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关于设立统一解释法律委员会的建议
十一届三中全会决定改革开放,为适应改革开放和建设法治国家的要求,建立法律体系成为国家生活最迫切的重大任务。从五届全国人大到十一届全国人大,大概用了三十年的时间,基本建成具有中国特色的社会主义法律体系。毫无疑问,这是一项非常巨大的成就。基本建成社会主义法律体系,意味着我国经济社会政治生活的主要领域,都已有了法律规则,这些法律规则构成一个大体符合逻辑的法律体系,基本做到了有法可依。法律体系基本建立之后,国家立法方面的工作重心应有所调整,由此前专注于制定各种法律,转向法律体系之进一步完善和保障现行法律之切实实施。

一个国家的全部法律规则,包括宪法、基本法、单行法、行政法规、地方性法规、实施细则等,依一定的逻辑关系构成一个统一的法律规则体系,叫做法律体系。这个法律体系,犹如一个金字塔,最上层为宪法;其次为基本法;再次为单行法;以下为行政法规、地方性法规、实施细则等。为确保宪法确定的基本原则和价值判断的贯彻,要求层次较低的法律法规不得与层次较高的法律法规相冲突,所有的法律法规不得与宪法相冲突,同一层次的法律法规相互间不得冲突。这就是恩格斯所说的,法律体系内部的和谐一致。法律体系内部的和谐一致,是确保一个国家法制的统一性和有效性的前提,是依法治国的题中应有之义。

但由于构成一个国家的法律体系的不同的法律、法规,是在不同的时期制定的,主持起草、审议的单位和人员往往不同,并且不同的法律法规有其不同的性质、不同的目的和任务,因此,不同的法律法规相互间发生冲突及法律法规与宪法间发生冲突,是难以避免的。

为了消除这种法律体系内部的法律冲突,实现法律体系内部的和谐一致,确保法制的统一性和有效性,应有专门的机构,行使统一解释法律的权限,进行对宪法、法律、法规的统一解释,消除不同的法律法规相互间及其与宪法之间的矛盾和冲突,使国家的法律体系成为内部和谐一致的有效运作的统一体。

所谓法律的统一解释,是指由专门设立的解释机构,依据法律授予的统一解释法律的职权,对宪法、法律、法规、规章以及习惯法和判例进行统一的解释。统一解释的目的在于,阐明宪法、法律、法规等的正确含义,消除相互间的矛盾和冲突,实现法律体系内部的和谐一致,维护国家法制的统一性。

法律统一解释的必要性,也是社会主义市场经济本身的要求。社会主义市场经济要求法律规则的统一,要求执行法律规则结果的统一,不允许同一行为因实施地点不同和实施主体不同而服从不同的法律规则,不允许同一法律规则因执法人和执法地的不同而得出不同的结果。这就是社会主义法制的统一性要求。为了确保法制统一性,不仅要求法律体系内部的和谐一致,还要求不同的执法单位和执法人对同一法律规则的理解、解释一致。因此,当同一执法单位、执法人对某一法律规则有疑义,或者不同的执法单位、执法人对同一法律规则的理解、解释不一致时,也应通过专门的机构进行统一解释,以确保对法律规则理解、解释的一致和执行结果的统一。由于执法单位和执法人在法律素养上的差异及法律外因素的影响,更造成法律规则的理解、解释的严重不一致和执行结果的严重不统一。因此,解决法律统一解释问题在当前更具有紧迫性。

按照我国宪法第六十七条的规定,“解释宪法”和“解释法律”的解释权,由全国人大常委会行使。鉴于法律解释工作的高度专业性,全国人大常委会如何行使此项宪法规定的解释权,需要相应的程序规则和适当的解释机构予以保障。特建议在全国人大常委会之下设立统一解释法律委员会,行使统一解释法律的权限,对宪法、法律、法规进行统一解释。统一解释法律委员会,在性质上属于行使全国人大常委会授予的专项职权的专家委员会。

建议全国大会常委会制定一个专门的法律,即《中华人民共和国统一解释法律委员会法》,规定统一解释法律委员会的职权、组成、任期及工作程序等。统一解释法律委员会的委员,应由全国人民代表大会常务委员会从全国人大法律委员会推荐的人选中任命。统一解释法律委员会的委员,应具有的资格是:曾经担任最高人民法院法官10年以上而有杰出成绩者,或者曾经担任法律主要学科教授、研究员10年以上而有权威著作者。委员的任期与法律委员会委员相同,可以连任两届。