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推进环境规范的法典化

摘 要:目前,我国环境法律体系的框架已基本形成,环境保护主要领域已基本实现有法可依。然而,与环境立法数量快速增长形成反差的是,我国近年来环境质量总体仍未实现根本性好转。这一反差的出现,与我国分散式立法模式导致环境法律法规之间存在重复、矛盾等现象有关,消除这些弊端的有效路径之一就是推进环境规范的法典化。

关键词:环境法典;必要性;条件;


目前,我国环境法律体系的框架已经基本形成。在该框架中,以《环境保护法》为核心和基础,以《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《放射性污染防治法》《节约能源法》《环境影响评价法》《水法》及《矿产资源法》等环境保护单行法为主要组成部分,以行政法规、部门规章和地方性立法为补充。这种法律框架的构建主要通过各个具有立法权的机关逐步地、分散地制定相关法律法规的方式完成,是分散式立法模式的产物。

目前环境立法存在的问题

分散式立法模式是我国以前“成熟一部、制定一部”立法思想的体现,符合改革开放与经济发展初期的立法需要。但在当今社会高速发展以及全面深化改革不断推进的背景下,这种模式的已无法适应现实的需要。

1. 分散式立法导致不同的环境法律规范之间存在重复,造成立法资源浪费

《环境保护法》将整体生态环境按照要素和区域进行分割,分别制定单行环境法律法规或者地方性法规。但是,就现行的环境法律法规来看,在总体上呈结构雷同化;在具体内容上呈重复化。如《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》与《放射性污染防治法》等污染类法,就其篇章结构而言,相差不大;就其条文内容而言,无论是主体、权利和义务,还是法律责任的设置,均多有雷同。各省的实施条例也基本上是对单行立法的重复。另外,由于环境立法是多部门立法,容易产生部门权力利益化、部门利益法制化的倾向,甚至导致各部门对同一事项争相管控。这加剧了调整对象的重合化以及具体内容的重复化。

2.分散式立法导致不同的法律规范之间存在矛盾,给法条适用带来困难

各个环境保护单行法的出台时间有先有后。随着社会的发展,需要不断对开始采用的原则、规则进行修正,使其体现在后出台的环境法律中。这往往导致对同一问题的规定存在冲突和矛盾。对于这些冲突和矛盾,需要协调、统一,进行立法修改。但是,我国每届人大任期内通过的法律极为有限,而环境类法律的数量又非常庞大。当一部环境法律修订时,若其他相关法律没有同时进行修改,就会人为引起法律规定的不一致,加剧法律适用的障碍。如作为环境领域基础性、综合性法律的新《环境保护法》修订后,其他单行法也应同时修订,但目前为止仅有《大气污染防治法》进行了修改,其余《水污染防治法》等相关法律的修改只能等待。

编纂环境法典的必要性

编纂环境法典是摆脱目前环境立法困境的必由之路。通过编纂法典,能够较好地满足环境保护工作对法律制度的整体性、系统性需求,解决法律规范重复的问题,节约立法资源;通过国家立法机关主导立法的方式,扭转环境立法部门化的趋势,协调法律规范冲突,避免适用障碍。习近平总书记曾指出,“只有实行最严格的制度,最严密的法制,才能为生态文明建设提供可靠保障。”只有编纂环境法典,才能建构结构严密、协调一致的环境保护法律体系。

除此之外,编纂环境法典对于提升环境立法的地位,落实环境保护的国策更具长远意义。环境保护是我国的一项基本国策,环境保护法也被定位为环境领域的基础性、综合性法律。但是,无论《环境保护法》还是其他的单行法律,都由全国人大常委会通过,其效力层级无法与基本法律相提并论。当环境价值与其他价值发生冲突时,从效力位阶上难以与民法等促进经济发展与财产利用的基本法律相抗衡,保护优先的价值宣示也就难以实现。通过编纂环境法典,使环境法典真正成为国家的基本法律,有助于提升环境保护法律的位阶,真正落实生态文明建设和绿色发展的要求。

建议

1.我国已经具备编纂环境法典的条件

当前,我国的生态文明建设已经有了顶层设计和总体部署,构筑了社会主义建设总体布局中的“绿色谱系”。人民群众对良好生态环境的需求与日俱增,成为转型升级的“绿色动力”。全社会对生态文明建设的高度重视,正是环境法典编纂最深厚的土壤。在此背景下,我国已经具备编纂环境法典的条件:

(1)从现有的法律规范情况看,我国已制定了环境保护和资源保护类法律30件,环境保护类行政法规40件,环保部门规章数百件,相关地方人大和政府制定了地方性环保法规和规章1000余件。这为编纂环境法典提供了丰富的规范基础。

(2)从现有的司法解释和具体适用情况来看,最高人民法院、最高人民检察院陆续出台了关于环境犯罪、环境民事公益诉讼和环境侵权责任等方面的司法解释。这些司法解释为环境法典编纂积累了宝贵的经验。在具体的法律适用方面,包括《环境保护法》在内的环境法律规范在行政执法实践和司法实践中的适用已经积累了大量的案例,这些案例为编纂环境法典提供了扎实的应用基础。

(3)从编纂环境法典的人才储备来看,我国目前有一支数量最为庞大的环境法学研究队伍,经过多年的努力,在很多问题上已经逐步形成共识,能够为环境法典编纂提供学理上的支撑。

2. 编纂环境法典的步骤

参照我国民法典的编纂经验,编纂环境法典可分三步走:

(1)列入立法计划。

将环境法典纳入全国人大常委会立法计划中的第三类项目,启动研究论证工作。根据工作的进展情况,适时调整为第二类项目,在条件成熟时提请审议。

(2)设立编纂机构。

由全国人大常委会牵头组成环境法典编纂工作机构,制定工作计划。在机构组织上,由全国人大法工委担负编纂环境法典任务的总责,最高人民法院、最高人民检察院、生态环境部、自然资源部、中国科学院、中国社会科学院和中国法学会等相关单位参加编纂工作。

(3)开展法典编纂。

在准备工作方面,开展环境法典编纂基础理论研究、国外环境法典及研究成果翻译、中国现行环境资源法律梳理、环境执法成效评估、环境司法案例研究以及环境法典条文起草等相关工作,为完成法典编纂提供理论与实践支撑。在编纂思路方面,可采取民法典“两步走”的方式,即先就一般性原则、规则制定环境法典总则,再整合其他环境法律法规,涤除重复和矛盾之处,填补缺漏,最终实现制定环境法典。

来源:《中国国情国力》2018年第11期

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