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编者按:世界贸易组织正面临前所未有的生存危机,改革已经成为共识。但迄今为止,关于改革的基本原则、具体内容和优先顺序,就成员方整体而言,“没有共识”可能仍是唯一的共识。作者从WTO的谈判机制问题、实体规则问题、纪律约束问题、争端解决问题等方面阐述了现有的主要改革方案,认为于中国而言,关键仍在于“以我为主”,始终明确自身基本立场与核心关切,同时在现有《立场文件》基础上,出台具体改革方案,更加积极主动地参与乃至推动WTO改革进程。
世界贸易组织改革:全球方案与中国立场*

世界贸易组织(WTO)正面临前所未有的生存危机,改革已经成为共识。但关于WTO改革的基本原则、具体内容和优先顺序,各方立场和意见则不尽相同,阵营划分也难以一概而论。综合现有的主要改革方案,大体而言,在谈判机制方面主张增加谈判机制灵活性,打破“协商一致”造成的多边谈判僵局;在实体规则方面主张制定贸易新规,强化贸易公平,消除投资障碍;在纪律约束方面主张更好发挥WTO的审查和监督功能,加强对成员方遵守透明度和通报义务的约束;在争端解决方面主张尽快修改相关协定,打破上诉机构法官遴选僵局,确保WTO正常运转。对于中国而言,关键在于“以我为主”,明确自身基本立场与核心关切,并在现有《立场文件》基础上,出台具体改革方案,更加积极主动地参与乃至推动WTO改革进程。

关键词:WTO协商一致竞争中立透明度争端解决


The Reform ofthe WTO: Global Agenda and China’s Position

The World TradeOrganization (WTO) is facing an unprecedent crisis and it has become aconsensus that the organization must be reformed. However, the involved partiesare divided over the basic principles, contents and priorities of the reform.Proposals that have been submitted so far generally support increasing theflexibility of the organization’s negotiationmechanism, thus breaking the multilateral negotiation deadlocks caused by the consensusrequirement, and support making new trade rules, enhancing fair trade andeliminating investment barriers; they also support improving the review andsurveillance functions of the WTOto ensure better compliance of the transparencyand notification obligations by its members; in terms of the disputeresolution, they support timely revision of relevant protocols and breaking thedeadlock in the designation of appellate body members to ensure the normalfunctioning of the organization. For China, the key is to clearly understandits basic position and core concernsand present more specific reform proposalson the basis of the current Position Paper, so as to more actively participatein and push forward the reform process.

Key words: WTO, consensus,competitive neutrality, transparency, dispute resolution


作为二战后重塑全球经济秩序的三个“布雷顿森林机构”之一,[1]世界贸易组织(WorldTrade Organization, WTO)是当今世界功能最完整、也许也是最重要的国际经济组织。其庞大的涵盖协定体系、鲜明的自由贸易原则、成熟的争端解决机制,为国际经贸活动提供了宝贵的规则供给和制度遵循,堪称全球经济治理的一个标杆。有论者甚至将之誉为“模范国际法”。[2]然而,正式成立至今不过短短20余年,WTO竟已前途渺茫,步履维艰。如果说多哈回合谈判无疾而终令WTO陷入发展僵局,大型区域贸易协定异军突起让多边体制背负“架空”压力,那么美国自2017年以来公开抵制上诉机构法官遴选则更是令该组织直面生存危机。新形势、新格局之下,WTO何去何从,成为热议话题。

从当前各主要成员方的态度来看,对于WTO的“生存”问题存在共识,即均承认以WTO为核心的多边贸易体系的重要性并希望加以维持;即便是执意要让上诉机构“停摆”的美国,也并未全面否定WTO的存在价值,而且其在争端解决机制方面的强硬态度未始没有将之作为谈判筹码、迫使贸易伙伴在实体规则领域作出更多让步的考虑。而在“发展”问题上,成员方的态度和认识则不尽相同:一方面,各方均赞同对WTO进行改革,以期打破僵局重拾活力;另一方面,对于改革的原则、内容和优先顺序,则各有偏好和侧重。目前各方已经发布或提交的主要文本包括:2018年9月18日欧盟发布的《WTO的现代化概念文件》(以下简称《欧盟方案》),[3]2018年10月25日加拿大主办的关于WTO改革的渥太华贸易部长会议发布的《WTO改革联合公报》(以下简称《渥太华公报》),[4]2018年11月1日美国、欧盟、日本等联合提交的《增强WTO协定下透明度和通报要求的程序》(以下简称《美欧日方案》),[5]以及2018年11月26日欧盟、中国、加拿大、印度等国联合提交的关于打破目前上诉机构法官遴选僵局的两份方案(其中,欧盟、中国、加拿大、印度等12国联合提交了一份方案,欧盟、中国和印度三国联合提交了另一份方案,以下分别简称《联合方案》和《欧中印方案》)。[6]此外,2018年11月23日,中国商务部发布《中国关于世贸组织改革的立场文件》(以下简称《立场文件》),阐明了中国关于WTO改革的三项原则和五点主张。[7]本文主要围绕上述文本,从谈判机制、实体规则、纪律约束和争端解决四个方面,对WTO改革的国际总体趋势和中国参与思路作一简要述评。

谈判机制问题

理想状态下,WTO兼具立法(制定规则)、执法(执行规则)和司法(适用规则、解决争议)功能,能够有效确保国际贸易领域的规则和制度供给。但事实却是,自成立以来WTO的立法功能就几乎陷入停滞。[8]2001年启动的多哈回合谈判旷日持久却无疾而终,致使WTO无法适应现实情况的发展变化而进行相应的规则调整、补充和更新,不仅使得成员方之间的分歧难以弥合,也导致专家组和上诉机构在争端解决过程中陷入两难:由于规则未能在立法层面更新,面对变化了的现实,为了确保规则的生命力,他们只能探索用个案方式来对规则做一些局部发展乃至突破;这些发展和突破长期积累下来,不免造成规则体系内部的不协调和不连贯,并招致某些成员认为其侵夺“立法权”的指责。

WTO立法功能或者说谈判功能的丧失有多方面原因,但从程序角度而言,“协商一致”的决策机制无疑是一个客观障碍。从历史上看,早在GATT时代确定决策原则之初,就存在两条“路线”之争:一是传统的一国一票表决制,符合主权平等的国际关系原则,但遭到美国、日本、欧洲等贸易大国的反对,认为其不能正确反映世界经济的现实,也不能使成员方的权责相适应;二是美国试图引入的加权表决制,即效仿国际金融组织所遵循的“资本多数决”原则,将成员方的经济实力等因素通过一定方式折算为投票权,但这又遭到中小国家抵制。作为折中,GATT于1960年启动协商一致的决策机制。这一机制的优势在于最大限度地弥合分歧、达成共识,保证规则的全面覆盖性;缺陷则在于每个成员方理论上都拥有“否决权”,都能够阻止协议的最终达成,从而当有关成员方出现重大立场分歧时,规则的制定或修改就无从实现。

WTO继承了协商一致的决策机制。1994年《马拉喀什建立世界贸易组织协定》第9条明确规定,WTO应继续实行GATT1947所遵循的经协商一致作出决定的做法,即“如在作出决定时,出席会议的成员均未正式反对拟议的决定,则有关机构应被视为经协商一致对提交其审议的事项作出了决定”。尽管该条同时也规定,如无法经协商一致作出决定,则应一国一票投票表决,并视情形不同采取简单多数或特别多数(如三分之二或四分之三)通过,但这一规定仅仅停留在纸面上,实践中被“禁用”。这导致WTO谈判效率低下,易于出现僵局,多哈回合谈判胎死腹中即为明证。

《欧盟方案》提出,以部分成员方参与的“诸边谈判”(plurilateralnegotiations)方式来打破受制于协商一致原则的“多边谈判”(multilateralnegotiations)僵局。具言之,一方面在可能的情况下继续支持全面的多边谈判;另一方面在无法达成多边一致的领域推动进行诸边谈判,并对愿意加入的成员方随时保持开放,谈判成果基于最惠国原则而适用。《欧盟方案》没有指明具体是哪些领域,但根据2018年9月30日WTO与国际货币基金组织和世界银行联合发布的《贸易复兴与包容性增长》报告,所涉领域主要包括电子商务、投资便利化、服务的国内监管以及中小微企业。[9]此种所谓“开放性复边谈判”与《政府采购协定》等既有复边协定的相同之处在于均系在WTO部分成员方之间进行,区别则在于“开放性”,即其他成员方可以随时加入,且相关成员方所承诺的待遇可以基于最惠国原则而为全体成员方所享受。易言之,对于未参与谈判的成员方而言,实质上是一种“单向受惠”。[10]这一立场得到《渥太华公报》的应和,后者明确指出:“应对当代经贸问题、完成悬而未决的未竟工作,对于确保WTO的存在价值具有关键意义,这就要求采取灵活开放的谈判方法来取得多边成果。”值得一提的是,参加渥太华贸易部长会议的13个成员方包括澳大利亚、巴西、加拿大、智利、欧盟、日本、肯尼亚、韩国、墨西哥、新西兰、挪威、新加坡和瑞士,基本囊括了除中国和美国以外的世界主要经济体,可以说具有相当程度的代表性,反映了WTO成员改革决策机制、推进规则创制的迫切愿望。

《立场文件》中与此相关的表述有两点:一是“世贸组织改革应该遵循协商一致的决策机制……改革的议题选择和最终结果应该通过协商一致做出决策”;二是“改革应该维护多边贸易体制在全球贸易自由化、便利化进程中的主渠道地位,不能够以所谓的新概念、新表述混淆并否定多边贸易体制的权威性”。这一立场乍看之下似乎与上述方案针锋相对,但其实并不尽然。首先,《立场文件》强调的是“改革”应当遵循协商一致的决策机制,即改什么、怎么改,应当通过协商一致作出决策,但并未排除将“协商一致”本身列入改革的议程。其次,诸边谈判所达成结果的效力仅及于参与谈判的有限成员方,如欲成为适用于全体成员方的多边规则,仍需遵循协商一致原则。就此而言,诸边谈判之“循序渐进”与多边谈判之“全体一致”之间,并不必然存在冲突。但尽管如此,仍然需要在多边与诸边、整体与局部之间维持适当平衡,以免诸边协定喧宾夺主,“架空”多边协定,造成国际贸易体制事实上的“碎片化”。这也正是《立场文件》强调维护多边贸易体制“主渠道地位”的意义所在。

实体规则问题

在实体规则方面,目前相关成员方的改革诉求主要围绕两个大的方面:一是强化现有规则和制定新的规则来约束国有企业,促进公平竞争;二是制定新的规则来解决服务和投资障碍,包括消除数字贸易壁垒。

WTO原本立基于自由贸易,但晚近以来,特别是面对中国在全球贸易体系中的异军突起,美、欧等西方国家转而更加关注国际贸易的“公平性”。自特朗普执政以来,美国在贸易政策上一直强调“自由、公平和对等”。2017年特朗普上任之初,即以对美国不够公平和对等为由,高调退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)。尽管在贸易问题上与美国不无龃龉,对于“对等”之说也未必全然赞同,但在呼吁增强贸易公平性、借以限制和约束中国企业竞争力方面,欧盟、日本等西方发达经济体与美国基本站在同一阵线。2018年5月31日,美欧日贸易部长发布联合声明(以下简称《5月联合声明》),强调“以市场为导向的条件对于公平互利的全球贸易体系不可或缺”,并表示将共同致力于应对“导致严重产能过剩、对我们的工人和企业造成不公平竞争的非市场导向的政策和实践”。[11] 2018年9月25日,美欧日三方联合声明(以下简称《9月联合声明》)重申了上述关切,并表示正在着手拟订“关于产业补贴和国有企业的新规则,以便为工人和企业创造更加公平的竞争环境”和应对“第三方将国有企业发展为国家龙头企业(national champions)并放入全球市场所带来的挑战”。[12]这些措辞的指向,不可谓不明确。

《欧盟方案》对增强WTO规则公平性问题有更具体的说明,其核心关切是国有企业以及与之相关的补贴问题。具体来说,一是要更好地约束(capture)国有企业,包括更清晰地界定“公共机构”的构成要件以确定某个国有企业是否在履行政府职能或者促进政府政策,以及阐明如何评判特定成员是否在对相关企业实施“有意义的控制”(meaningful control);二是更有效地约束那些对贸易扭曲程度最高的补贴,如导致严重产能过剩的国内补贴,包括将之列为禁止性补贴〔目前《补贴与反补贴措施协定》(以下简称《补贴协定》)规定的禁止性补贴只包括出口补贴和进口替代补贴〕,或者推定存在可诉性补贴所要求的严重侵害(serious prejudice)等。概而言之,就是要拓展谈判议程,制定贸易新规,重新实现体系平衡,营造公平竞争环境。

《欧盟方案》中关于国有企业及其补贴问题的讨论,本质上是“竞争中立”(或称“竞争中性”)问题的延续。“竞争中立”的概念渊源于澳大利亚国内竞争法,但由美国率先在跨国语境下提出,并在TPP国有企业章节(第17章)中加以规定。尽管TPP因美国退出而夭折,但作为继承者的《全面进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)保留了国有企业章节(第17章)及其竞争中立规则。2018年10月新鲜出炉的《美国—墨西哥—加拿大协定》(USMCA)也沿袭TPP模式,设置了国有企业章节(第22章)和竞争中立规则。“项庄舞剑,意在沛公”,美国之所以在TPP等大型区域贸易协定中设置国有企业章节、强调竞争中立原则,很大程度上是为了争夺全球经贸规则主导权,巩固和加强其传统竞争优势,限制和削弱中国经济模式的竞争力和影响力。这使得TPP下的竞争中立规则偏离了澳大利亚模式下“国有企业回归企业本性”的本意,以及WTO所秉持的“所有制中立”立场,在相当程度上构成对国有企业的竞争限制和所有制歧视。[13]对此,必须有清醒的认识和足够的警惕。

事实上,对于本义上的竞争中立,中国并不也无需排斥。国有企业和私有企业公平竞争,本就契合我国多种所有制经济共同发展的基本经济制度,本就是“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”的题中应有之义。[14]中国政府高级官员近期也明确表态,“考虑以‘竞争中性’原则对待国有企业”。[15]而循此原则,对国内纷繁复杂的产业补贴进行系统性的梳理、甄别、取舍,也符合供给侧改革、结构性调整和产业升级换代的大趋势。真正需要警惕的,是借竞争中立之名,行竞争限制和所有制歧视之实,令竞争中立蜕变为制约中国国企和中国经济的工具。概言之,对于中国而言,应当主张让“竞争中立”回归本原,即对国有企业和私有企业一体对待,而不是对任何一方“另眼相看”,施加限制性的特殊规则。就此而言,“所有制中立”与“竞争中立”应当同时并举,或者说,前者本就是后者的题中应有之义。

除关注贸易公平外,《欧盟方案》还主张制定新规则来消除服务和投资方面的障碍,包括强制技术转让问题。具体来说,方案认为需要解决市场准入障碍、对外国投资者的歧视性待遇以及边境后扭曲措施问题,包括当其与强制技术转让及其他贸易扭曲政策相关联时,此外还需要解决数字贸易壁垒问题。这些改革诉求反映了WTO制度供给不足、规则制定滞后的现实,以及发达成员方拓展谈判议程、涵盖更多投资议题的愿望,具有一定合理性。与此同时,对强制技术转让及与之相关的数字贸易壁垒问题的强调,对中国的指向性非常明显,尤其是考虑到中美经贸摩擦的大背景就更是如此。[16]对此,需要通盘考虑,慎重应对。

纪律约束问题

就纪律约束而言,目前较为集中的关切是WTO的监测和监督功能发挥不足,对于成员方遵守透明度和通报义务情况的追踪和约束不力。补贴领域是一个突出的例子。《5月联合声明》称:“……很多WTO成员完全不通报或者不通报大部分在其境内授予或维持的补贴,使得其他WTO成员无法评估贸易效果,也无法理解被通报了的补贴项目的运作情况。”《欧盟方案》更加直截了当地指出:“对成员方提供的补贴缺乏全面信息是当前体制运行中的最大短板之一。尽管《补贴协定》已经要求成员方通报其补贴,但遵守状况不佳且近年来有所恶化,以致截止到2018年3月有半数成员方(90个)未作任何通报。补贴没有透明度,成员方就无法审查彼此的行动,从而在寻求规则执行上面临重大障碍。这大大削弱了实体纪律的价值。”《渥太华公报》秉持近似态度,但以更为宽泛的视角指出:“我们应当加强对成员方贸易政策的监督及政策透明度,这在确保WTO成员及时了解其贸易伙伴所采取的政策行动方面发挥核心作用。我们对WTO成员遵守通报义务的总体记录感到担忧……”在此背景下,美欧日三方在《9月联合声明》中同意联合提交一份关于透明度和通报问题的方案,供货物贸易理事会考虑。这就是11月提交的《美欧日方案》。

《美欧日方案》实际上是一份草拟的总理事会决议,全称为《增强WTO协定下透明度和通报要求的程序》,主要包括以下内容。

其一,重申《农业协定》《关于实施GATT1994第6条的协定(反倾销)》《补贴协定》《保障措施协定》《关于解释GATT1994第17条的谅解(国营贸易)》《关于实施GATT1994第7条的协定(海关估价)》《进口许可程序协定》《原产地规则协定》《装运前检验协定》《关于数量限制措施通报程序的决定》《与贸易有关的投资措施协定》《实施卫生与植物卫生措施协定》和《技术性贸易壁垒协定》等协定(以下简称“列明协定”)项下的既有通报义务。

其二,设立“通报义务及程序工作组”(以下简称“工作组”),负责对成员方遵守列明协定项下通报义务的情况进行年度评估并向相应监督机构提交报告,并就如何改善成员方对通报义务的遵守情况提出建议。

其三,自2019年开始,在所有贸易审查中加入对成员方遵守列明协定项下通报义务的专门的标准化审查。

其四,也是最具实质意义的是,授权WTO对不遵守通报义务且无意改过的成员方采取若干惩罚措施。若某成员在规定的通报最后期限之后1年内仍未进行完整通报,则自第2年起,可以对其采取以下措施:(1)其代表不得被任命为WTO机构主席;(2)该成员在贸易审查期间向其他成员提出的问题后者无需回答;(3)对该成员额外征收一定比例的会费;(4)秘书处每年向货物贸易理事会报告其通报情况;(5)在总理事会会议上对其作出特别报告。若情况仍无改变,则自第3年起,可以进一步采取以下措施:(1)将该成员指为“不积极成员”;(2)在WTO的正式会议上,该成员只有在所有其他成员都发言完毕后才能发言;(3)当该成员在总理事会发言时,将被指明系“不积极成员”。

此外,该方案还鼓励成员方对于其他成员方履行通报义务的情况进行所谓“反通报”(counternotification)。

《美欧日方案》从正反两方面为WTO成员遵守相关通报义务提供了激励和约束。就更具实质意义的惩罚措施而言,是一套包括限制成员权利、附加额外义务和给予声誉惩戒(“点名羞辱”)在内的“组合拳”。与此同时,该方案也规定有关成员特别是发展中成员可以向WTO有关机构寻求协助和支持,其具体内容限于篇幅不再详述。尽管该方案就强化WTO纪律约束而言不无价值,但其“惩罚性”(punitive)本质和对“有意违约”与“无力守约”不加区分也遭到了批评。中国明确反对《美欧日方案》所采取的惩罚性方法,认为其将造成更多的负面影响,应当以积极的激励手段来取而代之;必须正视发展中国家普遍缺乏履行通报义务的能力这一现实,将解决能力问题作为根本之道;反通报的做法不可靠,并会给相关成员方造成额外负担。[17]

争端解决问题

成熟规范的争端解决机制本是WTO引以为傲的标签,被誉为WTO“皇冠上的明珠”。然而,恰恰是成员方之间——更确切地说,是美国与其他成员方之间——关于争端解决机制特别是上诉机构运作的分歧,以及由此而来的美国公然阻止遴选新任法官,导致上诉机构乃至整个争端解决机制面临“停摆”风险,[18]令WTO陷入前所未有的生存危机。

根据美国贸易代表办公室2018年3月发布的《总统贸易政策议程》,美国对上诉机构的质疑主要包括5个方面:(1)在不与当事方磋商、缺乏透明度的情况下擅自超出90天的二审期限;(2)允许已经离任的法官继续审理未决案件;(3)就与解决特定争议无关的事项发表咨询性意见;(4)审查事实问题而非仅限法律问题,包括重新审查成员方的国内法;(5)将其裁决作为后续专家组必须遵循的先例(而非仅具说服性效力)。[19]2018年11月26日提交的12国《联合方案》逐一回应了上述5项关切,《欧中印方案》则进一步提出了更为激进的建议。

具言之,《联合方案》的回应和建议如下:(1)在90天期限方面,强化上诉机构的磋商和透明度义务。《联合方案》建议将DSU第17.5条中的“但该诉讼程序决不能超过90天”修改为“但该诉讼程序决不能超过90天,除非当事方同意上诉机构建议的其他期限。当事方应当对这些建议给予同情的考虑”。如果当事方不同意延长期限,而上诉机构又认为自己无法在90天内作出裁决,那么上诉机构经与当事方磋商,可以建议简化相关程序或者作出特别工作安排,以便在90天内作出裁决;[20]当事方对此应予配合。(2)关于离任法官继续审案问题,建议修改DSU第17.2条,明确离任法官有权完成业已开庭审理的上诉案件;(3)关于与解决争端无关的裁决,建议在现有第17.12条“上诉机构应在上诉程序中处理依照第6款提出的每一问题”后增加“在为解决争端所必需之限度内”这一限定。(4)关于成员国国内法的含义属于事实问题还是法律问题,建议作进一步澄清。为此,建议给DSU第17.6条“上诉应限于专家组报告涉及的法律问题和专家组所作的法律解释”增加一个脚注,明确其“不包括专家组关于当事方国内措施之含义的认定,但包括其关于这些措施在涵盖协定下之法律属性的认定”。(5)关于上诉机构将其裁决作为先例,要求专家组在没有“令人信服的理由”(cogent reasons)时也须遵守这一问题,建议上诉机构与WTO成员之间进行更充分的交流和沟通。《联合方案》建议新增DSU第17.15条,规定上诉机构与WTO成员每年举行一次会议,任何成员均可在会上表达其对业已通过的上诉机构裁决的看法(但应当以尊重上诉机构独立性和公正性的方式),从而为双方提供额外的“沟通渠道”。鉴于事态的紧急性,《联合方案》建议WTO总理事会“尽快”通过上述修正案。

如果说《联合方案》仍然主要立足于说服美国、弥合分歧,那么作为其补充而同时提交的《欧中印方案》则更具针锋相对的色彩。《欧中印方案》的核心提议有三:(1)将上诉机构法官人数由7人增加到9人;(2)将法官任期由4年(但可连任一次)延长为6年或8年(但不得连任);(3)明确新任法官的遴选程序在不迟于离任法官任期结束前一定期限内(如6个月)自动启动(着重号为作者所加)。在这三项提议中,第三项是为了解决迫在眉睫的危机,为当前的遴选僵局“破局”;前两项更加着眼于长远,旨在增强上诉机构及其成员的独立性,提高和增强其工作效率和能力。鉴于上述提议涉及DSU第17.1条和17.2条的修改,《欧中印方案》建议总理事会将这些修正案与上述《联合方案》所包含的修正案一并通过。

关于争端解决机制的改革是中国迄今为止对WTO改革最为积极也最具实质性的参与。这也符合《立场文件》关于“世贸组织改革应优先处理危及世贸组织生存的关键问题……尽快解决上诉机构成员遴选问题”的主张。从提案方特别是《联合方案》提案方的范围来看——欧盟、中国、加拿大、印度、挪威、新西兰、瑞士、澳大利亚、韩国、冰岛、新加坡、墨西哥——可以说上述改革方案已经凝聚了相当广泛的共识,更是中国与WTO其他主要成员尤其是西方发达经济体在当前改革进程中不多的交集之一。尽管美国对于上述方案无动于衷的态度令其前景堪忧,[21]但中国无疑仍应继续同其他成员方通力合作,积极予以推进。

结 语

正如1947年GATT为了给难产的ITO“救场”而临时上阵时,可能并没有多少人预料到数十年后WTO的繁荣发展一样,在1995年WTO携乌拉圭回合谈判成功的狂欢翩然而至时,恐怕也没有多少人能够想到,不过短短20余年其竟已面临“生存还是死亡”的困境。国际政治经济格局之风云变幻,于此可见一斑。

面对困境,改革已经成为共识,但迄今为止,关于改革的基本原则、具体内容和优先顺序,就成员方整体而言,“没有共识”可能仍是唯一的共识。而由于利益牵扯的错综复杂,成员方之间也难以笼统地划分“派系”或“阵营”。例如,在制定新规则来约束国有企业和消除投资障碍以及强化WTO的政策审议和监督功能方面,以美、欧、日为代表的发达经济体的立场高度一致,其改革方案对中国的指向性也相当明显;但在争端解决方面,却是欧盟同中国、印度等国联手,与一意孤行的美国针锋相对。因此,于中国而言,关键仍在于“以我为主”,始终明确自身基本立场与核心关切。从目前情况看,有关方面也确实是在循着这一思路开展相关工作。

概而言之,在谈判机制方面,中国坚持改革必须遵循协商一致的决策机制,但对于改革议题本身并未预设“禁区”;在实体规则方面,坚持“所有制中立”的WTO传统立场,反对以“公平竞争”“竞争中立”之名行所有制歧视之实;在纪律约束方面,坚守发展中国家立场,反对在补贴通报义务方面不再区分地引入惩罚性措施;在争端解决方面,主张尽快打破上诉机构成员遴选僵局,并对上诉机构的权限予以必要澄清和限制。下一步应当是在现有《立场文件》基础上,出台更加具体明确的改革方案。在此过程中,中国在明确自身基本立场与核心关切的前提下,对于其他主要成员方普遍关心的竞争中立、国企补贴、技术转让等议题,不妨抱持更加开放的心态,提出更加坦率的主张,化被动为主动。与此同时,对于发达成员过度使用农业补贴、滥用贸易救济措施特别是反倾销调查中的替代国做法等不公平的贸易实践,提出针锋相对的改革方案,以进攻促防御,更加积极有为地参与乃至推动WTO改革进程。

注释:

*本文系中国社会科学院哲学社会科学创新工程项目“‘一带一路’建设中的国际经济法律问题研究”(2017GJFSB01)的阶段性成果。

[1]第二次世界大战结束前夕, 44个国家的代表于1944年7月在美国新罕布什尔州布雷顿森林镇召开联合国货币金融会议(即布雷顿森林会议),通过了《联合国货币金融会议最终决议》(Final Act of theUnited Nations Monetary and Financial Conference)及其两个附件《国际货币基金协定》和《国际复兴开发银行协定》,合称“布雷顿森林协定”。会议还讨论了成立国际贸易组织(ITO)的设想。尽管由于美国国会的坚决反对,ITO未能成立,但作为其临时替代的《关税与贸易总协定》(GATT)于1948年1月正式生效,并最终演变为今天的WTO。因此,习惯上将GATT也作为布雷顿森林体系的一部分,并将WTO与IMF和世界银行合称为“布雷顿森林机构”。

[2]杨国华:“为什么WTO是模范国际法”,《国际商务研究》,2016年第6期,第28~33页。

[3] Concept Paper: WTO Modernization,http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2018/september/tradoc_157331.pdf[2018-12-20].

[4] Joint Communiqué of the OttawaMinisterial on WTO Reform , https://www.wto.org/english/news_e/news18_e/dgra_26oct18_e.pdf[2018-12-20].

[5]Procedures to EnhanceTransparency and Strengthen Notification Requirements under WTO Agreements, Communication fromArgentina, Costa Rica, the European Union, Japan, and The United States, https://www.wto.org/english/news_e/news18_e/good_12nov18_e.htm[2018-12-20].

[6] Communication from theEuropean Union, China, Canada, India, Norway, New Zealand, Switzerland,Australia,

Republicof Korea, Iceland, Singapore and Mexico to The General Council; Communicationfrom The European Union, China and India to the General Council,

http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2018/november/tradoc_157514.pdf[2018-12-20].

[7]《中国关于世贸组织改革的立场文件》,http://www.mofcom.gov.cn/article/jiguanzx/201812/20181202817611.shtml[2018-12-20]。简言之,三项原则是:维护多边贸易体制核心价值(非歧视和开放)、保障发展中成员发展利益、遵循协商一致决策机制;五点主张是:维护多边贸易体制主渠道地位、优先处理危及WTO生存的关键问题、解决规则公平问题且回应时代需要、保证发展中成员的特殊与差别待遇、尊重成员各自的发展模式。

[8]唯一的例外是2013年12月通过的《贸易便利化协定》,但其主要涉及简化海关通关手续等程序性事项,在规则创制方面的意义和价值有限。

[9]Reinvigorating Trade andInclusive Growth, https://www.wto.org/english/news_e/news18_e/igo_30sep18_e.pdf[2019-01-13], pp. 35-36.

[10]这些新领域的自身特点及其谈判目标使得这种“单向性”成为可能。由于谈判目标主要并不在于交换市场准入“减让”,而在于加强监管协调,因此相关谈判及其所形成的规则可能天生就是非歧视的:所涉国内规章难以为特定贸易伙伴“量身定做”,从而使得关于“歧视”或“互惠”的关切不那么重要。同上,第35页。

[11] Joint Statement on TrilateralMeeting of the Trade Ministers of the United States, Japan, and the EuropeanUnion, http://www.meti.go.jp/press/2018/05/20180531009/20180531009-2.pdf [2018-12-20].

[12] Joint Statement on TrilateralMeeting of the Trade Ministers of the United States, Japan, and the EuropeanUnion,https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/september/joint-statement-trilateral[2018-12-20].

[13]项安波:“借鉴竞争中立原则应对TPP国企条款挑战”,《中国经济时报》,2016年6月22日,第5版。

[14]习近平:“毫不动摇鼓励支持引导非公有制经济发展支持民营企业发展并走向更加广阔舞台”,《新华每日电讯》,2018年11月2日,第1版。

[15]中国人民银行:“易纲行长在2018年G30国际银行业研讨会的发言及答问”,http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3643836/index.html[2018-12-20]。

[16]《5月联合声明》和《9月联合声明》均强调:“部长们共同认为,一国不应要求或迫使外国公司向本国公司转让技术,包括通过合资要求、外资股权限制、行政审查和许可程序,以及其他方式。”

[17]ChinaCriticizes WTO Transparency Proposal Advanced by U.S., Others,https://insidetrade.com/trade/china-criticizes-wto-transparency-proposal-advanced-us-others[2019-01-13].

[18]根据《关于争端解决程序与规则的谅解》第17.1条,WTO上诉机构由7人组成,任何一个案件应由其中3人负责审理,并实行轮换。但由于美国的阻扰,到2018年9月上诉机构已经只剩3名法官,而且其中2名到2019年年底也将离任。换言之,如果当前的遴选僵局持续,那么上诉机构“停摆”指日可待。

[19]The President’s Trade PolicyAgenda, https://ustr.gov/sites/default/files/files/Press/Reports/2018/AR/2018%20Annual%20Report%20I.pdf[2018-12-20],pp. 22-28.

[20]例如,上诉机构可以建议当事方自愿调整上诉范围或者缩短所提交文本的长度;又如,可以建议先以上诉所使用的语言发布裁决报告,以满足90天的期限要求,之后再翻译为WTO其他工作语言并正式发布。

[21]在就上述方案接受记者采访时,美国常驻WTO大使谢伊表示其虽然“在一定程度上认可了美国的抱怨”,但解决办法却“只是试图修改某些规则来容许WTO法官破坏规则的行为”,因此“未能解决美国提出的问题”。Tom Miles, U.S. Not Swayed by WTOReform Proposals, https://money.usnews.com/investing/news/articles/2018-12-12/us-not-swayed-by-wto-reform-proposals[2018-12-20].

(本文发表于《国际经济评论》2019年第2期)

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