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【编者按】依照我国宪法规定,全国人大代表是国家最高权力机构的组成人员,除参加会议行使选举权、审议以及表决权、监督权之外,还有领衔提出立法议案和立法建议的职权。全国人大代表孙宪忠研究员在任职期间领衔提出的立法议案已超过10件,立法建议超过20件。
  基于爱惜民力物力的治国理念,为保持物的经济效能,做到珍惜资源,物尽其用,避免糟蹋浪费,在第十三届全国人大二次会议即将召开之际,第十三届全国人大代表孙宪忠研究员提出将“物尽其用原则”写入我国民法典物权编总则部分的议案,特在中国法学网广泛征求社会各界意见,共同支持科学立法。
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关于在《民法典物权编》中增加“物尽其用”原则的议案

案由

自古以来,我国社会就有爱惜民力物力的治国理念,这一点应该在我国当前的民法典编纂,尤其是在物权编的编纂中得到吸收和采纳。爱惜民力物力,就是要求国家的治理者能够认识到社会物质财富不论是自然资源的还是人工造物,都是非常宝贵的,因此在制定法律和政策、贯彻法律和政策时,比如司法和执法时,都应该尽可能地保持物的经济效能,做到物尽其用,不随意毁灭已经存在的物品,以免造成糟蹋浪费。我国目前虽然已经成为世界上的经济大国,但是从各方面来看还是一个发展不足的国家,相对于庞大的人口,自然资源显得很不丰富;人们也就是这些年才逐渐解决了温饱问题。因此对于既有的物质资源就更应该珍惜,从立法和决策的角度看,这一点应该成为社会通识。在法律贯彻过程中,即使面对物品的形成有可能违法、但是通过其他方法可以弥补救助的情形下,执法者、司法者应该从珍惜资源的角度,尽力保持物品的使用状态,不使其随意贬损甚至毁灭,造成社会物质财富的浪费。有鉴于此,我们在此提出“物尽其用原则”,提出议案将其写入我国民法典的物权编的总则部分之中。

案据

所谓“物尽其用”,是指物的存废以发挥其最大经济价值与最大效用为目标、从而使社会有限的资源得到最充分利用的思想。这一思想,不论是在我国还是在国外,都是古已有之。伟人毛泽东所说的“贪污和浪费是极大的犯罪”,这一句名言在我国可以说是众人皆知。我国社会数千年的孔孟学说之中,就有爱惜民力物力的大量讨论。这种爱惜民力物力的学说,虽然其内涵极为丰富,不仅仅是指物尽其用,但是却毫无争议地饱含着物尽其用的思想。历代以来,我国的国家治理者也都是以此思想作为社会管理的基本方针,历史上涉及物尽其用的讨论及其学说,资料可以说是汗牛充栋。国外也有很多政治家、思想家,在这一方面留下了丰富的思想文献。虽然这些讨论、学说的资料非常多,但是其核心的思想并不复杂,那就是,社会的物质资源不可以浪费,现有物品的制造建造花费了很多民力,因此要尽可能地发挥其效用。不论是从历史考察还是从现实发展来考虑,我们认为,物尽其用的思想是宝贵的治国经验,它在我国当前远远没有过时。

当然,物尽其用原则并不仅仅是对法律工作的要求,但是毫无争议的是,它应该在立法、司法和执法中得到充分的贯彻。因为,这一原则针对的,是现实中对自然物或者人造物的法律处理问题,比如司法裁判上的处置,行政执法上的处置等等。司法上的处置,比如民事主体之间订立合同,为履行合同一方当事人将自己的物品安置在对方的物品之上而开展生产经营活动;因为合同到期或者合同无效,按照我国《合同法》第58条的规定,一般情况下法院应该判处双方返还标的物,那么此时这种标的物是否一定要返还,就必须考虑到物尽其用原则的应用。如果返还标的物导致标的物的价值受到严重损害、导致其经济效用丧失、导致正常的生产经营活动受到损害,甚至在某些情况下已经完全无法返还,那么是否法院还要判决返还?此时,如果依法规定标的物不予以返还,将标的物的所有权规定由对方当事人依法取得,这种情况是否更加合理?答案显而易见是肯定的。在行政执法的过程中,物尽其用原则的贯彻意义也非常大,因为行政执法在很多情况下是对标的物的执法,在当事人违背法律规定的情况下,如何处置违法标的物也是需要认真思考的问题。现实生活中,我们经常可以看到毁灭标的物、甚至是大规模地毁灭物品、包括很有价值的物品的新闻报道。但是我们要提出的疑问,这些物品真的需要这样毁灭吗?难道通过其他的措施不能处置吗?从物尽其用原则的角度看,这种毁灭确实值得认真反思。

因为物尽其用中的“物”指的是现实已经存在的物,而物尽其用,指的是现实存在物的法律处理,因此,这个原则首先应该写在物权法之中。结合我国当前的民法典编纂工作,这一原则应该写入民法典物权编。更具体地说,考虑到物尽其用是涉及到物权关系的设立、转让、变更和消灭的方方面面,因此,它应该作为物权编的总则之一。

论证

在民法典物权编确立物尽其用原则,首先的理由就是物质资源的有限性。人类社会始终存在着发展需求不断增加和社会资源稀缺的矛盾。我们可以看到,一部人类社会发展史,其实就是人类不断开掘资源、创造物质财富,满足自己物质需求的历史。但是,不论人类多么聪明多么勤奋,但是现实的物质资源总是有限的,其开掘的资源,不论是数量还是质量,都难以满足自身的需要。而且,人类在开掘物质资源的时候,总是要付出十分辛苦的劳动,尤其是普通的社会民众付出的体力更多,其劳作十分辛苦。因此,我国古代思想家很早就认识到,在国家治理的时候,要爱惜民力物力,珍惜来自不易的物质财富。

爱惜民力物力的思想演化在法律上,就是物尽其用的原则。依据这个原则要求建立的民法规则,更进一步说,也就是物权法规则,指的是在物权的设立、转让、变更和消灭时,尽力不要损害物品的价值和使用价值,尽力保持物的经济效能,不要造成物质的浪费。比如,当事人如果因为法律行为导致民事权利尤其是物权的分割,法律则禁止当事人之间损害物品价值或者使用价值的协议发生效力。如果当事人诉讼转让、变更和消灭物权时,法院不可以做出损害物品价值或者使用价值的裁判。在行政执法中,如果处于不得已而需要对当事人物权的标的物采取法律措施时,即使可以消灭当事人的物权,但是也要尽可能地保持标的物的价值或者使用价值。道理很简单,当事人虽然有过错甚至违法,但是物质资源并无过错,物的价值和使用价值并无过错。对于当事人的过错我们可以依法处罚,但是物的价值和使用价值应该尽力不予以损害。

因为物尽其用是一个众所周知的道理,因此不论是在我国历史上的各种法律之中、在当代世界的大陆法系还是在英美法系之中,其各种涉及物质支配和处置的规则,都贯彻了“物尽其用”精神,体现了“爱物”的思想。从罗马法以来所确立的添附制度等,就是关于物尽其用原则采用。添附制度所强调的,是把维护标的物的经济效用当作确定标的物所有权归属的法定标准,如果当事人的意志违背这一思想,法律甚至排斥当事人的约定,或者其他法律的规定。比如,当一个动产因为自然的原因或者人为的原因而附着于不动产之上、而且这种附着因为经济的原因不可以分割时,不动产的所有权人就可以取得动产的所有权,不论动产所有权人是否同意。以法理,这一规则可以适用于一切从物附着于主物的情形。在物与物相互混合而不可区分的情形下,在动产加工等情形下,这种不按照当事人的意愿、而按照标的物的经济价值来确定标的物的所有权归属的规则,也可以得到适用。

除此之外,国外立法上还有一些特别的关于物尽其用的规则,可以作为我们的借鉴。比如,《法国民法典》在第618条第1款规定:“用益权人毁损用益物或不修缮用益物而任其丧失,因此滥用其用益权时,用益权亦得因消灭。”这一规则的立法目的就是督促权利人物尽其用。

《德国民法典》第946条与第949条规定了处理添附的规则。除此之外,该国立法还有一些保障物尽其用的规则。比如为了保障土地经营的规模效益,德国自1918年起建立了土地交易的国家监督制度。在土地继承上,德国一些州还专门制定了“农庄法”,规定低于一定面积或者一定价值的农业土地只能由一个人继承,其他继承人只能获得金钱补偿,以此来限制土地的分散,促进土地的规模化经营,达到“物尽其用”的效果。

我们尤其应该注意的是,因为民法上规定的物权,为民众基本权利和市场经济体制的基础,凡民众依法获得的物权,政府的行政管理权应该予以充分尊重。

虽然物尽其用思想来源于我国古老的治国理念和国际经验,但是我国立法一直没有明确采认这一原则。这种情况,导致司法裁判经常发生损害标的物价值和使用价值的裁判。比如,在司法实践中,我们经常可以遇到一个标的物和他人之物相结合而不可以分割的情形,而法院的裁判是要求当事人取回自己的标的物,而不顾这种取回从经济的角度看是否必要和可能。比如一个建筑工地,土地的占有人因为正常工作的需要,花费很大力气填埋了土地上的大坑;在占有人的合同被撤销后,占有人提出了填埋大坑的正常付出应该得到补偿的要求。而法院不顾及这种填埋经济上的必要性,却做出了要求占有人将填入的沙石自行挖走运走的裁判。

在实践中我们多次遇到这样的裁判:在标的物被他人合法占有使用的合同到期后,法院一般的做法是判令当事人返还原物,但是却基本上不考虑返还有没有经济上的必要性的问题。实际上,在当事人合法占有使用他人之物的原因消灭后,虽然返还所有权是合法的,但是从保护物质资源的价值的角度看,这种返还有时候并不必要。这时候,法院应该根据物尽其用的原则,保护标的物的价值或者使用价值,并以此作为判定所有权归属的根据。当然,对他人的损失,应该给予足够的赔偿或者补偿。

在行政执法中,经常可以遇到的情形是,一些部门强调执法必严,将一些违章的标的物彻底毁损。但是,这种毁损是否必要?有关部门是否考虑到物尽其用原则的应用?据调查,目前这一问题确实很多,需要我们认真反思。一些地方的违建,事实上常常具有合法的因素,甚至有一些违法性并不严重,现在不加甄别的一律毁损,确实不值得肯定。

我们可以看到,尽管我国社会自古以来就要爱惜民力物力的思想,尽管伟人斥责“贪污和浪费是最大的犯罪”,但是物尽其用的思想还没有成为贯彻在我国立法、执法和司法之中。因此,在我国民法典物权编的编纂过程中,我们郑重提出这一议案,要求我国立法机关总结古往今来的治国理念,在物权编的第一章“一般规定”中规定“物尽其用原则”。

方案

一、物权编基本原则的规定

第 条: [ “物尽其用原则”]

对物权争议的裁判和处理,应该以维护物的价值和发挥物的效用为原则。

因适用前款规定而丧失正当利益者,有权要求损害赔偿。

说明:该条文是对“物尽其用”原则的规定。第一款规定的基本内容是:在涉及物权的各种案件中,应该贯彻珍惜物质资源、爱惜民力物力的思想,不论是何种案件的处理,都要维护标的物的价值,发挥物的效用。物尽其用原则应该贯彻于物权的行使、物权的移转、物权的消灭等各种物权变动的情形。不论是当事人对物与物之间的相互关系的争议,还是物权存废的争议,都应该贯彻这一原则。在物权的移转涉及标的物可分或者不可分之间发生理解上的不同看法时,如果物的分割对物的整体的经济价值和效用有较大的妨害,那么就应该理解为物不可分割,以达到保护物的经济价值和效用的目的。

该条第二款规定所包括的内容是,贯彻“物尽其用”原则时,势必会导致争议物归一个或者部分最能发挥物的经济效益的人所有,而其他人则会因此而丧失部分合理权利的结果。因此在此时,法律以赋予受损者要求损害赔偿的权利,作为其利益的补救手段。

物尽其用原则,也应该贯彻于行政执法过程之中。因为物权的执法,也会涉及对标的物之间的相互关系的裁处,当然也会涉及对于标的物是否存废的裁处。在这种情况下,贯彻物尽其用原则,更能体现爱惜民力物力的治国理念。

物尽其用,并不仅仅只是用来作为物权争议是物的归属的解释,而且也当然可以用来作为物权争议的分析和裁判规则。不论是人民法院的司法,还是行政管理机关的执法,就物权的行使、物权的移转和消灭,或者物权的其他变动的情形,这一原则都应该和其他原则予以结合适用。

建议将物尽其用原则规定于民法典物权编第一章“一般规定”中。

二、物权编其他部分的适用

同时建议在物权编的他物权部分,以及其他涉及对物的使用的法律规范中,贯彻“物尽其用”的原则,进行相应的制度设计。包括但不限于:

第一,需要仔细规定添附制度。如上所述,添附制度已经存在数千年,在贯彻物尽其用原则方面发挥极大作用,但是现行物权法没有规定相关制度。当前的物权编立法方案,也就是2018年8月全国人大常委会法工委公布的民法典物权编立法方案,虽然也规定了添附,但是内容十分简单,仍然不能满足实践需要。因此我们建议认真修改补充之。

添附制度,其实是物权取得制度,属于特殊的所有权取得方式。与此相关的,还有物的附和与混合、物的加工等。这些情况下,标的物的所有权变化,也应该根据物尽其用的原则来予以处置。当然,对于受损的当事人一方,应该给予赔偿或者补偿。

第二,扩展不当得利制度的应用范围。因为物尽其用原则范围扩展,将导致更多的所有权不能返还的情形发生,此时要充分利用不当得利制度对另一方当事人予以充分救济。因为不当得利制度规定在民法典的合同编之中,其体例的协调、制度的解释,还应该认真思考解决。

第三,建议物尽其用原则,在行政管理的各种法律法规中也能够得到充分的规定。

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