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浅谈国际人权条约在国内的适用问题
国际人权条约在国内的适用,主要是指一国参加或者缔结的国际人权条约,在其国内法院审理有关案件时援引为法律根据的问题,这是一个在国际法理论和实践中比较清楚的问题,然而,近年来国际上出现的一些新的动向,使得这一问题重新引起了人们的注意。同时,这一问题对于我国具有重要现实意义。我国目前已参加 18项国际人权条约 ,并将批准加入 《公民权利和政治权利国际公约》。在国内如何适用这些国际人权条约是我国面临的不容回避的问题,而现行的法律对于这一问题却缺乏原则性的规定,所以,在今天来讨论国际人权条约的适用问题是很有必要的。
    
    
一、有关国际条约适用的一般理论和实践
    

    长期以来,国际上已经形成有关国际条约的缔结、效力,适用等问题的一系列规则,这些规则适用于一切国际条约。国际人权条约是国际条约的一种,因此,它们也适用于国际人权条约。
    国际条约,是各缔约国依据国际法签定的反映它们在特定问题上的共同同意的协定,一旦生效,对当事国即产生法律拘束力。它们有义务按照条约信守原则善意地执行条约规定。在国内适用国际条约,是每一缔约国的义务,而且不能因为有国内法上的理由而拒不履行。对此,国际法有明确无误的规定:"凡有效之条约对其当事国有拘束力,必须由各该国善意履行","一当事国不得援引其国内法规定为理由而不履行条约"。①
    在国内适用国际条约,是国际法对每一当事国提出的要求,而一个国家以何种方式适用国际条约,却是由各该国依其主权斟酌决定,并由其国内法加以规定的事情。各国有权采取不同的方式使条约得到适用。国际法上不存在对所有国家都有拘束力的关于条约适用方式的统一规定。国际法学者们指出,"国际法通常并不致力于它的规范的执行,而把它的实施委诸义务国。"②这是因为,第一,国际条约作为国际法只对缔结或参加条约的国家(重点为笔者所加)有拘束力,而并不直接拘束这些国家的国家机关和公民个人;第二,国内法院和其他与执行国际法有关的国家机关在它们的执行活动中,必须适用国内法,即使国内法是与国际法相抵触的。③当然,如果一国法院按照其国内法律作出判决,而该法律是违反国际法的,尽管该判决在其国内是有效的,这个国家应就其法院的判决承担国家责任。④
    由于国内法院和其他国家机关在其执法活动中必须适用国内法,因此,为了使国际条约能够在一国国内得到执行,就需要将它的条款规定纳入(incoporation)国内法,使其成为国内法的一部分。我国著名的国际法学者李浩培先生指出,一个在国际上已生效的条约,其规定在有关国家内得到执行,是以得到各该国国内法的接受为前提条件的。⑤
    在各国的实践中,将条约纳入国内法的方式基本上分为"采纳"(adoption)和"转化"(transfomation)两种。⑥所谓采纳就是通过宪法或法律规定,将条约宣布为国内法的一部分,使其具有与国内法同等的效力。其效果是,国内法院和其他国家机关可以像适用国内法律一样直接适用条约。因此,采纳方式也称为直接适用条约的方式。这种方式又有两种形式。一种形式是在宪法或法律中迳直宣布国家缔结或者参加的条约是本国法律的一部分,如美国,其宪法第6条规定,根据美利坚合众国的权力缔结的一切条约,与本宪法和依据本宪法所制定的合众国法律,都是美国全国的最高法律,每个州的法官都应受其约束。日本和阿根廷的宪法也都作出同样意义的规定。另一种形式是在宪法或法律中规定,条约须经立法机关的批准或认可,一经公布即具有本国法律的效力。如法国,其宪法第55条规定,该国依法批准或者认可的条约或者协定,自公布后即具有高于各法律的权威。以这种形式处理条约与国内法律关系问题的,还有荷兰、葡萄牙等国。
    转化是由国家通过立法将条约的内容规定在国内法律中,使条约的规定转化为国内法律的规定并予以适用的方式。国内法院和其他国家机关是通过适用国内法律来适用条约的,因此,也称为间接适用条约的方式。英国在传统上是采用转化方式适用条约的国家。在这个国家,签订和批准条约是女王的特权;为了在国内执行,条约的规定须经议会立法,将其转化为国家法律后才能适用。意大利也是这样的国家,按照其法律规定,议会授权总统批准条约和议会命令执行条约是两个不同的立法行为。条约经议会许可总统批准后,发生国际法上的效力;只有经过议会命令执行,条约才被接受为意大利的国内法,可被法院适用。
    一个国家采用何种方式在其国内适用国际条约,可能是受到国际法理论中有关国际法与国内法关系的一元论和二元论的影响,更重要的可能是由其法律传统所决定的,很难说,其中有什么特别的考虑。在采纳和转化两种方式的对比中,也很难说有优劣之分;因为,从执行条约的需要和效果来看,这两种方式均有它的可取之处。事实上,从一些国家适用条约的实践中可以看到,它们并不是始终如一地固守传统的适用条的方式,在一定的情况下,它们会考虑采用与其不同的方式。例如美国按其宪法是以采纳方式直接适用条约的国家;然而,在那里,不仅存在间接适用条约的情况,而且这种实践已经成为美国的习惯法。1929年,美国最高法院法官马歇尔在福斯特诉尼尔森案的判决中,把美国缔结的条约区分为无须任何立法规定的助力即可在美国直接适用的自动执行条约和只有在立法机关作出补充规定的情况下才可加以适用的非自动执行条约。这一判决后来成了美国法院一系列判决所遵循的先例而成了美国的判例法。在美国的影响下,荷兰、法国等以直接方式适用条约的国家纷纷效尤,也将它们缔结或者参加的国际条约作了自动执行条约和非自动执行条约的区分,使一部分条约只有在有补充立法的情况下才能得到适用。这些国家之所以认为有必要将一些条约视为非自动执行条约,是有一系列理由和实践需要的。这些理由主要有:1、有些条约明文规定缔约国须采取立法措施予以执行。缔约国以补充立法执行条约,是它的条约义务;2、有些条约是政治性的,它所规定的权利和义务原则上只涉及缔约国国家本身;为了把这类条约的效果扩及自然人和法人,需要另以立法加以规定;3、有些条约的规定只是确定了一些原则,或属于纲领性的;为了适用,需要有立法作出补充规定;4、有些条约不是使用本国语文写成的;为了执行,有必要将其译成本国文字并以法律形式加以公布,等等。⑦另一方面,我们也可以看到,一些传统上以间接方式适用条约的国家,也在一定情况下直接适用国际条约,英国、挪威二国近年来采取的一些立法措施,是特别明显的例证。
    
    
二、适用国际人权条约制度发展的新动向
    

    国际人权条约是国际条约的一种。各国适用国际条约的法律制度,如同适用于其他国际条约一样适用于国际人权条约。很少有国家在法律上就人权条约的适用问题作专门的规定。然而,自上一世纪九十年代以来,至少有三个国家在这一方面作了规定,而且规定了与适用一般国际条约的方式不同的适用方式。
    1992年4月2日,美国参议院通过了批准《公民权利和政治权利国际公约》的决议,这一决议同时包含了美国对该公约提出的一些保留、谅解和声明,其中一项声明宣称,《公约》的第1条至第27条为"非自动执行条款"。如上所述,按照宪法的规定,作为一般规则,美国是以直接适用的方式适用它所缔结或者参加的国际条约的。参议院的决议将《公民权利和政治权利国际公约》宣布为非自动执行条款,意味着这一公约只有在得到国会补充立法的情况下才能适用,即间接适用。
    1999年5月21日,传统上实行间接适用国际条约制度的挪威,通过了一项名为"加强人权在挪威法律中的地位的法律",亦称"人权法",宣布承认《欧洲人权公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》及《公民权利和政治权利国际公约》是挪威国内法律的一部分,并规定,在这些国际人权条约与挪威国内法律发生冲突的情况下,前者具有优先地位,这一法律使得以上三项国际人权条约都能在挪威国内得到直接适用。
    在此前不久,英国女王陛下在议会的建议和同意下,颁布了已于2000年10月2日生效的《1998年人权法案》,专门就《欧洲人权公约》在英国的适用问题作了规定。这一法案的宗旨是"将权利带回家",即:将《欧洲人权公约》规定的,由位于法国斯特拉斯堡的欧洲人权法院提供司法保护的权利"带回"到英国的国内法律体系,以便通过使个人能够在英国的国内法律程序中援引《欧洲人权公约》,而给予该公约以更多的效力。根据这一法案,英国的公共权力机关应当遵守《欧洲人权公约》,它所实施的违反《公约》规定的行为被认为构成违法行为。该违法行为的受害人有权在英国的法院对该行为提起诉讼,以请求救济。法院在依据英国法律审理案件时,应对法律作与《公约》规定保持一致的解释,并必须考虑到欧洲人权法院的判决、裁定、声明或咨询意见。如果法院认定公共权力机关的行为是违法行为,则应当给予受害人以公正和适当的救济。法院在这类诉讼中适用英国法律,而且必须是适用英国法律;但是,它可以确定英国的某一法律是否与《欧洲人权公约》的规定一致;如果确定不一致,法院可作出该法律与《公约》不一致的声明。随后,英国政府和议会应通过一快捷的补救程序修改该项法律,使其与《公约》相一致。英国的这一《人权法案》,不影响英国法律,包括与《公约》不一致的法律的效力、继续适用或执行,也没有将《欧洲人权公约》宣布为英国国内法的一部分。然而,它授权英国法院受理英国的公共权力机关违反《欧洲人权公约》的案件,并在实质上按照《公约》的规定对案件进行审理,从而以一种迂回方式使《欧洲人权公约》在英国得到某种程度的直接适用。
    美国、挪威和英国的这些立法活动互不相同,但是,它们有一个共同点,即,都是用来专门处理国际人权条约的适用问题的,而且,都是采用了与各该国适用一般国际条约的方式不同的方式。这些新的经验会给我们带来许多启示,很值得仔细研究。
    
    
三、我国有关国际条约适用的立法和实践
    

    以及关于国际人权条约适用方式的思考
    中华人民共和国自成立以来,缔结和参加了数量众多的国际条约。对于这些条约,中国政府一贯恪守条约信守原则,严肃认真地履行条约义务,并在国际上赢得了良好声誉。但是,应当指出,我国适用国际条约的法律制度并不健全、完善。这在一定程度上影响了包括国际人权条约在内的多种国际条约的顺利实施。
    目前,我国宪法或宪法性法律文件都没有就条约的适用问题作出过原则性的一般规定。条约的适用问题,往往是以逐个处理的方式在各有关的法律中加以规定的。从现有的法律规定来看,我国既以采纳的方式直接适用条约,也以转化的方式间接适用条约,也有些条约的适用同时采用了采纳和转化两种方式。
    最早以采纳方式适用条约的法律可能是1980年9月10日全国人民代表大会通过的《中外合资经营企业所得税法》,该法第16条(二)项规定:"中华人民共和国政府和外国政府之间订有避免双重征税协定的,所得税的抵免应当按照各该协定的规定办理。"按照此项规定,我国法院或其他执法机关在处理中外合资经营企业所得税的抵免问题时,可以而且应当直接适用有关协定。此后,我国又制订通过了一些规定直接适用国际条约的法律,其中特别重要的法律有《民事诉讼法》等。1982年《民事诉讼法(试行)》和1991年《民事诉讼法》均包含以下条款规定:"中华人民共和国缔结或者参加的国际条约与本法有不同规定的,适用国际条约的规定。但是,我国声明保留的条款除外。"我国立法关于直接适用国际条约的规定,由于最高人民法院发布的具有司法解释效果的文件而得到加强。1987年4月10日,最高人民法院发出《关于执行我国加入的〈承认及执行外国仲裁裁决公约〉的通知》,要求各高、中级人民法院立即组织审判、执行人员认真学习这一《公约》并"切实依照执行。"1989年6月12日最高人民法院发出的《关于印发〈全国沿海地区涉外、涉港澳经济审判工作座谈会纪要〉的通知》,指示各地"自动直接适用"1980年《联合国国际货物销售合同公约》。
    以转化方式间接适用国际条约的法律更多。1992年和1998年先后颁布的《领海及毗连区法》和《专属经济区和大陆架法》是间接适用《联合国海洋法公约》的典型实例。属于这类法律的还有如《外交特权与豁免条例》(1986)、《领事特权与豁免条例》(1990)等,它们是我国分别加入《维也纳外交关系公约》和《维也纳领事关系公约》以后,为执行这两项公约而制订通过的。值得指出的是,这两项用来间接适用国际条约的法律都包含有以下内容的规定;"中国缔结或者参加的国际条约另有规定的,按照国际条约的规定办理。"按照此项规定,《维也纳外交关系公约》和《维也纳领事关系公约》也都是可以在国内直接适用的。
    直至1996年4月4日,全国人民代表大会通过《香港特别行政区基本法》之前,中国没有一部法律曾就国际人权条约的适用问题作过规定,因此,目前不存在任何有关适用国际人权条约的原则性的一般规定。换言之,在中国,按照什么方式或制度适用国际人权条约仍是一个有待研究决定和法律规定的问题。
    从世界各国的情况以及我国有关立法和实践来看,我们选择直接方式或间接方式适用国际人权条约,都不是不可以的,甚至可以视情况决定用两种方式适用某一人权条约。如果考虑到像《公民权利和政治权利国际公约》这样的国际人权条约,其有关权利保护的规定往往只是提出原则要求,而且,《公约》本身又要求缔约国采取立法和其他措施以实施《公约》的规定,那么,主要采用间接方式适用国际人权条约 ,也许是更为适当,这种方式也比较符合我国一向强调的国际人权标准的实施需要结合一国的具体情况的主张。为了决定采用间接方式适用国际人权条约,《香港特别行政区基本法》可被用来发挥作为先例的作用,该法明文规定,"《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》和国际劳工公约……通过香港特别行政区的法律予以实施。"
    
    
    ①1969年《维也纳条约法公约》第26、27条。
    ②[奥]阿·菲德罗斯:《国际法》(上),商务印书馆,1981,第228-229页。
    ③参见Lauterpacht's Collected Papers, Vol.I,pp,151-152;转引自王铁崖:《国际法引论》,北京大学出版社,1998,第193页。
    ④《奥本海国际法》,上卷,第一分册,商务印书馆,1981,第26页。
    ⑤李浩培:《条约法概论》,法律出版社,1987,第380页。
    ⑥我国学者对incoporation,adoption,transfomation三词有不同的翻译,例如,李浩培先生将其分别译为"接受"、"纳入"和"转变"。
    ⑦参见李浩培:《条约法概论》,法律出版社,1987,第389-393页。
    

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