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没有民主就没有现代立法
没有民主就没有现代立法

——专访中国社科院法学研究所所长李林

要防止既不搞政治体制改革,也不推进依法治国,甚至以"人治"取代法治

经过三十多年的艰难跋涉,中国特色社会主义法律体系于今年初宣告形成。

当一个宏大的国家战略得以实现,它对我们这个社会的进步意味着什么?对每一位普通的公民而言有着怎样的价值?未来还需要怎样的制度改进与完善?2011年两会前夕,《中国新闻周刊》就此专访了中国社会科学院法学研究所所长李林。

"一个文明的社会,法律不是越多越好"

中国新闻周刊:今年年初,我们宣布社会主义法律体系形成。也有人认为,我们的法律体系还缺乏一些基本的法律,比如《行政程序法典》,再比如对宪法规定的一些公民基本权利仍无具体立法支撑。

李林:最好换个提法,应从进一步完善社会主义法律体系来看这个问题。因为社会关系是不断发展变化的,新的东西层出不穷,旧的东西要不断修改,立法具有滞后性,总是落后于社会经济发展的,因此法律体系有缺失是正常的。从这个意义上说,我们应该积极肯定这个法律体系形成的积极作用和重大意义,在此重要意义的基础上,再进一步考虑一些重要法律的制定。不管学者、媒体,还是公众,对一个文明社会应该制定多少法律,应该有一个客观、清醒的认识:一个文明的社会,法律不是越多越好。发生任何事件、出现任何问题,都想到立法,要通过立法来预防和解决,这是一种很危险的导向。法律的专制比其他专制更可怕,因为其他专制往往被民主文明社会认为是非法的,但法律的专制是以合法形式存在的,要改变或者否定它,必须以合法的方式进行,难度更大。

把"政改"纳入法治轨道

中国新闻周刊:今天要警惕立法过滥。回过头去看"无法可依"的那段历史,我们发现,实际上1978年以来的改革有两条主线,一条是经济体制改革,另一条则是以发展社会主义民主、完善社会主义法制为核心内容的政治体制改革。但很多人认为,今天对于以完善法律体系为核心的政治体制改革(下称"政改")的意义被遮蔽了。

李林:当人们讨论政治体制改革时,大致都有自己先入为主的想法、模式或者利益诉求。例如,有些人主张政治体制改革,表达的是以党的十三大报告为基础的对解决腐败、党政分开、党大还是法大、保障民主和人权等问题的强烈要求;另一些人主张政治体制改革,表达的是对现实社会中分配不公、两极分化、住房等民生问题的不满,在这个基础上要求反腐败、反特权,或者表现为"仇官""仇富"等;还有一些人,他们主张的政治体制改革,就是要搞戈尔巴乔夫式的新思维,实行西方的三权分立、多党制、两院制等民主政治制度。因此,说到中国的政治体制改革,已经存在多种思维定式和利益指向,一旦失控泛滥,很可能会给人民共和国带来灭顶之灾。然而,不搞政改又是死路一条。因此,我主张用"政治建设"和"政治发展"的概念取代"政改"的提法,把"政改"纳入法治轨道,用依法治国、建设法治国家的方法和路径,积极稳妥有序地推进我国的"政治建设"和"政治发展",实现"政改"的目的。

中国新闻周刊:也就是说,我们可以从推动"政改"往前走这种价值上来看我们今天形成的社会主义法律体系?

李林:改革开放初期提的政改,有各种理论、建议和路径。事实证明,比较激进的政改模式在当今中国是行不通的,而彭真同志主张的在法治轨道推进政革,大方向上更为积极稳妥。今天,我们既不要把政改视为洪水猛兽,也不要轻易去启动不成熟、没有把握的政改。我们认为,发展社会主义民主政治,推进依法治国、全面落实依法治国基本方略、加快建设法治国家的过程,就是中国积极稳定有序地政改的过程。当下一个很重要的问题,是怎么对待法治建设。要防止既不搞政治体制改革,也不推进依法治国,甚至以"人治"取代法治。从依法治国与"政改"相统一的意义上来看,执政党宣布中国特色社会主义法律体系形成,并提出未来将进一步完善这个体系,是对未来法治建设和政治发展的一个承诺和预期。

"没有民主就没有现代立法"

中国新闻周刊:说到这个法律体系的价值,有人认为,过去立法在权力与权利、权利与义务等的配置上仍存在问题。如果对过去立法的质量进行评估,你认为有哪些经验与不足?

李林:可以讲讲立法究竟是干什么的,我还没看到媒体说清楚这个问题,包括许多立法官员也都说不太清楚,所以应该普及民主立法知识。

一个民主社会的立法究竟用来干什么?我认为,现代民主社会特别是我们社会主义的民主立法,就是人民意志的汇集和表达。人民意志汇集和表达出来,可能是一种决策或决定,更多的是立法,就是法律。至于表达出来用来干什么,是另外一回事。立法本质上是人民意志的汇集和表达,立法权追求的价值目标是民主,没有民主就没有现代立法,因此立法的制度设计和程序安排通常是集体行使权力、少数服从多数。执法是人民意志的执行,追求的价值目标是效率,因此为实现行政权的功能和价值目标,其制度设计通常是行政首长负责制。司法权本质上是一种裁断权,其追求的价值目标是公正,为了保证司法公正,所以要赋予司法权相对独立的地位。现在这些环节出现了混乱,立法权做了很多行政、司法的工作,行政权则向立法和司法扩张,司法权的本性和角色也有所调整,总的趋势好像是都在向"万能权力"方向嬗变。

中国新闻周刊:我们现在缺少的正是这样一种能够具体来落实人民意志表达的机制。

李林:是的,在民主立法的前提下,人民意志如何表达是一个关键问题。实践中,公众参与立法意志表达的情况不尽相同。在有些领域,公众意志表达很充分,比如拆迁、税收、食品安全等涉及切身利益的领域;在那些离公众生活比较远的领域,或技术性、专业性很强的领域,公众想表达也表达不出,这就需要有第二层次的一系列制度设计。

因此,我强调,第一步要坚持立法公开和民主立法。第二步则是如何落实。当公民的素质不能马上改变时,应当有配套措施,有能够代言的组织和群体,让有知识、经验和能力的人或群体来代言。

应增设"宪法监督委员会"

中国新闻周刊:说到法律的落实,现在很多人认为"有法可依"基本解决了,但也会出现例如在立法上一些违宪的法规或者条例无视宪法的权威,能够启动违宪审查吗?

李林:这是一个难题,包括怎样让我们的宪法更有效力和作用,这在理论的说法很多,但基本上没有实践过。我去年去芬兰,芬兰主张议会至上,实行一院制,在议会下专门设一个与其他委员会平行的宪法委员会。从芬兰的实践来看,所有违宪问题都由宪法委员会审查;宪法委员会审查后,认为需要解决的,就通过议会完成相关法定程序。如果深入研究芬兰和其他一些国家违宪审查制度建设的经验,其原理、原则、运作机制、实际效果等,或许对完善我国的违宪审查制度有所裨益。

中国新闻周刊:你的意思是通过违宪审查机制确保宪法法律的实施?

李林:在我国,法律体系形成后,应当把法治建设的重点转移到宪法法律实施上来,尤其应当完善具有中国特色的违宪审查制度。《立法法》和《法规备案审查工作程序》对有权启动违宪审查的主体以及审查程序作了一些规定,但还需要进一步完善。在违宪审查的启动主体上,《立法法》和《法规备案审查工作程序》规定了较为广泛的启动主体范围,包括任何公民个人都有权启动违宪审查,可以说几乎涵盖了所有的社会主体,但是,是否要对公民申请人做出答复进而如何答复等问题却没有规定。在违宪审查的对象上,《宪法》和《立法法》规定的违宪审查对象是行政法规、地方性法规、自治条例及单行条例三类,但国家机关依据法律所实施的行为仅仅为违法审查的对象,无法直接根据宪法进行审查。我认为,在制度建设方面,应当着眼于我国法律体系的长远发展,在全国人大制度下增设一个全国人民代表大会的专门委员会,即"宪法监督委员会"。

cn2011-03-10 12:27:00 来源: 中国新闻周刊http://www.nbd.com.cn/newshtml/20110310/20110310131826756.html