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监管:需借鉴国外经验

  记者:近一阶段,监管这个词运用得比较广泛。与电力监管相比较,它们有何异同?

  周汉华:监管有自己的特点,但监管程序与其他程序也有共性。在我国,监管这个概念原来不太用,最近几年用得多起来。所有领域都纷纷使用监管这个词,包括工厂对工人,以及工商、公安局等部门,有些跟风似的。我们的电力监管则与这些监管不同,他们更多的是执法。而我国的证监、保监、银监和电监等四大监管机构,才是理论意义上真正的监管。因为其除了执法外,还是事先的干预机制。

  在国外管制理论中很明确,监管机关本身有较大的自由裁量权。他们可以制定规则,综合了立法、裁决争议和行政等权力,比一般执法机关权力大得多。监管是在政企分开基础上独立的,其目的不是为了国有资产保值增值。事业单位离枢纽远,将电监会定位为国务院的事业单位,说明其独立性更强。监管手段是特定的,比执法机关手段多得多,可以解决执法机关无法完全解决的问题。

  记者:监管是怎样产生的?国际上的监管发展情况怎样?请您介绍一下。

  周汉华:比较而言,美国的监管制度建立得较早,也发展得较好。上世纪80年代,欧洲也像美国一样开始实行监管制度,学习美国管制方面的经验。

  美国建国后很长时间政府不发达,只有13个部。因此有一种说法:美国是一个没有政府的、由业余人士管理的国家。没有政府管理机构,只有警察、军队等负责社会治安的部门。1870年,由于铁路的出现,以及大工业、大规模企业的产生,美国才出现了州际商务委员会,产生了监管制度。这在西方尤其是美国,是一场真正意义上的革命。

  传统的西方政治哲学信奉自由市场经济,由企业自主决定自己的行为,政府不能干预。但出现铁路、矿山等大规模的交易后,垄断行业随之出现,使得理论上和政府的权力配置上发生了一些变化。传统的政府权力分得非常清楚,立法权───国会,司法权───法院,行政权───行政机关。出现了大的垄断组织如卡特尔等以后,传统的执法方式不足以解决由于市场上的垄断环节带来的问题。于是三权合一,成立了这样的第四部门,即独立的管制机构。管制机构集中了传统的三种权力,对市场行为实施预先的干预。监管的含义就是政府或政府授权的组织,依法对市场主体所施加的一种要求或干预。

  国际上对监管的定义争议非常大,很难有一种统一的口径。但基本上讲的是干预、要求,是依法进行的。主要手段是价格的管理、准入的控制、公平介入问题的管理,以及服务质量等等。这种监管的产生有必然性,是基于19世纪大工业及垄断的出现而产生的。

  记者:比照国外的监管实践,我国的监管还存在哪些问题?

  周汉华:从各国的监管制度看国内的监管理念,我国电监会从监管架构到三定方案还不是严格、完整意义上的监管体制。尤其在监管手段上,没有完全到位。监管制度的产生在西方是一场革命,因为三权分立是资本主义的基本主张,而监管出现是对它的否定。我国从理论上还不具备典型的监管形态,这使监管面临一系列问题。一是体制上的扭曲,如过去的电力部与现在的电监会如何区分,电监会是否具备现代监管机构的特征。二是监管架构不能实现,没有到位,会出现监管不力,不能像国外监管机构一样那么有权威、有影响力,调节作用有限。三是权力的配置分散,会造成对市场主体的揉搓。

  记者:发达国家的监管改革是如何进行的,从他们的经验教训中,我们应该得到哪些方面的启示?

  周汉华:上世纪70年代末,美国开始了大规模的管制体制改革。此后,世界各国也纷纷进行管制改革。最开始是从民航业,后来是电信、电力等传统垄断行业。

  改革的一个基本经验,是放松管制和重建管制并举。放松管制,就是尽量减少管制机关对市场主体的干预。比如民航,原来不论是价格还是准入都受到管制,而各发达国家在上世纪七八十年代都放松了管制,价格放开,自由进入。在电力领域,美欧不只将发电侧,同时将用户直接购电即零售侧也放开了。在电信领域,由于技术发展后垄断的概念也随之变化,美国认为该行业已无任何垄断环节。一些学者正在讨论将“FCC”即“通信监管委员会”废除掉,以进一步放松管制。另一方面是重建管制,对有垄断环节的必然进行管制,主要是提高、改善管制的效率和方法。

  在发展中国家,管制改革则有所区别。他们本来传统上就没有监管的机构,也没有监管的法律法规体系、架构和专业人员,所以重建管制和放松管制的任务同样重要。

  目前,监管改革在各国还正在进行。这对于整个监管的理念、机构、手段、程序、方式和结果等,都产生了意义深远的影响。各国在监管方面的变化都很多,比如从对过程的监管到对结果的监管的转变,从刚性的即规定得比较死的监管方式到弹性的监管方式的转变等等。拿环境领域来说,一些国家原来规定得特别死,要求必须装排污装置,若不装就罚款。现在不这样了,改为不要求必须装某种特定的设备,只要求必须达到某一结果,或乾脆分配给企业一定的排污权,而装什么设备由企业自己定。这样,企业就可以根据自己的情况处理,效益好的企业装设备、交罚款或超标排污费,而效益差的企业交不起,乾脆就不生产了。

  管制方式的改变,对管制效率的提高起到了很好的作用。比起原来一刀切式的,定一个杆大家一同来跳这根杆,无疑是个进步。

  国际上的管制改革,对我国实行电力监管很有意义,我们应吸纳其先进的监管理念和手段。

(本报记者 侯国华)


文章来源:中国电力报
周汉华