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建立我国电信监管制度需要考虑的几个问题
随着电信行业打破垄断、引入竞争进程的加快,建立现代监管制度的迫切性日益明显。然而,受各种因素的影响和制约,要在我国建立现代电信监管制度,其难度之大可想而知,绝不是短时间内通过“休克”方式或者激进方式就能实现的。建立监管制度的过程,势必是一个长期的、渐进的过程,一定时期甚至会出现某些迂回或曲折。这又决定了从一开始就必须十分明确改革的最终目标,以避免改革进程走入歧途或者支付不必要的成本。如何协调改革的渐进性与既定目标之间的关系,使两者相互促进,协调发展,将是建立我国电信监管制度过程中必然会面临的重大理论与现实问题。

首先,需要建立政府微观监管职能与其他职能之间的有效协调机制。在继续推进职能分离的基础上,进一步厘清每种职能的边界,并配置给不同的政府机构。其次,需要逐步推进市场运营主体的产权结构改造,实现市场运营主体的产权多元化,从而打破目前严重失衡的利益格局,促成不同运营主体之间以及运营主体与其他各种利益主体之间的利益表达机制的形成,并在不同利益的平衡中间作出公共政策选择。第三,需要科学处理监管制度建设与依法行政的关系,通过一定的立法技术,实现监管制度建设与依法行政原则之间的良性互动。

随着电信行业打破垄断、引入竞争进程的加快,建立现代监管制度的迫切性日益明显。只有实现独立、公正、有效的监管,才能维护市场的公平竞争秩序,保护消费者的合法权益,促进电信业的长期发展。

然而,由于中国渐进式改革的特点,加之历史传统的影响和各种现实条件的制约,要在我国建立现代电信监管制度,其难度之大可想而知,绝不是短时间内通过“休克”方式或者激进方式就能实现的。建立监管制度的过程,势必是一个长期的、渐进的过程,一定时期甚至会出现某些迂回或曲折。

另一方面,渐进改革过程的这种长期性与曲折性,决定了从一开始就必须十分明确改革的最终目标,以避免改革进程走入歧途或者支付不必要的成本。如何协调改革的渐进性与既定目标之间的关系,使两者相互促进,协调发展,将是建立我国电信监管制度过程中必然会面临的重大理论与现实问题。

一、建立政府微观监管职能与其他职能之间的有效协调机制

我国传统电信管理制度的最大特点在于政资不分、政监不分、事先监管手段与事后反垄断(监管)手段不分,由此造成诸如企业垄断经营与政府职能错位、缺位等一系列弊端。为此,电信体制改革,一方面需要打破垄断,引入竞争,另一方面还需要转变和调整政府职能,建立现代监管制度。某种意义上说,电信体制改革的过程,也就是政府职能重新定位与调整的过程,以实现政府管理职能与所有者职能的分离,宏观政策职能与微观监管职能的分离,事前监管方式与事后反垄断方式的分离,以实现独立监管。

可见,在职能分离的基础上,建立独立的电信监管机构与制度,是电信体制改革的必然方向。近年来,我国在这方面进行了许多有益的探索。党的十六大以后建立了专门的国有资产监督管理机构,初步实现了政府管理职能与所有者职能的分离;国务院体改办并入国家计委与国家发展与改革委员会的建立,为探索政府宏观政策职能的实现方式提供了平台;《反垄断法》的讨论与草拟,使事前监管方式与事后反垄断方式的分离成为可能;1998年信息产业部的设立,尤其是《电信条例》制定以后,独立的电信监管制度正在形成之中。

但是,应该看到,由于改革过程的渐进性,政府职能分离的目标不可能一步到位。对于某些政府职能如何分离,在认识上还存在着重大的分歧,更不用说既得利益团体的各种不相关考虑。当前,国有资产监管管理机构如何行使所有者职能,宏观政策部门如何定位,如何分离政策职能与监管职能,如何处理监管机构与宏观政策部门的关系,如何处理监管机构与未来的反垄断执法机构的关系,监管机构应该有哪些权力与手段,如何设计事后反垄断机制等,均处在初步探索与讨论阶段。这些,都是渐进式改革留下的时代烙印。对于监管制度而言,渐进式改革的过渡阶段是一个旧的体制已经失效而新的体制尚未建立的阶段,也是一个高风险的阶段。最近,针对美加大停电,著名经济学家Joskow指出,美国电力体制正处于放松管制与完全依靠市场机制之间的过渡阶段,是最危险的阶段。这一提示,对于我们认识我国的监管制度建设具有重要的借鉴意义。

风险之一,在改革的这一阶段,如果机械地照搬发达国家的经验,以成熟市场经济条件下的监管标准来要求监管机构,势必因为监管环境的缺乏和监管本身的乏力而造成市场无序,这是渐进式改革所面临的无序风险。风险之二,在改革的这一阶段,如果害怕变革,因循守旧,固守传统的管理方式,不能根据形势的变化及时推进改革,可能会使现代监管制度永远也无法发育,最终使改革走回头路,这是渐进式改革所面临的倒退风险。观察中国的电信监管实践,应该说上述两种风险都已初露端倪,也都有可能进一步成为现实。

更为严重的是,这两种风险之间内在地具有某种关联关系,处置失当,不但有可能形成无序与倒退之间的两难选择,甚至会出现并发症。也就是说,中国电信改革发展到这一阶段,除了继续向前,建立现代监管制度,已经根本无路可退。

既不能激进,又无路可退,只有探索渐进式改革路径下电信监管制度的可能实现途径。一方面,既要坚定地推进职能分离的进程,进一步实现政资分开、政监分开、事先监管方式与事后反垄断方式分开,建立独立的电信监管制度;另一方面,又要特别强调不同职能之间的相互协调,在政府的微观监管职能与其他职能之间建立有效的协调机制,通过协调与合作来弥补职能分离过程中可能出现的管制真空,逐步向现代监管制度过渡。

可见,电信领域虽然初步实现了政资分离、政监分离,但电信监管机构在相当长的时间内可能不得不仍然借助于传统的所有者职能(典型的是人事任免权)、事后反垄断职能甚至是宏观政策职能来实现对市场的微观监管。反过来也是一样,当宏观调控职能、反垄断职能或者政府的所有者职能尚未发育成熟以前,宏观政策部门、反垄断机构或者国有资产监管部门也会依赖于其他的政府职能实现其目标。例如,对于资费结构这样的监管问题,完全有可能需要反映诸如城乡协调发展、固话与移动通讯协调发展这样的政策目标;对于互联互通,除了依靠电信监管机构的监管措施以外,可能还需要依靠政策手段或者其他的手段;反垄断机构对于合并申请的审查、相关市场的界定等,在其成立初期肯定需要借助于监管机构的专业知识与经验。

实际上,即使在发达国家,也有以监管手段实现政策目标或者以政策手段实现监管目标的事例或领域,也有事先监管手段与事后反垄断手段之间的相互沟通与协调,如长话与市话定价中的交叉补贴考虑,监管机构与反垄断机构之间的信息共享等。从这个意义上讲,政府不同职能之间的相互协调,具有一定的合理性,只不过在渐进式改革的过渡阶段显得更为必要与迫切。

当然,政府不同职能之间的有效协调机制与传统的职能不分的管理方式相比,在性质与操作方式等方面均存在根本的区别。

首先,这种协调与合作是在政资分开、政监分开、事先监管手段与事后反垄断手段分离的基础上进行的,它不同于传统管理方式下职能不分或者一个机构集中所有的职能。因此,这种协调可以说既有分工与制约,又有合作与协调,性质上根本不同于职能高度统一之下的传统管理方式。由于初步实现了职能分离,不同机构或职能都必须在保持其独立性与相互协调之间保持平衡,既不能各自为政,又不能失去其独立性。

其次,这种协调的主要方式是不同机构或职能之间的信息交流与政策协调,而不是相互代替,更不是恢复传统的管理方式。因此,这种协调是有条件的,需要以制度为保障,是在各个机构独立判断的基础上进行的,其程序与权力的行使均必须体现依法行政的要求。这种协调方式对于习惯了各自为政的政府机构而言,无论是在观念上还是在技术上,都会是巨大的挑战。

再次,这种协调机制具有过渡性和效应递减性,是特定历史时期的产物。随着现代监管制度的形成和每项政府职能的逐步到位,不同职能之间相互协调的需要会越来越弱,最终甚至有可能不再需要。并且,在这种渐变过程中,市场运营主体的所有制结构改造、政府职能转变等方面的改革也会逐步到位,由此逐步弱化政府的所有者职能,直到最终建立独立的电信监管制度。

在电信领域,政资、政监职能的分离,已经迈出了重要的步伐。下一步要做的,是在继续推进职能分离的基础上,进一步厘清每种职能的边界,并配置给不同的政府机构。同时,更为重要的是,需要通过制度创新,在不同的政府机构与职能之间建立有效的沟通与协调机制。没有这种协调机制,很难最终建立独立的电信监管制度。

二、逐步推进市场运营主体的产权结构改造

实际上,不同政府职能之间之所以能够相互协调和合作,很重要的一个原因是因为市场运营主体的国有性质。引入竞争的初期,主导的市场运营主体均是国有企业,这种产权结构使监管机构应该能够借助于政府的所有者职能对运营主体的行为进行调控,以弥补监管能力的不足。如果是产权多元化基础上的市场运营主体,则监管机构根本不可能求诸于政府的所有者职能进行调控。从这个意义上讲,假设其他因素保持不变,实际上,诸如事后机制是否完善,市场经营主体的规模与违规成本,市场的地域范围与行业的复杂程度,不同监管机构之间的监管能力差别,法治环境的状况等因素的差别,都会对监管制度产生重大的影响。例如,如果市场经营主体的违规成本高,无疑会使其自律机制更为有效;再如,对于地方性经营主体的监管难度肯定要小于对全国性经营主体的监管,因此,地方性(如城市公用事业领域的市场化)改革的力度可以更大些。市场运营主体的产权结构改造与政府监管能力建设之间存在某种正相关关系。政府的监管能力强,产权结构的改造可以加快;政府的监管能力弱,产权结构的改造应该更加谨慎。如果市场主体的产权结构调整与监管能力建设脱节,在监管体制成熟以前就进行激进的产权制度改革,监管机构至少会因为无法借助政府的所有者职能而加剧监管失灵。

因此,如果监管制度能够一步到位,激进的产权制度改革可以与之相匹配;如果监管制度不能够一步到位,激进的产权制度改革可能是一场灾难。其结果,或者是因为监管机构能力不足而造成监管无效,或者是因为监管机构打破游戏规则,借助于各种非常规手段强行干预市场运营主体的活动,从而对政府威信造成长期负面影响。同样的道理,当然也适用于反垄断机构。

上述推论,当然不是为了固化市场运营主体现行的产权结构,其着眼点主要在于强调产权结构改造与监管制度建设之间的互动性。根据上述分析,随着监管能力的逐步加强,政府会逐步减少对所有者职能的依赖,为市场运营主体的产权结构的逐步调整开拓空间,直至最后实现市场运营主体的产权多元化。

各国电信行业改革,除了打破垄断、引入竞争,建立现代监管制度以外,同样不可缺少的一个方面是进行市场运营主体的产权结构改造。市场运营主体的产权多元化,具有的意义十分明显,它不但能够提高企业的竞争能力与强化内部产权约束机制,而且,也是实现政府不同职能之间有效协调与监管机构独立监管的必要条件。

不同政府机构之间协调机制的形成,以机构间的合作愿望为前提。但是,由于社会分工越来越细,使机构之间的合作难度越来越大,几乎成为各国面临的共同问题,也是我国长期以来机构间各自为政的深层原因。随着政府职能的分离与独立监管制度的构建,有可能使机构间的合作更加困难。尽管可以通过诸如信息共享与加强协调等管理方式来推进机构间的合作,但社会分工所造成的上层制度的“板块化”与部门利益格局必然会制约协作机制的形成。

电信市场引入竞争以后,如果不同市场运营主体的产权结构保持不变,仍维持国有性质,从理论上讲不同运营主体反映的都是国家作为出资人的利益,并没有产生利益分化。尤其是国有资产监督管理机构的职能完全到位以后,国有企业之间不计成本的恶性竞争应该会受到严格的制约。在这种产权制度之下,无法发育不同运营主体之间的不同利益需求。而且,在国有企业强大的国有资产保值增值压力与政策运作能力之下,政府机关势必会更多地考虑运营企业的利益,忽略与抑制消费者与其他利益主体的正当利益需求。由此,无法形成一个科学的利益表达与利益综合机制,使决策过程与实际的利益格局分离,并固化上层制度的“板块化”格局,各个政府机构之间仍然各自为政,缺少协调。

市场运营主体的产权多元化,实际上是要打破目前严重失衡的利益格局,促成不同运营主体之间以及运营主体与其他各种利益主体之间的利益表达机制的形成,并在不同利益的平衡中间作出公共政策选择。也就是说,由于各种利益均能得到平等的表达机会,在利益平衡中可以形成合意,并获得其合法性。这样,尽管上层管理制度因为社会分工存在“板块化”倾向,但有效、通畅的利益表达机制的存在使社会基础结构能够形成一致合意,并以这种合意制约上层制度,弥补上层制度与社会结构之间的脱节。可见,市场运营主体的产权结构改造,已不是简单的公司治理结构问题,而是政府不同职能之间协调机制有效运转的实现前提与必要条件。

当然,市场运营主体的产权多元化,也是电信监管机构独立、公正监管的条件和前提。这是因为,在国有企业占据支配地位的环境下,尽管实现了政资分离、政监分离,但是,由于产权约束机制对国有企业领导人的利益影响更大,他们自然对产权约束机制更为重视。这种局面会使监管政策、反垄断机制的调控力度远远弱于产权约束机制与其他宏观调控机制,影响监管的有效性,甚至有可能使监管权威无法确立,监管机构无从发挥其作用。并且,在引入新的市场竞争主体以后,如果主导运营商仍然维持国有企业性质,会使监管机构无法实现公平监管,为各类市场主体提供公平竞争的平台。

由此可见,市场运营主体的产权结构改造,既不能太过激进,又不可久拖不决。需要根据相关环境的变化,逐步加大对产权结构进行调整的力度。

三、科学处理监管制度建设与依法行政的关系

现代监管制度不同于传统行政管理方式的一个重要方面是监管机构必须依法行政,根据事先制定的明确规则,按照法定程序,履行监管职能。在国外,监管机构的成立,往往首先需要通过立法机关长时间的讨论和立法,必须是先有法律,然后才能成立监管机构并赋予相应的职责。这种方式的好处不但在于给监管机构的权力更加合法的基础并使其地位更为稳定,免得以后朝令夕改,也可以通过讨论的过程使各种意见均有表达的机会,使最终的改革容易得到各方面的认同,监管更为有效。

在我国,监管机构设立的“三定”方案确定过程与立法机关的立法过程相分离是一个明显的特点。这种做法容易使相应监管机构的职责范围处于不确定状态,严重的必然会导致机构间的争权或推卸责任。同时,由于机构与法律分离,使机构的设立、撤销或者合并缺乏立法过程所要求的公开性,往往变成为机构间的讨价还价过程。也必然使机构的调整具有一定的随意性,无法得到法律保障,有关机构也很难养成对法律的信仰。并且,由于机构与法律分离,使相关机构在设立以后从事监管时缺乏法律依据。因此,建立电信监管制度,必须首先建立依法行政的观念,在法律范围进行改革。

另一方面,由于电信监管制度建设具有渐进性,在整个过渡阶段一直处于调整状态之中,这就对依法行政原则的实现提出了更高的要求,以实现两者之间的动态良性互动。既要使监管制度建设在法律规定的范围内进行,又不能因为法律的固有稳定性制约改革的进程;既要使法律能够适应监管制度建设的需要,又不能在频繁的变化之中实际上使依法行政原则变成为一句空话。

为此,必须通过一定的立法技术,实现监管制度建设与依法行政原则之间的良性互动:第一、在监管制度建设与依法行政原则之间建立互动机制,边改革、边实现依法行政原则。具体操作中,某些问题可能必须先立法、后改革;某些问题不排除先改革、后立法;某些问题还可以通过执法活动进一步明确法律的边界。第二、为防止法律条文僵化,跟不上改革的需要,某些问题有必要采用框架结构立法方法。对于三网融合这样的问题,电信法可以只规定基本原则与基本制度,具体内容留待电信、广电管理体制进一步理顺之后由行政法规或者部门规章加以规定。当然,对于已经成熟的经验与制度,对于可以固定下来的监管制度改革成果,则可以规定得详细一些、明确一些。因此,电信立法应该是有粗有细,宜粗则粗,宜细则细。第三、建立快速、有效的法律修改机制,保持法律与改革之间的同步,防止因为法律的过时而制约改革的进程。第四、在不同部门法之间建立有效的联动机制,及时反映相关领域的法律变动情况,并对电信法律作出及时的修改。目前这种部门法各自分割、缺少沟通的状态,不但造成法律之间的冲突,也不利于不同政府机构或职能之间协调机制的形成。

由此可见,尽管电信法作为电信监管的基本法对于建立电信监管制度具有决定性的意义,并且,应该进一步加速电信法的立法步伐,为建立电信监管制度提供法律基础。同时,也应该认识到,电信法的作用是有限的,不能奢望毕其功于一役,靠电信法解决电信监管制度的所有问题。电信法的制定,应该说只是为电信监管制度提供了法律基础。要在我国建立独立的电信监管制度,还有更多的立法与执法工作,需要各个方面的共同努力。

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