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新时代“不敢腐、不能腐、不想腐”机制建构
——以法治保障为研究视角

摘 要:“强化不敢腐的震慑,扎牢不能腐的笼子,增强不想腐的自觉”是十九大报告对中国反腐败斗争提出的重大举措和任务规划。从法治功能视角来看,新时代中国反腐败斗争的持续顺利有效推进,有赖于“三不腐”机制的建构,有赖于法治的全方位保障,有赖于法治的规范、预防、威慑、惩戒、保障、教化、指引等功能的充分发挥。应通过完善国家立法和党内法规,筑牢反腐败的制度基础;通过科学配置和规范权力,完善权力结构和运行体系;通过夯实立体权力监督体系,提升监督问责实效;通过加强刑法反腐,增强法律实施的有效性;通过加强法治宣传教育,提升领导干部的法治素养和观念。

关键词:十九大;新时代;反腐败机制建构;法治保障;监督问责体系;


党的十八大以来,我国的反腐败斗争成效卓著。不敢腐的目标初步实现,不能腐的笼子越扎越牢,不想腐的堤坝正在构筑,反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。在此基础上,十九大提出了夺取反腐败斗争压倒性胜利的目标,再次强调了完善惩治和预防腐败的三个方面:“强化不敢腐的震慑,扎牢不能腐的笼子,增强不想腐的自觉,通过不懈努力换来海晏河清、朗朗乾坤。”这是以习近平同志为核心的党中央推进反腐败工作一以贯之的规划和部署。“不敢腐、不能腐、不想腐”机制既是一个有机的整体,有着内在的逻辑关联,同时各有侧重。其中,形成“不敢腐”的有效机制,意在让每个干部牢记“手莫伸,伸手必被捉” (1)的道理,对腐败“零容忍”,通过严格执法执纪,及时、准确地发现和查处腐败。我党形成“不能腐”的有效机制,旨在通过加强法律制度建设来科学配置和规范权力,通过完善制约机制来强化约束和监督权力;而形成“不想腐”的有效机制,要求在保障党员领导干部必要生活水准的同时,对党员领导干部进行信仰宗旨、理想信念、法治意识等方面的教育,加强廉政文化建设,督促领导干部坚定法治信仰和理念,并在全社会培育清正廉洁的价值理念、规则意识和舆论氛围,使清风正气得到弘扬。

“不敢腐、不能腐、不想腐”机制 (1)的提出,反映了党中央对腐败发生的根源和内在机理的体系性分析,以及对在反腐败中如何正确处理治标与治本、惩治与预防之间关系的精准把握。对于中央所提出的“不敢腐、不能腐、不想腐”机制机构的重大意义,学界达成了深度共识,评价其:“是中共中央探索新时代中国特色社会主义反腐败模式的突破性创新。”[1]“彰显了我们党对反腐败斗争内在规律的深刻认识。”[2]“指明了新时期开展党风廉政建设和反腐败工作的路径选择和基本走向。”[3]围绕如何切实建构“不敢腐、不能腐、不想腐”的机制,法学、政治学、社会学等不同学科学者均有所讨论,大多在政府管理、社会治理、廉政建设等层面展开 (2)。法学领域的研究讨论主要聚焦于刑事反腐政策和贪腐犯罪惩防的主题[4-6],以及“制度反腐”的层面[7],系统研究仍不充分。本文拟结合十九大的理论和制度创新,从法治功能的视角,聚焦“不敢腐、不能腐、不想腐”机制的建构,对新时代推进反腐败工作的法治保障进行阐释,并尝试提出若干实施方案和建议。

法治是建立“不敢腐、不能腐、不想腐”机制的必要且有效的保障,法治功能实现的程度,决定了此机制运行的实效。法治的主要功能———规范、预防、威慑、惩戒、保障、教化、指引等,在“不敢腐、不能腐、不想腐”机制中,均得以体现,又各有偏重。“不敢腐”机制主要旨在加大对腐败行为的惩戒力度和执法力度,体现了法治的威慑和惩戒功能;“不想腐”机制主要依靠对党员领导干部进行法治教育、培育法治和规则意识,体现了法治的教化和指引功能;而“不能腐”机制的形成与法治具有更为密切的关联,体现了法治的规范和保障功能———无论是权力结构的优化,还是权力流程的再造,抑或监督问责机制的夯实,都有赖于法治的健全与完善。因此,我们必须紧密结合依法治国、建设社会主义法治国家,在法治的轨道上反对腐败,促使“不敢腐、不能腐、不想腐”有效机制的最终形成,取得反腐败斗争的压倒性胜利。

一、完善国家立法与党内法规:夯实“三不腐”机制的法治基础

全面推进依法治国,是新时代推进反腐的重要背景和依托。近年来,习近平总书记多次强调,要用制度反腐,“把权力关进制度的笼子里”,推进反腐工作规范化制度化。2015年6月26日,中共中央政治局就加强反腐倡廉法规制度建设进行集体学习。习近平在主持学习时强调,铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤,根本上要靠法规制度,要加强反腐倡廉法规制度建设,把法规制度建设贯穿到反腐倡廉各个领域、落实到制约和监督权力各个方面,发挥法规制度的激励约束作用,推动形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效机制。

制度反腐的基本前提,是建立起较为系统、完备的反腐败法律制度。长期以来,我国反腐败立法不甚完备,尽管在实践中积累了具有中国特色的反腐败工作经验,但这些经验和探索尚未上升到国家法律的层次,反腐败领域的专门法律缺失;法律、法规和规范性文件之间缺乏衔接和协调,重复规定、规定相互冲突和矛盾的情况比比皆是。传统上,我国主要依靠以《刑法》《刑事诉讼法》等为依据的事后惩处,在预防腐败方面缺乏配套的法律法规,而且现有规定的针对性和可操作性不强,等等。十八届四中全会提出“加快推进反腐败国家立法,完善惩治和预防腐败体系,坚决遏制和预防腐败现象”;十九大报告郑重重申“推进反腐败国家立法”。2018年3月20日,十二届全国人民代表大会一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》 (以下简称《监察法》)。这是我国第一部也是唯一的反腐败国家立法。中国反腐败法治站在了新的起点上。

从世界范围来看,反腐败立法有集中立法和分散立法两种模式。集中立法模式是指制定一部全面、集中针对腐败问题防治的综合性立法;分散立法模式是指根据腐败发生的不同环节和领域,以及惩治腐败的不同法律手段,制定相关的单行法。分散立法模式能够密切结合权力运行和腐败发生的不同领域、不同环节,加以有针对性的防范、惩戒和治理,并根据具体情势的变化适时加以修订;而集中立法模式则有利于提高反腐败法律制定的系统性、整体性和协调性,防止或减少法律漏洞,体现立法合力,有效节约立法资源和成本[9]。目前,从我国反腐败面临的严峻形势来看,我们应以《监察法》的出台为契机,进一步完善反腐败法律体系,运用统一的概念和原则等整合目前的分散规定,提升反腐败立法的体系化、理性化水平,避免法律冲突,填补法律真空,提高反腐败立法的系统性,弥补现有分散立法不周延、涵盖性不足的问题。在贯彻实施《监察法》的同时,制定针对不同主体、发生在不同领域和环节、具有不同情节和危害性的腐败行为的具体法律法规作为配套。当务之急是及时推进与《监察法》相关的法律法规及相关条款的立改废。例如,加紧制定完善监察官制度、制定留置场所的管理和监督制度、修改《立法法》《国家赔偿法》等。建构一套系统、周密、有力的惩治和预防腐败制度机制,强化反腐败的规范化、制度化水平,将反腐败全面纳入法治轨道。

十九大报告指出,勇于自我革命,从严管党治党,是我们党最鲜明的品格。党规党纪是从严管党治党的重要法宝。十八大以来,党内法规体系建设明显加速,已初步形成包括1部党章、3部准则、27部条例,以及一系列规则、规定、办法、细则等比较完备的党内法规体系。其中,《中国共产党廉洁自律准则》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党党务公开条例 (试行)》等均与反腐败工作具有密切的关联,对督促党员坚定理想信念,加强规范党内生活、加强党内监督等具有重要意义。这些党内法规制度的出台,确保了党在宪法和法律范围内活动,确保了党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系的内在统一。十九大报告明确指出,加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。下一阶段,应在中央层面对相关党内法规的制定工作进行科学规划,继续以“关键少数”为抓手,加强对党内“三重一大”事项的规范,加快关于推进党务公开工作的法规制定。定期清理党内法规,增强党内法规与国家立法之间、不同党内法规之间的有机衔接和协调,适时推动对党内法规的合法性、科学性的审查和纠错工作,提升党内法规的数量和质量,为提高党内治理能力和水平提供坚实的制度支撑 (1)。在党内法规和国家立法的关系上,我党应保证党内法规与国家立法的有机衔接;在此基础上,党内法规还应严于国家立法;从党内法规的内容上看,应清晰界定党员领导干部的行为准则,明确违纪行为的范围和标准;党内法规的语言表述,应有别于一般的党内政策性文件,使用规范化的语言,具有较强的操作性和可执行性,为权力运行提供更加明确的指针。

二、“不敢腐”:发挥法治的震慑与惩戒功能,强化刑法反腐

十九大报告强调,要“强化不敢腐的震慑”。刑法以其特别的威慑力和特殊的严厉性,对于建构“不敢腐”的有效机制具有震慑作用,是形成“不敢腐”局势的高压线。可以说,刑事法律的制定和实施是我国反腐败法治建设中极为重要的组成部分。在未来,我国需要结合国家的刑事基本政策和《联合国反腐败公约》的精神,在现有法律框架之内,取得实体法、程序法和刑法等方面有效实施的重点突破。

(一)完善刑事实体法

目前,我国的反腐败立法在刑事实体法方面与《联合国反腐败公约》及其他国家较为成熟的立法相比,仍存在立法技术粗糙、犯罪形态缺位、司法操作不便等问题,需要进一步完善。以贿赂犯罪这一最为典型的腐败犯罪为例,我国应适度扩大贿赂犯罪的入罪行为范围;适当前置贿赂犯罪的构成要件;实现贿赂犯罪处罚平衡;建立科学合理的刑罚机制;修正和提高立法技术,引入二元的定罪量刑标准。

(二)完善刑事程序法及配套制度

我国以刑法手段治理腐败能否取得实效,不仅取决于刑事实体法是否完善,还取决于刑事程序法和配套制度是否完备。其一,建立刑事缺席审判制度。为满足保障被告人诉权的需要,法院应将检察机关的起诉书副本在开庭审判前一定期限告知被告人的配偶、子女或其他近亲属,请其转达出逃的被告人,或走公告程序。如果被告人在指定期限内明确表示本人不出席法庭审判,或不作任何表示,可认定被告人放弃出庭审判的权利,法院有权缺席审判并作出判决。其二,完善没收制度,作为缺席审判制度尚未建立的情况下的一种替代方案。其目的是为了在贪腐犯罪的犯罪嫌疑人或被告人失踪、潜逃或死亡的情况下顺利追缴赃款。在具体做法上,我国可以考虑改造现行的附带民事诉讼程序,以因犯罪嫌疑人或被告人不出现而导致刑事诉讼无法顺利进行时,追究犯罪嫌疑人或被告人相应的民事责任。其三,完善证人制度。我国相关部门查办贪腐犯罪的案件时,通常需要面对大量的言词证据。相对于占据优势地位和拥有大量资源的贪腐犯罪嫌疑人或被告,证人往往处于弱势。因此,我国应改进作证方式,同时加强对证人的保护,健全证人保护工作机制。具体而言,对未成年证人或因遭受恐吓而怯于出庭的证人等,可以通过视频网络远程作证;为证人提供人身保护,细化转移证人、限制或禁止披露身份和居所、家人等相关信息的各项规定;对出庭的证人,法院应根据情况给予适当的经济补偿;建构污点证人制度,体现刑事法中关于控制犯罪和保障人权并重的理念。污点证人制度的实质是国家放弃求刑权以换取轻罪者的合作,对于查办反腐败案件具有重要意义[10]。

(三)保证反腐败刑事立法的有效实施

国家实施反腐败立法,需要耗费大量的执法资源,而执法资源并不能无限地供给,因此必须突出重点、创新方式,有效地配置执法资源,提高执法效率。

1. 聚焦腐败犯罪高发的领域和环节

近年来,我国贪污贿赂等腐败犯罪的集中化现象越来越明显。司法机关应针对腐败犯罪要案多发的领域和环节,确定应重点查处和惩治的行业、部门和部位,逐个分析其特点、规律,研究精确打击和防范的对策,集中有限的司法资源有效地遏制腐败犯罪的滋生和蔓延势头。就目前而言,司法重点惩治的职务犯罪应当包括:利用人事权、执法权、审批权、监管权等权力谋取私利的职务犯罪;在工程建设领域、国有企业、金融证券以及国家投入大量资金的教育、科研、医疗卫生、社会保障等领域和行业的职务犯罪;在土地和矿产资源承包出让、开发利用、经济补偿、环境保护等环节谋取非法利益,造成国有资产流失、生态环境破坏等严重的职务犯罪;征地拆迁、退耕还林、征地补偿、惠农补贴发放等涉民生领域、与民争利的职务犯罪;黑恶势力犯罪、重大安全生产事故和重大食品安全事故等涉及群体性事件背后的职务犯罪。

2. 高度关注基层和农村腐败

村干部、乡镇干部和基层单位干部的形象直接影响着党和政府的形象。基层的腐败会严重影响基层的廉政建设,容易导致干群关系、党群关系的恶化,加重基层人民群众的负担,同时在相当程度上给基层政权建设带来影响,造成基层民主制度的破坏。近年来,个别基层政府工作人员高额贪腐案件的不断发生,日益引起高层关注。2008年,中共中央发布《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,指出“要推进农村惩治和预防腐败体系建设”。2011年,为了进一步加强农村党风廉政建设,促进农村基层干部廉洁履行职责,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村基层干部廉洁履行职责若干规定 (试行)》,要求各地区各部门认真贯彻执行。此后,江苏、湖南、河南等省相继发布了相应的实施意见。在刑事司法领域,司法机关严厉精确打击涉及高职位、高级别官员的大案要案。在取胜“主战场”的同时,我们也应高度关注腐败的“落势化”倾向,直面农村和基层反腐的严峻形势,以解决群众反映的突出问题为重点,查处基层腐败案件,尤其应关注发生在开发区、城中村和沿海发达地区农村的案件。

3. 借助互联网畅通民间举报渠道

我国应充分利用民间力量,这是构筑反腐败体系的重要一环。我们要让民间反腐保持良性发展,关键在于政府职能部门及时介入,和人民群众建立一种相互信任、及时沟通的良好关系,并加强监督管理,引导公民有序参与。十九大报告明确指出,要善于运用互联网技术和信息化手段开展工作。我国有关部门应当深刻认识和充分利用网络对于惩治和预防腐败的强大威力,利用互联网方便快捷、低成本、低风险的优势,加强举报网站建设策略,建立健全举报网站受理机制及线索运用和反馈制度,为公众行使监督权和表达权、知情权提供便捷畅通的平台。

4. 受贿与行贿统筹查办

十九大报告强调,要坚持受贿行贿一起查,坚决防止党内形成利益集团。行贿是一种社会丑恶现象和严重违法犯罪行为,是诱发受贿犯罪、滋生腐败的直接根源。可以说,受贿与行贿是一种对合犯罪。司法机关查处腐败案件的实践表明,查处行贿有利于突破受贿案件,查处受贿也有利于发现、突破行贿。最高人民检察院印发《关于进一步加大查办严重行贿犯罪力度的通知》,对各级检察机关充分发挥检察职能,严肃查办拉拢、腐蚀国家工作人员的严重行贿犯罪提出了明确要求。我国应在分析线索、研究制定初查和侦查预案时,深入分析研究受贿、行贿线索的可查性,同时制定相应的初查计划和侦查计划,确保查受贿与查行贿工作同步走、两推进。

5. 完善国际合作机制

十九大报告指出,不管腐败分子逃到哪里,都要缉拿归案、绳之以法。因而,我们要实现上述目标,必须完善反腐国际合作机制。当前,跨国性和国际性已成为世界各国贪腐犯罪的一种趋势,推进各国在打击腐败领域的国际合作,可以在事实上有效遏制贪官外逃的现象。完善反腐败的国际合作机制,我国可从以下几个方面努力: (1)为有效开展追回贪腐犯罪所涉赃款、赃物的国际合作,应建立承认和执行外国刑事罚没裁决的司法审查机制。 (2)在对某些特殊贪腐案件的查办中,对犯罪事实 (及违法所得)的认定,可实行结果意义上的举证责任倒置,由被告人承担证明其资产来源合法的证明责任。 (3)对已外流资产的追回,应本着互惠和务实的原则,确立依据“贡献”分享收益制度。

三、“不能腐”:强化法治的规范与保障功能,完善权力运行和监督体系

腐败的实质是公权力的滥用,运用法治思维和法治手段反腐败,要着力限制公权力的范围、优化公共职能的配置、规范公权力行使的程序、促进公权力行使的公开透明。十九大报告强调,要加强对权力运行的制约和监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。当前,我国应贯彻十九大精神,进一步完善权力结构和运行体系,确保权力行使的规范透明。这是法治的规范与保障功能的重要体现。

(一)优化权力结构与运行体系

1. 转变政府职能

十九大报告明确提出,要转变政府职能,深化简政放权。由于腐败问题高发的根源之一在于政府权力过大且得不到有效制约,所以解决腐败问题必须大幅限制公共权力的范围。我们要切实转变政府职能,理顺政府与市场、政府与社会的关系,坚持政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,简政放权、放管结合、优化服务,依法全面履行宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职责;深化行政审批制度改革,全面清理行政审批事项,全部取消非行政许可审批事项;推行权力清单、责任清单、负面清单制度并实行动态管理,逐一厘清与各项权力相对应的责任事项、责任主体和责任方式;深化公共资源交易市场化改革,推进财税、金融、投资体制和国有企业改革。

2. 落实职权法定,优化政府机构设置和职权配置

当前,我们要按照中央部署和要求,推进机构、职能、权限、责任法定化,优化政府机构设置、职能配置、工作流程,理顺部门职责关系,严格规范各项公权行为的主体和权限;要将权力过于集中的关键部门和重点岗位,按照健全科学权力结构的要求,推进决策权、执行权、监督权适度分离与制衡,形成既相互制约又相互协调的权力结构。同时,大力推进分事行权,将重点人物的权力分解到多个成员,改变个人说了算的权力结构;大力推进分岗设权,将重点岗位的权力分解到多个岗位,从权力设置上改变“权出一门”的体制缺陷;大力推进分级授权,将集中于某一层级的权力分解到多个层级,从权力授予上改变“上面权力臃肿、下面无权可行”的权力分配弊端[11]。

3. 设置科学程序,限制权力的恣意行使

十九大报告再次重申,要“把权力关进制度的笼子”。科学合理的正当程序就是限制权力恣意行使的重要手段。在决策方面,我们应健全依法决策机制,完善重大行政决策程序制度,明确决策主体、事项范围、法定程序、法律责任,规范决策流程,强化决策法定程序的刚性约束。近年来,虽然各地方、各部门在促进科学决策、民主决策、依法决策方面,探索了很多好的做法和经验,行政决策的规范化和法治化水平日益提高,但是乱决策、违法决策、专断决策、拍脑袋决策、应决策而久拖不决等现象仍屡见不鲜。2014年,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出,要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要 (2015—2020年)》对重大行政决策程序的要求予以进一步明确和细化。目前,我国已有17个省级政府和23个较大的市政府出台了规范重大行政决策程序的规章,一些地方的行政程序规定中也专门就行政决策程序作了规定。因此,我国应加快《重大行政决策程序暂行条例》的立法步伐,明确重大行政决策的范围,健全重大行政决策的程序。在执法方面,应贯彻实施《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》,同时完善其他行政单行法[12],建立健全行政自由裁量基准制度,细化、量化裁量标准,规范裁量范围、种类、幅度,建立执法公示制度、全过程记录制度,制定执法程序规范,健全执法调查取证、罚没收入管理等制度,严格执行重大行政执法决定法制审核制度。

4. 推进政务公开

十九大报告强调,让权力在阳光下运行。通过公开促公正、保廉洁,也是我国近年来法治建设和廉政建设的最大亮点之一。在行政领域,《政府信息公开条例》颁布11年来,政府信息公开范围逐步扩大,规范化程度逐步提高;在司法领域,最高人民法院和许多地方法院都开办了庭审直播网;“中国裁判文书网”已公开数千万篇裁判文书,审判流程、裁判文书、执行信息三大司法公开平台的建设成就斐然。为推进权力公开透明运行,各相关部门应深化落实中办、国办《关于全面推进政务公开工作的意见》提出的要求,全面提升公开效果;从而以法治思维和方式推进政府信息公开工作,结合《政府信息公开条例》的修订,提高公开的标准化和规范化程度。未来,我们还应提高政府信息公开规定的立法层级,同时,考虑到整体推进政务公开的需要,制定《政务公开法》,切实推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开,落实以公开为常态、不公开为例外的原则。同步推进政务公开与法治政府建设,重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目和社会公益事业建设等领域的信息公开,以公开为原则来审视决策、管理、执法、服务等权力运行的全过程。创新政务公开方式,打通各部门之间的信息壁垒,加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。在司法公开方面,我们要加快落实中央提出的“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制”的改革目标,以公众为导向、以信息化的跨越式发展为契机,进行制度创新和重构,稳步提升司法公开的范围、深度和效果。

(二)健全党和国家监督体系

十九大报告明确指出,要健全党和国家监督体系,“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来,增强监督合力。”我国目前的公共权力监督机制是一个立体的机制。根据监督主体的不同,可以分为党内监督和党外监督,党外监督又可分为人大监督、政协民主监督、司法监督、利害关系人的监督、公众监督、舆论监督等;根据监督的依据不同,可以分为法律监督、纪律监督和道德监督。目前,我国权力监督机制存在的突出问题是,监督权的作用发挥比较有限,对权力的制约和监督一定程度上流于形式。从权力结构和监督机制来看,造成这一突出问题的原因在于:第一,“一把手”权力太大,民主集中制的监督作用无法充分发挥;行政权力有逐步扩大膨胀的驱使,难以有效监督。第二,监督机构过于多元,且它们之间未能形成相互配合的机制,分散而不易形成合力,并且彼此之间没有制约机制。第三,党的纪检监察体制也存在一些弊端。为解决上述问题,我们应认真贯彻落实十九大的战略部署,在中国特色国家监察体制的框架内,完善立体权力监督系统,将其做好、做实。

1. 加强党内监督、法律监督和民主监督

我国应当加强党委对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导,强化对民主集中制执行情况的检查监督,落实集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、谈话和诫勉、询问和质询、特定问题调查等监督制度。加强法律监督,支持全国人民代表大会及其常委会依法加强对“一府两院”的监督和对法律实施情况的监督,增强“一府两院”向本级人民代表大会及其常委会报告工作制度、接受询问和质询制度、办理意见和建议制度的实效;认真贯彻实施《各级人民代表大会常务委员会监督法》《预算法》等,创新人民代表大会监督形式,提高人民代表大会监督工作透明度,增强人民代表大会监督力度和实效,加强人民代表大会预算决算审查监督、国有资产监督和其他对重大事项的监督,加强执法监督,保证法律法规有效实施;推进司法体制改革,保证审判机关依法独立公正开展审判活动,强化检察机关对立案侦查活动、审判和执行活动的监督,完善行政诉讼制度、强化司法对行政行为的合法性审查,健全检察机关提起行政公益诉讼的体制机制;加强民主监督,做好民主协商,积极听取人民政协和民主党派、无党派人士的意见、建议和批评,发挥人民团体的监督作用。

2. 加强行政监督和审计监督

我们应当完善政府内部层级监督,建立健全常态化、长效化监督制度。加强对政府内部权力的制约,对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权,定期轮岗,防止权力滥用。十九大报告明确提出,要改革审计管理体制。当前,我国应进一步完善审计制度,健全有利于依法独立行使审计监督权的审计管理体制。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》,以及配套的《关于实行审计全覆盖的实施意见》《关于省以下地方审计机关人财物管理改革试点方案》《关于推进国家审计职业化建设的指导意见》《关于省以下地方审计机关人财物管理改革试点方案》的要求,做好试点工作,探索省以下地方审计机关人财物统一管理,推进审计职业化建设。

3. 重视和加强社会监督和舆论监督

十九大报告指出,建设覆盖纪检监察系统的检举举报平台。我们应当充分发动群众举报投诉的积极性,开通监督举报网址、热线电话、电子邮箱等,畅通监督举报渠道,完善投诉举报案件督办和监督考核制度。同时,发挥报刊、广播、电视等传统媒体的监督作用,加强新闻舆论监督平台建设,支持新闻媒体对行政机关工作人员违法不当的行为进行曝光。并且加强与互联网等新兴媒体的互动,重视运用和规范网络监督,建立健全网络舆情监测、收集、研判、处置机制,推动网络监督规范化、法治化。政府部门门户网站应统一设立受理群众批评建议网页或者邮箱,并对群众来信及时回复,将调查处理结果向全社会公开。

4. 贯彻实施国家监察法,将监察体制改革推向纵深

十九大报告明确指出,要制定国家监察法,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代"两规"措施。《中国共产党第十九届中央委员会第二次全体会议公报》进一步指出,国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革,是强化党和国家自我监督的重大决策部署。《监察法》的出台,以法律的形式巩固了国家监察体制改革的成果,建立了党统一领导的反腐败工作机制,构建了集中统一、权威高效的国家监察体系,实现了对所有性是公权力的公职人员监察全覆盖。各地监察委员会成立后,应着力贯彻实施《监察法》,及时构建完善相应的工作机制,进一步理顺监察委和纪委、检察院等部门之间的关系。《宪法》的修正和《监察法》出台昭示着监察体制改革真正进入深水区,我们必须在党中央坚强领导下,确保监察委员会有力有效履职,把制度优势转化成治理效能,推动国家监察体制改革向纵深发展。

5. 强化问责机制

十九大报告提出,要强化监督执纪问责。问责制是现代国家强化责任、改善国家治理的有效制度。应当依法做到“有权必有责、用权受监督、违法必追责、侵权须赔偿”。严格决策责任追究,健全并严格实施重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制;全面落实行政执法责任制,严格确定不同部门及机构、岗位执法人员的执法责任,建立健全常态化的责任追究机制,加强执法监督,惩治执法腐败现象;加强问责规范化、制度化建设,增强问责的针对性和时效性;加大问责力度,纠正不作为、乱作为,克服懒政、庸政、怠政,惩处失职、渎职;落实党风廉政建设责任制,坚持有错必纠、有责必问,对“四风”和腐败问题突出的地方、部门和单位,既要追究主体责任、监督责任,又要严肃追究领导责任。

四、“不想腐”:彰显法治的指引与教化功能,培育法治思维和文化

十九大报告明确提出,要“增强不想腐的自觉”。从法治保障的角度出发,我们要让领导干部从内心深处不想腐,除了强化理想信念、道德情操和伦理修养教育,营造良好的政治生态以外,一个重要方面是加强对党员领导干部的法治宣传教育,大力培养其法治思维、提高法治素养,切实提高其规则意识、责任意识和平等观念,坚持法治思维、底线思维。树立法治思维和法治意识对于“增强不想腐的自觉”具有重要意义。

首先,相关部门应继续加强对领导干部的法治培训。十九大报告指出,“各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法,任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权。”贯彻落实十九大精神,必须加强对领导干部的法治培训。要落实中央《关于完善国家工作人员学法用法制度的意见》,不断健全完善党委 (党组)中心组学法和日常学法等制度。把宪法法律和党内法规列入党委 (党组)中心组学习内容,列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。把法治教育纳入干部教育培训总体规划,纳入国家工作人员初任培训、任职培训的必训内容,在其他各类培训课程中融入法治教育内容,保证法治培训课时数量和培训质量,切实增强国家工作人员自觉守法、依法办事的意识和能力。要坚持以领导干部考法为重点,让领导干部学法用法“严”起来。

其次,在对党员领导干部进行法治宣传教育时,我们要更加注重弘扬法治精神、培育法治理念、树立法治意识,大力宣传宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治理念,破除“权大于法”等错误认识,绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。牢固树立有权力就有责任、有权利就有义务观念,强化规则意识。要让党员领导干部明确,法治的精髓在于依法治官而非依法治民,依法治权而非依法治事,依法治自己而非依法治他人,要遵守权力的法律界限。形成守法光荣、违法可耻的社会氛围,教育引导广大党员领导干部做党章党规党纪和国家法律的自觉尊崇者、模范遵守者、坚定捍卫者。

再次,推进中国特色社会主义法治文化建设。中国特色社会主义法治文化,是继承中华民族法律文化优秀基因与借鉴人类社会法治文明成果的有机统一[13]。我们应以宣传法律知识、弘扬法治精神、推动法治实践为主旨,积极推进社会主义法治文化建设,充分发挥法治文化的引领、熏陶作用,潜移默化地影响领导干部的法治思想,使党员领导干部从内心拥护和真诚信仰法律;要深入挖掘中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化中的廉洁因素,把培育廉洁价值观融入对党员领导干部的法治教育培训中,进一步增强廉洁文化建设的感染力、渗透力和传播力,使廉洁成为每一位党员领导干部的自觉追求[14];要通过加大宣传推广法治正反典型经验,不断引导和激励党员干部主动、自觉和善于运用法治思维和法律手段治国理政,依法、公正行使权力。

五、结语

十九大提出的夺取反腐败斗争的压倒性胜利,是中国特色社会主义进入新时代历史背景下,推进反腐败工作的新目标和新要求。法治是人类文明的重要成果,是社会文明和政治文明的重要标志,必须善于运用法治思维和法治方式反对腐败。在全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的背景下,我国应不断健全完善预防和惩治腐败的法治体系,充分发挥法治规范、预防、威慑、惩戒、保障、教化、指引的多元功能,建立“三不腐”的长效机制。总之,“不敢腐”“不能腐”“不想腐”三个层面,分别对应了法治的威慑和惩戒、预防和规范、指引和教化功能。当然,这种对应意在突出法治在不同层面的反腐败工作中功能的重点。事实上,法治的各项功能和作用在“不敢腐”“不能腐”“不想腐”的三个层面均有体现。这也进一步印证了“三不腐”是相互关联、动态发展的有机整体。

作者简介:李霞 (1979—),女,湖南郴州人,中国社会科学院法学研究所副研究员,法学博士

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注释:

1 “手莫伸,伸手必被捉”出自陈毅诗,创作于1954年。习近平同志于60年后重提。参见习近平同志在十八届中央纪委三次全会上的重要讲话。

2 参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过。

3 从“中国知网”的搜索情况来看,相关成果具有篇幅较短、论题宽泛的特点,发表载体多为报纸,期刊论文数量较少。

4 参见中央党内法规制定工作五年规划纲要 (2013—2017年)。

来源:《北京工业大学学报》 (社会科学版)2018年第4期

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