具有积极的示范意义。”

中华女子学院法律系教授刘明辉认为,《条例》赋予促进性别平等的工作机构受理投诉、界定性别歧视、协助受害人依法向人民法院提起诉讼、在拒不改正的情况下公布用人单位不履行本法规定职责的行为和申请撤销荣誉称号的权力,填补了中国内地设置性别歧视专门处理机构的立法空白。

“这种变单性别保护为多元化性别平等规范的立法模式,开创了中国内地性别平等立法的先河,为国家层面的立法积累了经验,其中蕴含的立法理念值得推广。”刘明辉说。

在女性就业方面,河北、吉林、江西、湖南、广东、西藏和陕西等7省(区)在就业促进法实施办法或就业促进条例中进一步明确了男女公平就业的规定。

在财产权利方面,全国有18个省(区、市)制定了农村土地承包法实施办法,有15个省(区、市)出台了征地补偿费分配使用办法,对出嫁、离婚和丧偶妇女应享有的土地承包权益作出更加具体的规定。

反家庭暴力法列入立法计划

家庭暴力,这个发生在家庭成员之间的违法犯罪行为,近年来在妇女界、学者、媒体等的共同推动下,逐渐被公众认知并受到重视。

2008年7月,全国妇联和中宣部、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部、卫生部联合下发《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》,对各部门防治家庭暴力的职责作出明确规定。

自2000年湖南省率先出台预防和制止家庭暴力的地方法规以来,先后有28个省区市出台了反家暴专门法规或政策,在法律允许的范围内创设了许多各具特色的制度措施。山西、河北、辽宁、海南、河南、重庆等地的反家暴决议或部门文件对家庭暴力概念作了明确规定。

蒋月娥介绍,各地借助妇女权益保障法实施办法修改的契机,也尝试对“家庭暴力”做出规定。例如,浙江省实施办法第三十四条规定:“禁止以殴打、捆绑、残害、强行限制人身自由或者其他手段,对妇女实施身体、精神等方面的家庭暴力。”同时,在反对家庭暴力规定方面,各地妇女权益保障法实施办法也注重与专门性法规的衔接,形成严密的法规网络。

全国妇联权益部开展的一项调查显示,86%的被调查者认为家庭暴力是违法行为,绝大多数被调查者支持专门立法。多位专家建议,应尽快制定一部综合性的反家庭暴力法。

“家庭暴力问题不宜采用分散立法的方式进行规定。”北京大学法学教授王世洲说,反对家庭暴力法有独特的法律调整对象与法律调整手段。对家庭暴力的预防、救助、处置、矫正需要综合采取刑事、民事、行政,以及心理学、精神病学、社会学等多部门多学科的专门性手段。我国在反对家庭暴力工作中已经获得了许多经验,国家应当及时把在实践中证明是成功的经验上升为法律。

中国社会科学院法学研究所研究员薛宁兰告诉本报记者,从其他国家及地区家庭暴力专项法的内容看,家庭暴力防治法特有的救助措施和惩罚措施是我国现行法所不具备的。寄希望于修改现行法来建立中国防治家庭暴力的综合性、系统性法律体系是不现实的。

令人欣喜的是,反家庭暴力法已被列入2012年全国人大常委会立法工作计划预备审议项目,初步显示了立法机关对制定反家庭暴力法的支持态度。此外,国务院颁布的《中国妇女发展纲要(2011-2020年)》也将预防和制止家庭暴力作为重要内容。

法律可操作性有望细化

虽然我国妇女权益保障法律体系不断取得新进展,但是仍然存在一些遗憾和不足,还有进一步细化的空间。

蒋月娥认为,针对妇女权益保障中的突出问题,应推动制定和完善相关法律法规,保障妇女在政治、文化教育、人身、财产、劳动、社会保障、婚姻家庭等方面权利的实现。

“妇女权益保障法以‘重在保障’为指导思想,但是现有条款对妇女权利的保障仍然较为原则,缺乏可操作性。”薛宁兰说,例如,妇女权益保障法关于禁止家庭暴力的规定没有对家庭暴力作出界定,也没有明确对受害人的法律救济方式,使得司法机关在对受害人实施救助时,可采取的措施不够有效。

薛宁兰建议,除尽快制定反家庭暴力法,我国还应加快制定反就业歧视法、性骚扰防治法。性骚扰是涉及个人隐私、社会善良风俗、劳动者权利、雇主责任等一系列复杂问题的特殊侵权行为。通过专门法律可以对这一存在场合广泛、表现形式多样、社会认同不一的现象作出具有普适性的法律界定。

薛宁兰说,目前,我国立法缺少“性别歧视”或者“对妇女歧视”的定义。在我国通过反就业歧视的专门法,可确立就业歧视的概念、反就业歧视的专门机构以及纠纷的非诉讼解决程序。“这些可以弥补现有反就业歧视法律框架的疏漏与不足,更加充分地保障包括女性在内的所有劳动者公平实现平等就业权。”

“界定就业性别歧视已成当务之急。”刘明辉说,此外,为了从源头消除制度性就业性别歧视,相关法律应当授权设置一个立法性别影响审计机构,由性别平等专家组成,负责审查评估现行法律与即将出台的法律条款中的性别影响。

李明舜认为,为了保障妇女的全面发展,促进妇女与经济社会同步发展,实现男女平等发展,全社会必须创造和提供相应的社会条件,在资源配置上充分考虑妇女现实发展的需求。各级人民政府应当将妇女发展所需经费纳入财政预算,加大经费投入,并随着经济增长逐步增加;要动员社会力量,多渠道筹集资金,支持妇女发展。

新的征程已经开启。在党和政府贯彻落实男女平等基本国策,高度重视妇女儿童事业发展的背景下,我们坚信,随着保障妇女权益法律体系的日臻完善,性别平等理念进一步深入人心,妇女发展的明天一定会更加美好。

来源:中国妇女报