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我国突发环境保护事件应急立法存在的问题及其对策
(中国社会科学院法学研究所 北京 100720)

    
    摘要:我国每年都会发生许多环境污染、生态破坏等突发性环境保护事件,其应急处理实践出现了一些问题。这些问题的出现与法律缺乏规定、法律规定不周全和法律规定之间不衔接密切相关。本文在对目前我国环境保护事件应急立法存在的问题进行分析之后,认为应结合我国法律体系的结构制定由宪法的相关规定、《紧急状态法》和《环境保护法》的专门章节规定、《戒严法》的相关规定、《突发环境保护事件应急法》及其实施细则或条例以及其他环境法律法规和规章的相关规定组成的应急立法目标模式。由于目标模式的实现需要长时间的立法积累和创新、完善,而现在急需具有可操作的全局性和综合性法律规定,因此有必要制定过渡性的《突发环境保护事件应急条例》。由于系统化的制度是法律体系的生命之所在,本文最后对我国突发环保事件应急法律体系应包容的制度体系提出了自己的看法。
    关键词:突发;环保事件;应急;立法;制度
    
    On Problems of Chinese Legislation on Meeting Outburst Environmental Events and Their Countermeasures
    CHANG Ji-wen
    (Institute of Law, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100720,China)
    Abstract: Many Outburst environmental events such as environmental pollution and natural destory, occures in our country every year. Problems have appeared in the practice of meeting such emergent events. Such problems are related with no regulation in legislations or incomplete regulations, and no joint between or among the provisions. After analysing the problems existed in legislations on meeting outburst environmental events, the author sets forth the point that we ought to construct a final legislative system mode composed by special regulations in constitution, special section in Emergent State Act and Environmental Protection Act, Law on Meeting Outburst Environmental Events and It’s implemtive statute or detailed rules, special sections or articles in environment single acts, special sections or articles in environment administrative statutes and administrative regulations. Because the realization of the final legislative mode needs accumulation of legislation, legal innovation and legal perfection for a long period of time.And that we need manipulated, all-sided and colligated legislations now, so the author brings forward the point of constituting Statute on Meeting Outburst Environmental Events temporarily. Because systematic regimes are life of legal system, so the author brings forward some advice on creating regime system about meeting outburst environmental events at the end of this article.
    Keywords:outburst; environmental event; meet an emergency; legislation; regime
    
    一、我国突发环保事件应急实践目前存在的主要问题
    (一)目前我国突发环保事件的发生状况
    随着工业化程度的不断提高和改造自然能力的不断增强,近几年来,我国不断发生重大突发环保事件,给人民群众的生命、健康和财产造成了严重的损害。以2002年为例,在环境污染方面,全国发生11起特大和重大污染事件,共造成12人死亡,近3000人中毒。在生态破坏方面,全国发生森林重大火灾24起,森林特大火灾7起,重大和特大草原火灾各3起;森林病虫害面积847万公顷,比上年增加16.1万公顷。在生态安全方面,全国的食人鱼事件、三峡的紫茎泽兰恶草事件、北方的沙尘暴等事件给生态环境带来了一定的危害,并引起全国的关注。另外,酸雨危害和转基因物种的运输、种植和使用失控也存在引发突发环保事件的危险。[1]
    (二)我国突发环保事件应急实践目前存在的主要问题
    有突发事件必有应急措施。在防治突发环保事件的斗争中,既积累了一些宝贵的实践经验,也或多或少地出现了以下几个方面的问题:一是应急措施的采取与否往往不是依照法律的规定,而是依靠地方甚至国家领导人的认识水平和判断能力,缺乏法定的科学评估机制和预警机制;二是在信息报告、通报和公布的过程中,隐瞒伤亡、损害甚至整个突发事件的现象时有发生;三是应急措施的采取缺乏相应的应急预案,往往过分依靠临场发挥,人力、物力、运力、技术力量和资金难以全部按要求及时到位,各方面的行动难以协调地开展和协调;四是许多干部和群众因为有生命、健康、财产和抚育、赡养方面的后顾之忧而缺乏必要的应急行动积极性;五是不能有效地消除社会谣言,安置或疏散居民,平抑物价,维护社会的稳定;六是一些受灾群众难以从国家和社会得到充分有效的生活、生产救助和医疗救治,存在因灾致贫和因灾更贫的现象;七是应急行政权力的自由裁量权太大,虽然可以弥补现行法律规定的空白,填补现行法律之间的不衔接性,但由于缺乏相应的程序规则和权力对抗规定,容易造成应急权力失控和资源浪费;八是一些领导干部责任心不强,滥用权力或消极履行职责,给国家和人民群众造成了重大的损失而得不到法律的制裁。此外,随着环境保护问题的日益复杂,综合应急、流域应急、区域甚至全局性应急等罕见的应急现象也会出现,除了出现以上问题之外,在实践中还可能出现动员、戒严、应急财政保障等实际问题。
    以上问题的出现或可能出现,主要的原因在于我国的突发环保事件应急法律体系不健全,法律制度不完善。为了更好地总结经验,解决上述问题,有必要全面、深入地研究突发环保事件的应急立法,找出其中的一些不足和缺陷,并结合我国的国情探讨相应的立法对策。
    二、我国突发环保事件应急立法的现状及存在的主要问题
    (一)我国突发环保事件应急立法的现状
    突发环保事件应急立法主要调整国家机关与公民、单位之间的外部应急行政法律关系和国家机关之间的内部应急行政法律关系,其规定主要表现在宪法和宪法性法律、环境保护法律、环境行政法规、环境部门规章、自治条例、单行条例、环境保护地方性法规和行政规章之中。由于部门规章的应急内容仅涉及颁布部门的权力和义务,不能给其他部门施加环境保护的应急职责,因而全面性不强;自治条例、单行条例、地方性法规和行政规章的应急处理规定仅在局部地域有效,不具全局的适用意义。故本文仅从普遍性和全局的角度研究宪法与宪法性法律、法律和行政法规的应急问题。
    1.宪法和宪法性法律的规定
    在生态环境和自然资源的国家保护方面,宪法第9条第2款规定:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物……。”第26条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林,保护林木。”在特殊环境的保护方面,宪法第22条第2款规定:“国家保护名胜古迹,珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”可见,我国宪法对国家环境保护任务的规定采取了最具普遍适用意义的措辞,并没有明确地使用“紧急状态”、“突发事件”、“应急处理”等具有特殊适用意义的词语。不过,在法律没有特别规定的情况下,具有普遍适用意义的“保障”、“保护”、“改善”、“防治”等措辞应适用于突发环保事件的应急处理。
    规定了国家基本的应急环境保护任务,还必须规定相关的应急职责机构。从国外的立法来看,紧急状态下的环境保护职责一般由议会、政府和军队分工履行。在我国,紧急状态下的环境保护职责由全国人大及其常设委员会、国务院和地方各级人民政府、军队分工履行。关于最高权力机关及其常设委员会的职责问题,我国宪法第68条第19项规定全国人大常委会有权决定全国总动员或者局部动员,该条第20项规定全国人大常委会有权决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严。可见,在突发环保事件影响面广、危害相当严重时,全国人大常委会有权采取与其地位相适应的动员和戒严措施。关于国务院的职责问题,宪法第89条第6项规定其有权领导和管理经济工作和城乡建设,该条第7项规定其有权领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作,该条第16项规定其有权决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严。而环境保护的应急工作,无论从理论上还是实践的角度看,均渗透到了经济、城乡、文化和卫生等工作的方方面面,严重时还严重影响局部地域的正常状态,因此国务院享有突发环保事件的应急处理行政职权和省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严决定职权。同样地,从宪法的有关规定也可以看出,地方政府也享有一定的环境保护应急处理职权。关于军队的角色问题,我国宪法第29条第1款规定:“中华人民共和国的武装力量属于人民。它的任务是巩固国防,抵抗侵略,保卫祖国,保卫人民的和平劳动,参加国家建设事业,努力为人民服务。”由于参加突发环保事件的应急处理属于参加国家建设、努力为人民服务的范畴,因此军队参加突发环保事件的应急处理是有根本大法的依据的。
    2.环境保护法律的规定
    在宪法规定的指导下,我国的综合性环境保护法律、环境污染防治单行法律、生态破坏防治与自然资源保护单行法律对突发环保事件的应急处理分别作出了综合性和专门的法律规定。
    (1)综合性环境保护法律的规定
    1989年的《环境保护法》是我国的综合性环境保护法律,该法除了规定具有普遍适用意义的一般原则、基本制度和法律责任等内容之外,还针对突发环保事件的应急处理作出了专门的规定。该法第31条规定:“因发生事故或者其他突然性事件,造成或者可能造成污染事故的单位,必须立即采取措施处理,及时通报可能受到污染危害的单位和居民,并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告,接受调查处理。可能发生重大污染事故的企业事业单位,应当采取措施,加强防范。”由于《环境保护法》并不是全国人大通过的,根据《立法法》的规定,它不是真正意义上的环境基本法,因而该法第31条的应急处理规定不能指导其他单行环境法律有关突发环保事件应急处理规定的创设工作。不过,该法可以衔接各单行环境法律有关突发环保事件应急的规定,弥补其规定的不足,并适用于各单行环境法律没有规制的突发环保事件,如突发环境噪声污染、次声波危害、振动危害、有毒有害物质污染、转基因食品和生物危害、生态安全危害等事件。
    (2)环境污染防治单行法律的规定
    在突发固体废物污染事件的应急处理方面,1995年的《固体废物污染环境防治法》第55条规定了应急预案制度,即“产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位,应当制定在发生意外事故时采取的应急措施和防范措施,并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门报告;环境保护行政主管部门应当进行检查。”第56条规定了原因者的应急义务,即“因发生事故或者其他突发性事件,造成危险废物严重污染环境的单位,必须立即采取措施消除或者减轻对环境的污染危害,及时通报可能受到污染危害的单位和居民,并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门和有关部门报告,接受调查处理。”第57条规定了政府及其环境保护行政主管部门的应急职责,即“在发生危险废物严重污染环境、威胁居民生命财产安全时,县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门必须立即向本级人民政府报告,由人民政府采取有效措施,解除或者减轻危害。”在突发水污染事件的应急处理方面,1996年修正的《水污染防治法》第28条规定了原因者的应急义务、通报和报告的义务以及接受调查处理的义务。在突发大气污染事件的应急处理方面,2000年修正的《大气污染防治法》第28条既规定了原因者的应急义务、通报和报告的义务以及接受调查处理的义务,又规定了环境保护行政主管部门的报告职责和当地人民政府的强制应急职责。在突发海洋污染事件的应急处理方面,1999年修正的《海洋环境保护法》第17条既规定了原因者的应急义务、通报和报告的义务、接受调查处理的义务,还规定了环境保护行政主管部门的报告职责和当地人民政府的行政应急职责;第18条规定了国家重大海上污染事故应急计划的制定与备案、单位污染事故应急计划的制订与备案、应急计划的效力等。在突发核事故应急处理方面,2003年制定的《放射性污染防治法》第25条规定了核设施营运单位健全安全保卫制度的义务,接受公安部门监督指导的义务,制定核事故场内应急计划、做好应急准备的义务,采取有效应急措施的义务,报告的义务;第26条规定了相关主管部门和本级人民政府的应急职责,规定了中国人民解放军和中国人民武装警察部队的应急支援义务;第33条规定了生产、销售、使用、贮存放射源单位建立健全安全保卫制度、制定必要的事故应急措施、采取应急措施、向主管部门报告的义务,规定了有关主管部门的报告职责和应急职责,规定了本级人民政府的公告职责和调查、处理职责。
    (3)生态破坏防治与自然资源保护单行法律的规定
    目前,我国生态破坏防治与自然资源保护单行法律主要有《森林法》、《草原法》、《农业法》、《防沙治沙法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《水法》、《渔业法》、《野生动物保护法》、《农业法》、《矿产资源法》、《煤炭法》等,而专门创设突发环保事件应急处理规定的只有1998年修正的《森林法》和2002年修正的《草原法》。这两部法律均创设了火灾和虫灾应急处理的规定,其中《森林法》第20条第2款规定:“武装森林警察部队执行国家赋予的预防和扑救森林火灾的任务。”第21条规定:“地方各级人民政府应当切实做好森林火灾的预防和扑救工作:(一)规定森林防火期,在森林防火期内,禁止在林区野外用火;因特殊情况需要用火的,必须经过县级人民政府或者县级人民政府授权的机关批准;(二)在林区设置防火设施;(三)发生森林火灾,必须立即组织当地军民和有关部门扑救;(四)因扑救森林火灾负伤、致残、牺牲的,国家职工由所在单位给予医疗、抚恤;非国家职工由起火单位按照国务院有关主管部门的规定给予医疗、抚恤,起火单位对起火没有责任或者确实无力负担的,由当地人民政府给予医疗、抚恤。”第22条规定:“各级林业主管部门负责组织森林病虫害防治工作。林业主管部门负责规定林木种苗的检疫对象,划定疫区和保护区,对林木种苗进行检疫。”和《森林法》的规定相比,《草原法》的规定较为笼统,该法第53条原则性地规定了草原防火工作的方针、防火责任制、防火期、防火扑火预案、火灾的预防和扑救工作等内容,第54条原则性地规定了草原鼠害、病虫害和毒害草防治的组织管理、监测预警、调查以及防治工作等。
    3.环境行政法规的规定
    在宪法、环境保护法律规定的框架内,一些单行环境行政法规和减灾防震、卫生等其他部门法的行政法规规定了突发环保事件的应急处理问题。前者如1989年的《森林病虫害防治条例》、1993年的《核电厂核事故应急管理条例》、1995年的《淮河流域水污染防治暂行条例》、2000年的《中华人民共和国森林法实施条例》、2000年的《中华人民共和国水污染防治法实施细则》和根据《海洋环境保护法》制定的《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》等条例,它们具有一个共同的特征,即在《环境保护法》和各单行环境法律的框架内规定了制度化的突发环保事件应急处理机制,如《中华人民共和国水污染防治法实施细则》第19条在《水污染防治法》的框架内明确了企业事业单位停止或者减少排污的应急义务、事故初步报告的时间和具体内容、事故最终报告的内容,明确了环境保护部门的双重报告和监测、调查处理职责,规定了有关人民政府的应急组织和应急处理职责,明确了船舶和渔业水体污染事故责任人的报告义务和调查处理机关的调查处理与通报义务,规定了跨区域污染事故发生地的县级以上地方人民政府的具体通报义务。后者主要包括1991年的《防汛条例》、1995年的《破坏性地震应急条例》和2003年的《突发公共卫生事件应急条例》,如《突发公共卫生事件应急条例》第39条第2款规定:“医疗卫生机构内应当采取卫生防护措施,防止交叉感染和污染。”
    (二)我国突发环保事件应急立法存在的主要问题
    1.宪法和宪法性法律的缺陷和不足
    宪法和宪法性法律的不足和缺陷表现在以下三个方面,其一,从新中国发展的历史来看,事实上和法律上的紧急状态不时出现,而现行宪法却侧重于正常状态的宪政问题,对包括突发环保事件在内的紧急状态下的宪法秩序问题则关心不够。其二,关于紧急状态的应对问题,我国没有制定综合性的基本法律。与紧急状态有关的仅是1996年的《戒严法》,该法第2条规定:“在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱,不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时,国家可以决定实行戒严。”显然,这一规定不适合于突发环境事件的应急处理。其三,宪法对应急职权的专门和明确规定仅限于动员和戒严,而对国务院和军队应急职权的隐含规定又太笼统,因此有必要进一步明确。其四,在正常状态下,政府和军队的权力受到宪法规定的有效制约,而在应急状态时,原有的权力监督和制约格局发生暂时的变化,政府和军队的应急权力呈现高度集中、高效和高度强制的特点。在一定的情况下,政府的应急行政权力可能还集正常情况下的国家立法、执法和司法功能于一体。由于应急权力的行使涉及公民生命权、健康权、自由权、财产权甚至政治权利的限制甚至中止(如我国1996年的《戒严法》第4条规定:“戒严期间,为保证戒严的实施和维护社会治安秩序,国家可以依照本法在戒严地区内,对宪法、法规规定的公民权利和自由的行使作出特别规定。”),涉及国家财力、物力和人力的大规模调配,有时还涉及军队的调集和军事活动的开展问题,行使不当或失控就可能导致非常严重的政治、经济、社会甚至军事后果,因此要非常慎重,在实行法治的国度里必须纳入宪政的轨道,并在宪法和宪法性法律或其他法律中规定严格的执行程序,而目前国家的环境保护应急义务和有关机关的环境保护应急职责的宪法性规定是隐含的,其职责履行程序又相当不完善,与该要求还有相当大的差距。
    2.环境保护法律的缺陷与不足
    (1)综合性环境保护法律的缺陷与不足
    《环境保护法》制定于环境污染和生态破坏现象不太复杂的计划经济时代,随着市场经济的发展,该法已经出现以下几个与实践需要严重不相适应的问题,一是没有明确应急程序的启动标准;二是缺少统一和协调的地区与国家级应急事务管理机构,[2]目前的管理体制在纵向与横向两个方面难以明确地分工和衔接;三是缺乏应急方针与应急原则、应急预案与应急准备、监测与预警、信息的平级与跨区通报、信息的逐级上报与发布、公众举报、事件的初步评估与应急状态宣告、区域间联合应急、财力、物力、人力、运力和技术力量的应急保障、救治与救助、应急教育、法律责任等方面的基本规定;四是如果并发了不同性质的环保事件即发生了综合性的突发环保事件,或者发生了全国性的突发环保事件,或者由环境污染和生态破坏引发了公共卫生事件或其他公共事件,应如何协调相关的应急管理体制和应急机制?该法没有作出进一步的规定。
    (2)环境污染防治单行法律的缺陷与不足
    环境污染防治单行法律存在以下几个方面的缺陷:一是《环境噪声污染防治法》缺乏应急处理的规定,《水污染防治法》和《大气污染防治法》缺乏传染病病菌携带者污染大气和水体的应急规定,《环境保护法》的通用规定和第31条的原则性规定难以提供充分和有效的应急救济。二是已有的应急处理规定良莠不齐,《固体废物污染环境防治法》、《海洋环境保护法》、《放射性污染防治法》的规定比较详细,《水污染防治法》(该法的部分不足由其实施细则弥补了)、《大气污染防治法》的规定太过简单。即使是本身规定比较周密或者被实施细则与条例充实的单行环境法律,其在应急指挥机构的纵向设置、各级政府及其相关职能部门的职责、应急方针与应急原则、应急预案与应急准备、信息传递、公众权利、事件的初步评估、应急开始与结束的宣告、区域应急措施的衔接、应急财力、物力、人力、运力和技术力量的应急保障、应急教育、疾病救治、社会保险、[3]公众募捐、国家救助、法律后果等方面,还或多或少地存在规定不足或规范空白的地方。三是在突发环保事件和《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》的规定如何衔接的问题上,在突发环境污染、生态破坏事件与《安全生产法》规定的应急体制和机制如何衔接的问题上,均缺乏相应的规定;四是如果突发环保事件属于流域性或区域性的重大环境污染事件,应采取什么样的指挥管理体制、信息报告、信息通报和人力、财力、运力和技术力量保障机制才能体现应急机制高效性?现行各单行环境法律缺乏相应的规定。五是突发环保事件的应急主体广泛(既包括纵向上和横向上的公权力机构,还包括原因者和与事件相关或受事件影响的单位和自然人),应急机制复杂,应急义务与应急职责故呈现多元化的特点,因此,必须针对不同的应急职责和义务规定相应的应急法律责任,但目前突发环保事件应急法律责任的立法原则性强,有望进一步地明确。
    (3)生态破坏防治与自然资源保护单行法律的缺陷与不足
    森林和草原容易产生突发环保事件,但这并不意味着突发的生态破坏事件只限于森林和草原火灾和虫灾。在实践中经常还会发生农业虫灾、湖泊和海洋富营养化、海水倒灌、山体滑坡、荒漠化、沙漠侵蚀、沙尘暴、区域与全球气候变暖、外来物种侵袭、转基因生物危害等突发环保事件。这些突发事件的应急处理在一些发达国家已经引起了足够的重视,如法国《环境法典》在第5卷第1编第3章就专门规定了转基因生物危害的应急防治问题,[4]但目前还没有得到我国单行环境法律的重视。而《环境保护法》的通用规定和第31条的应急处理规定,无法提供一个全面的和可操作的应急解决途径,因此必须加强相应的立法。此外,在森林、草原火灾和虫灾的跨区与跨国联合应急体制和机制方面,在自然遗迹、人文遗迹等特殊环境因素的应急保护方面,还缺乏相应的规定。
    3.环境行政法规的缺陷与不足
    环境行政法规和与突发环保事件应急处理有关的其他行政法规的制定一般基于两个目的,其一,在已有《环境保护法》和单行法律的框架内制定,明确法律的规定,弥补法律规定的不足,协助环境单行法律的实施,如《水污染防治法实施细则》、《森林法实施条例》等;其二,条例颁布时还没有专门的单行法律,但确有必要根据《环境保护法》和其他单行法律的某些规定预先制定条例来进行规范,如《核电厂核事故应急管理条例》、《破坏性地震应急条例》和《突发公共卫生事件应急条例》等。就第一个目的的行政法规来说,其在应急处理的规定方面存在以下三个方面的缺陷:一是在《环境噪声污染防治法》、《防沙治沙法》等单行环境法律缺乏应急处理规定的情况下,目前还没有制定相应的实施条例或细则。其二,一些条例及其母法都没有关注有关类型突发环保事件的应急处理,如《水土保持法》及其实施细则。其三,各环境行政法规及其母法在具体制度的设计方面或多或少地存在规范的不足。其四,虽然一些条例与《环境保护法》和相关的单行环境法律在突发环保事件的应急处理方面,发挥了一定的协调和补充实施的功能,但是各单行法及在其框架内制定的条例具有很强的独立性,呈现明显的部门管理色彩。[5]就第二个目的的行政法规来说,它们仅涉及在特定历史时期已经发生或极有可能发生的某一类别环保事件或与环境保护有关的其他突发事件,如1986年前苏联切尔诺贝利核电厂事故之后,在国际原子能机构的主持下国际社会于同年通过了《及早通报核事故公约》和《核事故或辐射紧急情况援助公约》,我国于1993年制定了《核电厂核事故应急管理条例》;2003年迫于全国“非典”危机的压力,制定了《突发公共卫生事件应急条例》。由于我国目前还没有发生重大的野生动植物保护、转基因生物危害、有毒化学品等突发事故,有关外来物种的危害和黄河、长江流域的重大突发性污染已经通过部门规章和地方立法得到有效的控制,因而有关行政法规的立法尚未提上议事日程。但是这并不意味着一些类型的难以预料的区域性甚至全局性突发环保事件不会发生或能被有效控制。
    三、我国宜构建的突发环保事件应急法律体系及其实现战略
    要解决以上立法缺陷,首先必须构建体系严密的法律框架体系。而要构建我国的突发环保事件应急立法框架体系,国际立法的经验总结是必不可少的。
    (一)国际突发环保事件应急处理的立法经验
    20世纪40年代至70年代,比利时、英国、美国和日本先后发生了震惊中外的世界八大公害事件,1986年印度发生了博帕尔毒气泄露事件,1989年前苏联发生了切尔诺贝利核电站泄露事件。在防治突发公害的战斗中,这些国家逐步建立和发展了自己的应急法律体系。在宪法的层次上,1961年委内瑞拉宪法设置了“紧急权力”一章,尼泊尔、意大利、韩国、西班牙、德国等国现行的宪法对紧急状态下国家权力的重新配置和公民基本权利的暂时限制作了规定,如德国宪法规定,为了应对紧急状态,联邦总统有权部分或全部临时限制公民依照宪法享有的基本权利。在宪法性法律的层次上,美国制定了《全国紧急状态法》,土耳其、加拿大、日本等国制定了对付各种危机的《紧急状态法》,前苏联制定了《紧急状态法律制度法》,英国制定了《紧急状态权力法》,这些立法均可适用于突发环保事件的应急处理领域。在环境基本法的层次上,一些国家设立了突发环保事件的应急章节或规定,如加拿大在1999年修正的《环境保护法》中设立了“涉及紧急情况的环境保护事件”专章。[6]在环境单行法的层次上,一些国家对某一方面突发事件的应急处理做了周密的规定,如《美国法典》第33卷第26章(联邦水污染控制法)第1321条(油类和危险物质责任)把“国家应急计划”作为第4款,设置了“总统的准备”、“内容”、“修改和补正”、“遵守国家应急计划的行为”四项内容;把“民事强制措施”作为第5款;把“国家反应体系”作为第10款,设置了“总统”、“国家反应部队”、“海岸警卫地区反应部队”、“地区委员会和地区应急计划”、“油槽管道和设施反应计划”、“设备要求和检查”、“地区训练”、“没有法律责任的美国政府”八项内容。[7]日本1998年修正的《水污染防治法》把第18条的标题定为“紧急措施”。[8]此外,一些国家还在行政法规或命令中规定了应急条款。
    总的来看,世界各国突发环保事件应急立法可以归纳为以下几种模式,一是在宪法或宪法性法律的指导下制定一部涵盖突发环保事件应急处理在内的紧急状态法,再在专门的环境立法中规定应急法律问题,如美国、加拿大、荷兰、日本等国。二是在环境基本法或综合性的环境保护法之中设置一些原则性的应急处理规定,然后再制定专门的突发环保事件应急法律,如日本在1967年制定《公害对策基本法》之后,1976年制定了《海洋污染和海上灾害防治法》。三是在环境基本法或综合的环境保护法之中设置具有一定可操作性的应急章节,再在单行环境立法中分散设置各自的应急规定,如加拿大既在1999年修正的《环境保护法》中设立了第8章——涉及紧急情况的环保事件,又在渔业法令等法律、法规或法令中规定了环境部长的应急职权;荷兰既在1990年的《环境管理法》中设立了第17章——特殊情况下的措施,[9]又在《空气污染法》、《海域污染法》、《地表水污染法》等法律、法规或法令中规定了环境应急处理的内容。四是在环境基本法或综合性环境保护法之中规定一些原则性的应急处理规定,然后在相关的单行环境保护立法中规定一些特殊领域的应急处理机制;一些国家或地区甚至还在专门的行政法规或规章中规定可操作性非常强的应急处理措施,如我国。五是无专门的紧急状态法或突发环保事件应急法律,但在环境保护基本法或综合性环境保护法、环境单行法的通用规定和应急处理规定的框架内制定一部综合性、全局性的突发环保事件应急行政法规或法令,这样的国家目前不多见。
    以上模式的列举并不意味一个国家只能采取一种立法模式,事实上,一些国家结合自己的实际情况采取了混合立法模式。如日本采取了第一和第二种模式结合的混合模式。
    (二)我国突发环保事件应急立法宜采取的目标模式
    由于我国具有独特的法律体系和立法传统,具有独特的环境行政管理体制,因此突发环保事件应急立法目标模式的建立,不能机械地照搬国外的模式,只能结合我国环保法律体系的结构,在各个立法层面上定向地借鉴国外的相关立法经验。由于我国现行的环境保护法律体系由宪法和宪法性法律的相关规定、《环境保护法》、单行环境保护法和行政法规等组成,因此,我国突发环保事件应急立法的目标模式宜由宪法和宪法性法律的规定、《环境保护法》的基本规定、专门的应急法律、单行环境法律中有关突发环保事件应急处理的规定、专门的和包括应急内容的行政法规等组成。而要实现这一点,必须做的工作是:
    修改宪法,在宪法中明确纳入包括突发环保事件应急处理在内的紧急状态条款,把突发环保事件的应急处理上升为宪法的一项基本内容;其次,还要对全国人大及其常委会、国务院的应急职权和应急程序作出进一步的基本规定。
    制定《紧急状态法》,在总则中规定对所有突发事件适用的通用原则、指导方针和基本制度,在分则中单列“突发环境保护事件的应急处理”一章,对突发环保事件的特有原则和制度作出全面和原则性的规定。由于紧急状态法涉及公民宪法性基本权利的限制和国家机关职权的重新配置,因而属于宪法性法律,必须由全国人大通过。
    修正《戒严法》,把重大突发环境保护和与环境保护有关的公共卫生等突发事件的应急需要纳为戒严的条件之一,并对相应的戒严制度进行补充。
    提升《环境保护法》的通过机关,使之成为真正的环境保护基本法,在此基础上创新和完善突发环保事件应急处理的原则性、综合性和专门性基本规定。
    制定专门的《突发环境保护事件应急法》。由于环境保护具有综合性、系统性、包容性,这三个特点也应为《突发环境保护事件应急法》的适用范围所体现。基于此,该法的适用范围最好定位为环境污染、自然资源与生态破坏、环境安全三类。除了常见的突发环保事件类型外,环境污染事件还应包括噪声、振动、光、农药、传染病病菌污染等,生态破坏还应包括农业虫灾、湖泊和海洋富营养化、海水倒灌、沙尘暴、野生生物危害或疾病、水土流失等,环境安全事件还应包括全球气候变暖、区域沙漠化、外来物种侵袭、转基因生物危害、生物多样性锐减等。如有可能,可以把自然遗迹、文化遗迹等特殊环境因素的应急处理纳入条例的适用范围。如《紧急状态法》事先已制定,《突发环境保护事件应急法》的规定应与之相协调。
    制定《突发环境保护事件应急法》的实施细则或条例。由于《突发环境保护事件应急法》除了涉及军队的应急职责之外,基本上都是一些行政法条款,涉及行政机关的应急体制、应急职责、法律责任及行政管理相对人的应急行政法律义务和法律责任。其中,行政机关的职能分工和衔接工作涉及中央政府、地方各级人民政府及其职能部门的行政职责和相应的法律责任,而中央政府与地方各级人民政府、中央有关部委与地方各级人民政府相关职能部门、地方上级职能部门与下级职能部门之间的纵向职责分工和衔接工作,本级人民政府不同职能部门之间和同级人民政府之间的横向职责分工和衔接工作,非常具体,同时又非常复杂,因而难以被具有相对稳定性、原则性和抽象性特点的法律所具体和明确地把握,因而必须发挥国务院行政自由裁量权的作用,在《突发环境保护事件应急法》的框架内制定一部实施细则或实施条例,对应急体制、应急职责和行政管理相对人的应急行政法律义务作出与其母法相协调和补充的配套具体规定。
    创新和完善各单行环境保护法有关突发事件应急处理的规定,使之既符合宪法和《环境保护法》的基本规定,又与《突发环境保护事件应急法》的规定衔接、协调;在中央和地方人民政府的政府组织法、财政预算法和其他相关的法律、行政法规中充实相关的应急机构设置、应急决策、应急经费预算等规定。
    此外,还要协调上述立法与地方法规、部门行政规章、地方行政规章等相关立法的关系。
    (三)突发环保事件应急立法目标模式的实现战略
    1.目标模式实现的长期性
    目标模式的实现以构成要件的全部具备为前提,因为多方面的原因,我国突发环保事件应急立法目标模式的构成要件难以在今后一段时间全部具备。
    体现在宪法的层次上,由于宪法具有一定的稳定性,其基本规定的创设必须经过反复的实践和论证,而突发事件的应急处理,从理论上讲不是太成熟,争论很多,从实践上讲经验不是太丰富,因此目前和今后几年,在宪法中纳入包括突发环保事件应急处理在内的紧急状态应对条款不太现实。同样的道理,制定《紧急状态法》在今后的一段时间内也很困难。体现在环境保护基本法方面,虽然《环境保护法》的地位提升和修订工作已经纳入立法规划,但由于目前我国还没有积累成熟的区域性、流域性甚至全局性的突发环保事件应急处理经验,缺乏成熟的综合性和联合应急经验,因此虽然可以设置单独的“突发环境保护事件应急处理”章节,但其基本规定的全面性、系统性和可适用性不会太强。同样由于经验积累的缺陷,目前制定《突发环境保护事件应急法》也会有一定的难度。事实上,我国目前也未把之纳入本届全国人大及其常委会的立法规划。体现在各单行环境法律方面,目标模式的建立需要修正大气、水、海洋、固体废物、噪声、放射性污染防治法,完善污染应急处理制度;需要衔接各种类型的污染应急处理机制;需要制定新的法律,对突发转基因生物危害、生态安全、振动、有毒有害物质污染等事件的应急处理问题作出相应的规定。因此,工作量和难度之大可想而知,在短时间内难以全部实现。
    以上分析说明,我国突发环境保护事件应急立法目标模式的建立将是一个较长期的过程。
    2.目标模式的实现战略
    由于目标模式的建立需要较长的时间,因此必须结合实践制定符合国情和环境保护需要的发展策略。就目前的情况和今后的发展趋势来看,比较可行的发展战略是:第一步,在现有法律的框架内,借鉴1993年《核电厂核事故应急管理条例》、1995年《破坏性地震应急条例》、2003年《突发公共卫生事件应急条例》、2003年《黄河重大水污染事件报告办法》、2003年《黄河重大水污染事件应急调查处理规定》、2003年《黄河水量调度突发事件应急处理规定》和2003年《三峡水库135米蓄水及运行期间重大水污染事件应急调查处理规定》的立法经验,制定适用于环境污染、自然资源与生态破坏、环境安全三类突发事件的《突发环境保护事件应急条例》,以应实际之需。第二步,在正在修订的《环境保护法》中专门设立“突发环境保护事件的应急处理”章节,并在今后制定《有毒化学物质污染环境防治法》、《生态安全法》、《振动防治法》等法律及其实施条例或细则时,在修订《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《大气污染防治法》等法律时,在修订现行环境单行法律的实施条例或细则时,设立专门的应急章节或完善已有的规定。第三步,待积累丰富的应急经验后,由全国人大常委会通过《突发环境保护事件应急法》,由国务院制定相应的实施条例或细则,并在实施条例或细则生效之日起废除《突发环境保护事件应急条例》;在国家安全、公共卫生等其他类型突发事件应急立法经验丰富的情况下由全国人大通过《紧急状态法》。第四步,修正宪法,在其中纳入包括突发环保事件在内的紧急状态应急处理章节。
    四、我国宜创设的突发环保事件应急法律制度体系
    制度是法的生命之所在,因此,为了应对日益复杂的突发环保事件,除了构建严密的立法框架体系外,还必须在立法框架体系内填充相应的制度体系。由于制度体系的创设必须服从基本方针和基本原则的指导,因此在创设突发环保事件的应急制度体系之前,必须确立应急方针和应急原则。为此,可以借鉴1999年加拿大《环境保护法》、1998年南非《国家环境管理法》和我国2002年《突发公共卫生事件应急条例》的经验,确立预防为主、常备不懈等应急方针和风险与损害预防、[10]统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的应急等应急原则。
    (一)应急机构制度
    应急管理体制的科学与否往往直接决定突发环保事件的应急处理成败和效率。根据我国的国家形式和机构设置情况,可以确立纵向与横向机构相结合的应急管理体制。纵向机构可设为国家、省(自治区、直辖市)、地(市)和县(旗)四级应急管理机构,每一级包括权力机关及其常设机构、政府和军事机关三类国家机构。横向机构体现在三个层次上,一是不同行政区域之间的人大及其常委会,二是不同行政区域之间的地方人民政府,三是同一行政区域内或不同行政区域间的环境保护、海洋、林业、渔业、海事、农业、草原、水利、财政等行政主管部门。
    在国家一级,一些国家规定了专门的应急管理机构,如美国成立了联邦紧急管理局,俄罗斯成立了紧急事物部。为了更好地指导与协调全国突发环境污染事件的应急处理工作,我国的国家环境保护总局经批准成立了环境应急与事故调查中心,根据“三定”方案,其职责主要包括负责督查、督办环境污染和生态破坏案件,承担并协调与指导突发性、重大环境污染与生态破坏案件的调查、处理工作,参与跨省界区域、流域重大环境纠纷的协调工作;负责全国环境污染与生态破坏事故应急响应系统的建设和管理工作。但是从《海洋环境保护法》第5条和《森林法》、《草原法》、《农业法》等法律的相关规定来看,该中心的职责范围具有很大的部门局限性。因此,有必要突破部门的限制,成立能够应对各种突发环保事件的国家级应急指挥和协调机构,国务院有关部委、局和国家军事机关部门也应当同时设立相应的职能部门。对于区域与全球气候变暖、沙尘暴、外来物种侵袭、转基因生物危害等非常见的突发环保事件,国家有关部委和国务院有关部门应该把其应急防治纳入有关职能部门的职责范围。
    在地方一级,各地在坚持地方行政首长负责制的条件下,可设置与实际情况相符的应急指挥和协调机构。
    为了更好地体现应急机制的权威性和高效性,有必要建立应急指挥分级负责的机制,即国务院和地方政府的主管领导兼任国家和地方级应急指挥和协调机构的负责人,并对应急活动负总责;各级人民政府职能部门的负责人对本部门的应急行政任务负全责。军事机关的首长对军队的应急任务负全责;。
    (二)应急预案制度
    该制度体现了预防为主和防治结合的基本原则,包括以下主要内容:应急处理指挥部的组成和相关部门的职责,军事反应部队的组成、任命和训练,[11]信息收集、分析、报告与通报,应急监测机构及其任务;突发环保事件的分级和应急处理工作方案,突发环保事件预防、现场控制,应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其他物资和技术的储备与调度,突发事件应急处理专业队伍的建设和培训等。为了使应急预案制度落到实处,应急立法应规定相应的法律后果,如《美国法典》第1256条第5款规定,如州政府没有制定有效的突发性偶然事件处理计划,局长不得为该州的污染控制项目提供补助。
    (三)应急预警与紧急状态宣告制度
    应急预警制度包括事件的初步调查和初步评估两个方面的内容。调查是评价的前提,评价是决定应急状态是否启动的前提。如果事件的现实危害和发展符合应急立法规定的启动条件,有权机关可以宣布应急状态开始。评价必须有标准,为了科学地防治突发环保事件,杜绝人为的懈怠和反应过度现象,必须建立应急程序的启动标准。该标准的建立可借鉴1999年加拿大《环境保护法》和我国2003年《黄河重大水污染事件应急调查处理规定》的做法,前者第194条规定,环境紧急事件出现以下情况时,应急职责才能实施或履行:一是对环境有或可能有直接的、长期的有害影响环境,二是对人的生命得以依赖的环境构成或可能够威胁,三是在加拿大境内对人的生命或健康构成或可能构成威胁。后者规定,应急处理的对象必须是重大水污染事件;而对于重大水污染事件的范围,《重大水污染事故报告暂行办法》界定为以下五类:对黄河干流或黄委直接管理的支流河段(湖泊、水库)发生或可能发生大范围水污染的;黄河干流或黄委直接管理的支流河段县级以上城镇集中供水水源地发生水污染,影响或可能影响安全供水的;黄河干流或黄委直接管理的支流河段上发生水污染事件造成直接损失10万元以上或影响社会安定的;引用黄河水,因水污染导致人群中毒的;黄委直接管理的河流(河段、湖泊、水库)发生的有其它影响重大的。
    紧急状态宣告包括紧急状态开始和结束两个方面的宣告制度。紧急状态开始的宣告意味着应急处理程序的全面启动,有关机关和人员必须各司其责。如2000年8月初,美国俄勒冈州发生了历史上罕见的森林大火,波及11个州,克林顿总统应州长的请求于8月7日宣布俄勒冈州进入紧急状态,并动用了1500名军人协助救火;因大量化学物质泄露造成水源污染和饮用水断绝,巴西东南部米纳斯吉拉斯州乌贝拉巴市2003年7月11日宣布进入紧急状态,采取了集中供水等应急措施;因发生50年来最为严重的森林大火,加拿大不列颠哥伦比亚省总理坎贝尔于2003年8月初宣布,该地区处于紧急状态,并动员1万多名救火人员和8000多名军人参加扑火。结束时的宣告意味着所有应急程序的总结和正常法律程序的重新适用。这方面的立法可借鉴我国《戒严法》第12条的做法,该条规定:“根据本法第二条规定实行戒严的紧急状态消除后,应当及时解除戒严。解除戒严的程序与决定戒严的程序相同。”值得注意的是,为了防止有关机关利用紧急状态为单位和个人谋取不法的政治和经济利益,应采取应急状态宣告权和应急措施执行机关的分立制度。
    (四)信息沟通与公开制度
    该制度包括信息报告、 通报、通知与发布制度,信息报告的对象是统计人民政府和上级主管部门,信息通报的对象包括国际组织、外国政府、[12]国内不同的政府部门和不同的行政区域,通知的对象是受事件影响的公民和单位,信息发布的对象是公众和媒体。为了使该项制度具有可操作性,应急立法应规定信息沟通的时限、程序和具体内容。如《黄河重大水污染事件应急调查处理规定》对水污染事件报告与处理的时限性、程序和内容做了严格的规定:水文等基层单位如发现发生在本单位管辖河段、工作现场或驻守地附近的重大水污染事件,应立即报告本单位负责人。单位负责人应组织初步核查,在核实后30分钟内用电话报水资源保护局,并按《黄河重大水污染事件报告办法》上报,在监测、调查人员未到达现场前,继续监视事件的发展,并及时报告;水资源保护局接到重大水污染事件报告或从其它途径获取此类信息后,应立即进行核实。经核实确认后,及时上报黄委,并在对报告的事件进行初步分析判断后,30分钟内向水文局下达应急水质监测和调查通知;基层水文水资源局在接到应急水质监测和调查通知后,必须在1小时内出发,现场监测数据立即报水资源保护局,在现场测试的同时采集样品进行实验室分析,实验室分析结果在样品到实验室后2小时内将结果报水资源保护局。同时规定,在启动预案和预警分析的基础上,以最快的速度将事件情况、意见建议上报水利部,并通报沿黄有关省区政府部门。
    (五)公众报告与举报制度
    设立公众的对抗权是各国应急立法的经验,我国《突发公共卫生事件应急条例》和《黄河重大水污染事件报告办法》做了这方面的尝试。前者第24条授予公众的隐患举报权、不作为举报权、滥用职权举报权,要求有关机关公布统一的突发事件报告、举报电话,并对举报突发事件有功的单位和个人予以奖励;后者也建立了类似的水污染事件报告奖惩制度。此举得到了学术界、实务界和人民群众的一致好评,应为突发环保事件应急法律制度的设计借鉴。
    (六)紧急协商与强制措施制度
    由于应急措施往往涉及区域利益和公民私权的限制和征用,因此必须注意措施的实施时间与方式,而要做到这一点,协商的措施是必须的。[13]如1999年的加拿大《环境保护法》第197条规定,应急措施实施的行政机构之间和行政机构与居民、企业、劳动者之间应就应急措施进行必要的协商;如协商不成,部长可以直接发布具有强制性的命令。[14]
    强制措施制度,包括紧急疏散、强制隔离、交通管制、人员与财产征用、损害或影响的紧急补救、减少与减轻等子制度。如在2000年的新墨西哥森林火灾事件的应急处理中,联邦和地方政府依法采取强制措施紧急疏散了2.5万人。由于强制措施涉及人权的保护问题,因此,可以参考1999年加拿大《环境保护法》第201条的做法,明确规定强制措施的种类和实施条件。
    (七)物价平抑制度
    该制度包括价格的行政限制和必需物质的市场调运两个方面的子制度,前者是指国家和地方有关应急职责机构发布行政命令,限制物价;后者是指有关应急职责机构多渠道地组织居民的生活、医疗等必需物质的供应,防止市场出现短缺的现象。这方面的立法可参见我国《戒严法》的做法,该法第5规定:“戒严地区内的人民政府应当依照本法采取必要的措施,尽快恢复正常社会秩序,保障人民的生命和财产安全以及基本生活必需品的供应。”
    (八)援助、协助、救治和救助制度
    援助制度是指中央对地方、其他行政区域对受灾区域、外国对受灾国提供应急资金、物质和技术力量的规则的总称。如2000年的新墨西哥森林火灾事件的应急处理中,联邦紧急灾难处理署向俄罗斯紧急事物部提出租借两架灭火飞机的请求;在2000年的俄勒冈州森林火灾中,加拿大出动了几百名士兵和灭火小组到美国参加灭火行动。区域协助制度是指不同的行政区域采取协调一致的应急行动来防治突发事件的规则的总称,如在2003年5月意大利拿波里的垃圾事件中,该国的环境部决定采取了垃圾外运处理等应急措施。救治制度是指应急职责机构采取有效的应急医疗机制来救治因灾致病者和其他患者的规则的总称。救助制度是指应急职责机构为受灾者提供必要的生产和生活便利和资助,保险公司及时地为受灾者发放理赔资金。如在2000年美国新墨西哥州森林火灾事件的应急处理中,联邦紧急管理局宣称,将向受灾居民提供包括住房补贴和生产救济在内的特别拨款,并向未保险的住房提供低息贷款;同时国民警卫对还在圣菲建立了紧急服务中心,向灾民提供临时住宿服务。与该制度相关的还有国际交流和合作制度[15]等。
    (九)法律后果制度
    法律后果包括积极的和消极的两个方面。它们为突发环保事件的应急防治构筑了双轨的后果保障机制。
    积极的法律后果包括职责机构及其工作人员的积极法律后果和行政管理相对人的积极法律后果两类,前者包括为应急公务人员提供保险、补贴、补助、津贴、抚恤金、奖励等,如2003年的《突发公共卫生事件应急条例》第9条规定:“县级以上各级人民政府及其卫生行政主管部门,应当对参加突发事件应急处理的医疗卫生人员,给予适当补助和保健津贴;对参加突发事件应急处理作出贡献的人员,给予表彰和奖励;对因参与应急处理工作致病、致残、死亡的人员,按照国家有关规定,给予相应的补助和抚恤。”后者包括应急贡献奖励、举报和报告奖励等,如美国、加拿大等国的法律规定,对于无法定职责报告,而自愿地向有关机关报告已经发生或可能发生突发环境紧急事件的,应该予以奖励;未经报告者同意,有关机关不得披露其身份;用人单位或其他雇主不得采取解聘、暂停雇佣、降职、惩罚、骚扰等手段进行打击报复。[16]
    消极的法律后果也称法律责任,包括行政管理相对人的法律责任和职责机构及其工作人员的法律责任[17]两类,每类责任的立法包括责任的构成要件、责任的形式和责任的实现程序立法三个方面。因此,为了防止应急法律机制的虚化,应急立法应对法律责任作出全面且平衡的规定,尤其要注意应急职责者和扰乱社会与市场秩序者的责任构成要件和责任形式,注意赔偿责任的范围、赔偿责任的转移、赔偿责任的免除和减轻,注意费用的追偿,注意权利限制的补偿机制等。如在民事赔偿责任范围的确定方面,可以借鉴1993年欧洲理事会《有关环境危害活动造成损害民事责任的欧洲公约》的作法,该公约第2条第7款规定的环境损害包括:①死亡或者人身伤害;②财产损害;③因环境破坏造成的前面两种情形之外的损失或者损害。[18]在权利限制的补偿立法方面,可借鉴我国《戒严法》的做法,该法第17条第2款规定:“前款规定的临时征用物,在使用完毕或者戒严解除后应当及时归还;因征用造成损坏的,由县级以上人民政府按照国家有关规定给予相应补偿。”
    
     [参考文献]
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