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分拆司法
——有益的尝试
编者按:随着我国法治进程的逐步深入,全社会对司法制度保障社会和公民获得公平和正义的呼声日益高涨,加速我国司法体制改革的时机也日臻成熟。目前,来自司法体制内部和外部以及专家学者个人的改革设想和理论创新可谓百花争艳,异彩纷呈。本期所载文章即是一例。希望读者从中受益并发表相关看法。

□司法权力就其本质而言是一种在具体争议中根据预先制定的规则进行裁判的权力,有限、被动、中立、自我克制等是司法权的基本品格,也是司法公正的基础

□分拆司法是为了解决司法权力过于集中所导致的资源浪费、权力专横而设置的多源纠纷解决机制

司法不公与司法腐败一直是党和国家领导人以及全社会普遍关心的重大问题。党的十六大报告明确指出,社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义,这一提法为新一轮的司法改革确立了目标。

从体制上分析,司法不公的存在,不外乎两个方面的原因:一是司法过程受到外界的各种干扰而发生的扭曲,二是司法权力过于集中所导致的专横。对于前者,需要建构,以保证司法活动真正只服从法律;对于后者,需要分拆,使司法活动回复其本来性质。笔者认为,片面地强调任何一个方面,都不可能实现司法公正。

司法权力过于集中,首先体现在司法权力纵向配置上的高度一体化。司法活动不同于行政活动。行政活动要求的是令行禁止,下级必须绝对服从上级,以保证行政效率;司法活动以事实为根据,以法律为准绳,是一种独立的裁判活动。司法活动中,除了法律以外,法官应该说没有上级,这样才能为依法独立裁判案件提供保障。然而,在我国法院系统,不论是一个法院内部还是上下级法院之间,等级观念森严,行政色彩浓厚,遇事请示汇报,疑难案件裁判以前事先沟通,这种情况在实践中极其普遍,以致于某些案件上诉毫无意义。

司法权力过于集中,同样也体现了司法机关横向行使了许多本不应该由它行使的权力。司法权力就其本质而言仅仅是一种在具体争议中根据预先制定的规则进行裁判的权力,有限、被动、中立、自我克制等是司法权的基本品格。这些特性既是司法权的力量之源,也是司法公正的基础。一旦司法权超出其权力界限,追求自身利益或其他目标,就会使司法权的特性荡然无存,无法提供司法公正。在我国,由于体制构造本身的缺陷,加之司法机关强烈的扩权冲动,已经使司法权的外延不断扩大,几乎覆盖了立法、行政与司法的所有领域。比较观察可以发现,我国司法机关所行使的权力,在许多方面远远大于其他国家的司法机关。由于权力过于集中,不但使司法权发生了一定的变异,已经不再是纯粹意义上的司法权,而且也使司法机关受不到应有的制约,导致不同权力之间的制约格局混乱。

司法权力过于集中,还体现为争议的替代解决机制受到挤压,使诉讼机制越来越成为事实上的垄断性争议解决机制。资源的有限性决定了争议是一种普遍存在的社会现象。为解决争议,人类一直在尝试不同的争议解决办法,如同态复仇、决斗、协商、仲裁等等。专门的司法机关与诉讼机制的出现,可以说是争议解决机制的一次飞跃,是社会分工的必然结果。不过,不论诉讼机制如何发达,同样是因为社会分工的原因,它不能也不宜解决所有的争议。因此,必须在诉讼机制与争议的替代解决机制之间形成一个良性的结构,既充分发挥司法作为社会正义最后一道防线的作用,又充分发挥其他替代机制的专业化作用,两手都要硬。

分拆司法,需要首先打破司法对争议解决机制的垄断地位,培育多元化的争议解决机制,使各种机制之间充分竞争并在竞争中实现司法公正与社会正义。为达此目的,除了继续完善各种形式的争议替代解决机制以外,如仲裁、行政裁决、行政复议、调解等,尤为重要的是,需要理顺最后一道防线的诉讼机制与其他机制之间的关系。司法机关既负有维护国家法制统一的神圣责任,又必须充分认识社会分工的意义和自身的专业限制,要充分尊重并发挥其他机制的作用,不能使社会正义的最后一道防线变成为阻碍其他机制发展的壕沟。

同样,分拆司法,还需要打破司法权力纵向一体化的配置格局,使下级法院和承办案件的法官真正获得独立裁决案件的权力,在司法机关之间以及司法机关内部形成事实上的竞争关系,并由此实现司法公正与社会正义。为此需要做的工作很多,包括调整审级权限,将上诉审限制在法律审范围之内;减少司法解释与批复的数量,明确错案追究的标准,切断上下级法院之间的行政控制渠道;适度扩大当事人选择法院的权利,促使各地法院展开良性竞争;积极推行陪审制度,扩大诉讼参与人决定案件结果的权利,以社会权利冲破司法机关内部的行政化管理。

最后,分拆司法,当然意味着需要横向剥离许多本不应该由司法机关行使的权力,使司法机关真正成为一个中立的争议裁决机关,以其公正性和专业性而不是手中掌握的巨大权力来赢得社会的认同。可以借鉴大陆法系国家的经验,在复议制度的基础上,设立专门的行政法院,承担司法审查职能,剥离司法机关的行政审判权;应尽快建立专门的宪法解释机构与违宪审查制度,防止司法机关行使宪法解释与违宪审查权。必须注意的是,剥离出来的这些权力,必须有相应的机制或机构予以承接,否则,一旦出现权力真空,必然会导致旧体制的复归或无序。

分拆司法,好处非常明显:

第一、经过分拆,可以真正体现司法权的特点,为建构司法权威奠定坚实的制度基础。一谈到司法权或者司法独立,许多人总是有一些片面的理解,仅仅只是强调司法机关作为整体的独立,没有顾及司法体制内部的分权与相互制衡。结果,这样的司法独立不但不能解决司法机关内部的行政化问题,甚至给人一种司法机关过分追求部门权力的印象。分拆司法,可以实现司法体制内部的分权,彻底解决司法行政化的问题,保证实现司法公正。

第二、经过分拆,可以使司法机关的职能更加明确、具体,减少不必要的事务,专事案件裁判,由此提高效率,降低社会获得司法公正的成本。同时,经过分拆,可以在司法机关与其他机关之间形成良性的权力制约机制,防止权力过大所造成的不受监督或司法腐败问题。

第三、经过分拆,会形成不同的争议解决机制之间以及司法机关之间的良性竞争格局,并在竞争的压力下实现司法公正。在这方面,中国国际经济贸易仲裁委员会的成功实践提供了有力的实证支持。

第四、经过分拆,培育不同的争议解决机制,可以探索每种机制的特点,因地制宜设计相应的制度,避免所有事务集中于法院所导致的体制上的千篇一律。例如,如果设立行政法院,可以摆脱普通法院四级二审体制设置的限制,在一个城市或地区设立一个行政法院,加强行政案件审判的权威性和有效性,避免法院普遍设立行政庭所导致的资源浪费。

当然,对于分拆,难免有人会产生是否会加剧司法“地方保护主义”或腐败之类的担心。其实,这些担心是多余的。如果说传统方式主要依靠事先管理方式解决问题,分拆之后并不是对这些问题不予考虑,而是主要依靠事后方式来维护国家法制的统一,它实际上对司法机关提出了更高的要求。

文章来源:法制日报2003年8月28日

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