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机构改革与法制建设
 ——对“大部制”的不同看法
近20年来,每届全国人大组成后的一件大事就是讨论和通过机构改革方案。应该说,每一次机构改革对于推动市场经济的形成与政府管理方式的完善均起到了重要的作用。比如,1988年的机构改革贯彻了党的十三大提出的政治体制改革整体思路,提出了机构改革必须抓住职能转变这一关键,可以说是指导思想上的一次重大突破;1993年的机构改革根据党的十四大提出的建立社会主义市场经济体制目标,将一些政府部门在机构改革中转变成为行业管理性的社会中介组织,引入了机构改革的新思路;1998年的机构改革围绕党的十五大提出的依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略,提出了国家机构组织、职能、编制、工作程序法定化的设想。新一届全国人大即将讨论的机构改革方案,必然会体现党的十六大提出的全面建设小康社会和建设社会主义政治文明的目标,在机构改革上迈出新的步伐。
    当然,机构改革本身也有一个创新和与时俱进的问题。不能否认,每五年一次的机构调整确实有过于频繁之虞,在国际上也很难找到类似的做法。过于频繁的调整,不但造成政策的不可预期性和大量短期行为的存在,并且会导致政府管制权威与资源的流失。如果这种调整不能始终贯穿政府职能转变的原则,而仅仅只是为了解决机构之间的矛盾,减少机构的数量,最后有可能演变为周期性的分分合合,难以根本解决问题。以电力工业为例,1949年以来,我们分别经历过燃料工业部(1949)、电力工业部(1955)、水利电力部(1958)、文革期间水利电力部的军管(1966-1975)、电力工业部(1979)、水利电力部(1982)、能源部(1988)、电力工业部(1993)、国家经贸委电力司(1998)以及目前正在筹建的电力监管委员会(2003)阶段,周期性的分分合合,成本巨大,教训颇深。对于本轮的机构改革,“大部制”的观点一直非常流行,包括深圳等地方也开始进行这方面的探索,希望这样能够减少部门之间的矛盾。
    实际上,包括政府机构在内的不同社会主体间的矛盾与冲突增多,是社会分工带来的必然结果。由于社会分工所导致的政府管理专业化加强,不同主体之间必然出现更多的矛盾与冲突。这种冲突既出现在机构之间,也表现在机构内部。随着机构地位的稳固与路径依赖的形成,政府权力不但会出现部门化的倾向,同样会向更小的单元蔓延,出现权力司局化、处室化甚至个人化的倾向。一个可以观察到的普遍现象是,一个部门内部的司局之间或者处室之间的矛盾,丝毫不亚于不同部门之间的矛盾。因此,简单地主张所谓的“大部制”,只是将部门之间的矛盾内部化而已,难以解决深层次问题。
    解决社会分工带来的矛盾,常用的方法不外乎两种:一是在基本维持既有格局的基础上促成不同机构间长期合作机制的形成;二是打破现有格局,通过重新洗牌对政府架构进行重构。当然,在这两种方式之间,还有许多的中间表现形态。
    机构改革是通过重新洗牌对政府架构进行重构的典型表现形式。其作用原理在于通过外部强大的政治力量干预,改变现有利益格局,避免权力结构固化,促进机构间的合作。由于强大的外部力量的作用,这种方式往往可以在短期内奏效,迫使机构之间相互合作,甚至将不同机构予以合并。但是,这种合作局面并不是机构之间内生的,而是外力作用的结果。随着政治关注点的转移与外部推动力的逐步递减,会重新产生权力部门化的现象和社会分工的要求,以至于不得不通过新一轮的重新洗牌来解决各种矛盾,最后限入分—合—再分—再合的恶性循环,产生诸多副作用。因此,主要发达国家对于大规模的机构改革往往持非常慎重的态度,即使需要进行必要的机构调整,也是在充分研究、论证的基础上,通过修改法律等程序进行小范围微调。正常情况下,更多地是在基本维持既有格局的基础上促成不同机构间长期合作机制的形成。
    促成不同机构间长期合作机制的形成,其难度要远远大于机构重组,所需要的条件也更为复杂。从社会学角度看,合作产生于不同利益主体间的相互需要。要形成政府机构之间的长期合作局面,至少需要两个前提条件。一是合作的主体之间要能够彼此相互制约,只有相互能够制约,才能产生相互需要,合作才可能成为共同的选择。这种认识是“三权分立”产生的理论基础。二是要有共同遵循的规则,否则不同主体不可能重复博弈成功。当然,共同规则既可以是自上而下加以灌输的,也可以是不同主体之间相互制约过程之中自发产生的。从人类法律文明发展历史来看,更多情况下,规则往往是利益冲突中自发产生的。
    以几个兄弟分配一块有限的蛋糕为例,由于资源的有限性,几个人之间必然会产生利益冲突。这种情况下,有两种方式可以使分配结果为大家所接受:一是将切分蛋糕的权力交给兄长或者家长,以切分者的个人权威配置资源;二是兄弟之间约定,不论由谁切分,切分蛋糕者领取最后一份,以规则配置资源。两种方式的优劣,一目了然。个人权威不可能永远正确,只有逐步形成规则,才能实现秩序和兄弟间的长期合作。
    由此分析,我国政府机构之间虽有冲突却难以形成合作局面,其根本原因只能是因为缺乏共同遵循的规则。因此,解决部门矛盾的根本出路在于加强法制建设,在利益冲突之中促进合作机制的形成。简单地采用大部制的方法,以行政方式强制弥合不同主体之间的利益需求,实际上是回避矛盾,不但会使机构之间的相互制约机制消失殆尽,合作局面更难形成,而且也间接破坏了规则的形成机制,始终无法发育出法治权威。
    经过20多年的努力,应该说我国已经基本结束了改革开放初期那种无法可依的局面。政府机构之间难以形成长期合作机制,症结并不在于规则的缺乏,而在于法制权威不足,政府机构仍习惯于通过传统的行政方式解决矛盾与冲突。法制权威不足,既有立法本身的原因,也有执法体制,利益格局,监督制约机制,民主参与程序,市民社会的发育程度等方面的原因。只有对这些原因准确地加以诊断并对症下药,进行系统的制度建设,才能真正树立法制权威,并使政府机构之间逐步产生长期合作机制。因此,政府在法制建设方面需要做的事情确实是太多太多。只有将周期性的机构改革转换为对法制建设的定期强力推动,才可以从根本上解决机构改革希望解决却未必能够解决的诸种深层次矛盾与问题。
    
    (原载《经济观察报》2003年3月3日)
    
周汉华