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环境改善产业的勃兴对我国环境立法的影响及其对策
摘要:市场经济条件下勃兴的以改善环境和营利为双重宗旨的环境改善产业,环境改善合同的双方当事人不仅享有合同法和其他私法赋予的私法权利,履行相应的私法义务,还承担附加在私法权利和义务上以社会为本位的公法义务,因此单靠合同法等私法的规定是难以对环境改善产业进行周密的规制的。有必要借助专门环境立法中的特别民事规范和完善的公法规范来解决这个问题。而现有的环境法律法规由于制定或修订时代的局限性一般把规范环境污染、资源浪费和生态破坏的行为确定为立法的中心任务,对环境改善法律问题均没有给予应有的重视。本文从立法目的、调整对象、管理体制、基本原则和制度、法律后果五个方面全面、系统地探讨了环境改善产业对我国环境立法的影响及其应对措施。
    关键词:环境质量;改善;环境立法;影响;对策
    中图分类号:D062.2文献标识码:A文章编号:
    
OnChallengeThatEnvironmentalQualityImprovingIndustryBringstoOurEnvironmentLegislationandItsCountermeasure
    CHANGJi-wen

    (InstituteofLaw,ChineseAcademyofSocialSciences,Beijing100720,China)
    
Abstract:Environmentalqualityimprovingindustrythatdevelopingundermarketeconomysystemtakesenvironmentalqualityimprovingandprofitseekingforitsdoubletenet.Bipartiteclientsofenvironmentalqualityimprovingcontractnotonlyenjoyrightsthatenduedbycontractlawandotherprivatelaw,andfulfilscorrespondingprivatelegalobligation,butalsobearpubliclegalobligationappendedonprivatelegalrightsandobligationthattakesocialbenefitforitsaim.Soitisdifficulttoregulateenvironmentalqualityimprovingindustryroundlybydependingcontractlawandotherprivatelawbarely.Itisnecessarytoutilizeespecialcivilnormandperfectpubliclawnormofenvironmentallawsothatitcanmakeupthelimitationthattraditionalcivilnormexistswhenregulatingenvironmentalqualityimprovingaction.Onaccountofinstitutingandamendingera'slocalization,existingenvironmentallawandstatutetakeactionsthatregulateenvironmentpollution,resourceswasteandnaturedestructforitscentertaskcommonly.Existingenvironmentallawandstatutedon'tattachmuchimportancetoenvironmentalqualityimprovingindustry.Inthisarticle,theauthormakesanall-sidedandsystemicdiscussonchallengethatenvironmentalqualityimprovingindustrybringstoourenvironmentlegislationanditscountermeasurefromtheaspectsoflegislativeaim,regulatingobjectandlawandstatutes'name,managingsystem,basicprincipleandsystemandlegalaftereffect.
    Keywords:environmentalquality;improve;environmentallegislation;impact;countermeasure
    
    一、问题的提出
    
(一)环境改善产业的含义
    环境改善产业,包括沙漠造林、荒山改造、资源更新、住宅区与景区的绿化等产业,是市场经济条件下勃兴的一种以营利和改善人民赖以生存和发展的环境为双重目的的,不以环境治理和生态恢复责任的存在为前提的行使积极环境行为的产业。它与污水集中处理产业等环境治理与恢复产业的区别在于:其一,前者以把环境的质量提高到发包人所认可的状态为目的,不以环境质量的人为污染或破坏为前提;而后者以把环境的质量恢复到法律或环境行政机关所认可的状态为目的,以环境质量的人为污染或破坏为前提。其二,前者经营行为的开展不以恢复原状或责令治理等民事或行政责任的存在为前提,而后者行为的进行须以恢复原状或责令治理等民事或行政责任的存在为前提。其三,前者是一种以营利和改善人民生产和生活环境为宗旨的主动行为,从法律上讲属于积极的法律行为;后者是一种以履行法律责任为宗旨的被动行为,从法律上讲属于消极的法律行为。
    (二)环境改善产业勃兴的理论与现实基础
    由于环境问题的全局严重性和经济条件的限制,我国环境产业的发展重点过去局限于环境治理、恢复、咨询和技术开发工作,随着市场经济的发展和人民生活水平的提高,富裕起来的人民对其赖以生存和发展的环境提出了越来越高的要求,他们也愿意在符合切身利益的环境质量改善方面做出一定的支付,这为环境改善产业的勃兴创造了市场,提供了经济动力。随着市场经济体制改革的不断深入和中国经济的全球化,国有企业的法人财产权和经营自主权得到了进一步的保障,国内外的闲散和经营资金也在国内积极地寻求营利亮点,这为环境改善产业近年来的快速发展提供了技术、经济和人才支持。产业的健康成长必需完备的法制环境,我国环境改善产业的迅速发展也需要健全的法制保障。
    二、我国环境改善产业的立法现状
    
环境改善法律关系从本质上讲属于民事合同关系,环境改善者与发包人或环境质量受益者之间简单的民事权利义务关系仅通过《合同法》就可以规制。随着环境改善产业的迅速发展,环境改善法律关系不再只是一个私益和私法问题,从环境工作的大局来看,它还是一个涉及到私权社会化即个人本位要受到社会本位制约的公益和公法问题。具体地讲,环境改善法律关系要受到环境影响和风险评价、招投标、现场检查与生态安全监督、竣工后的环境质量评估、政府奖励、税收减免等公法制度的约束。这就超出了民法和合同法等私法调整的范围,有必要借助专门环境立法中的补充民事规范和完善的公法规范来解决这个问题。但是我国的专门环境立法对环境改善产业的规制问题都只做了原则性的规定。以《环境保护法》为例,该法第1条规定:"为了保护和改善生活环境和生态环境,……,制定本法。"第8条规定:"对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人,由人民政府予以奖励。"第16条规定:"地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量。"至于环境改善产业的具体制度创设和政策扶持问题则没有进一步深入。位于《环境保护法》位阶之下的《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等环境单行法也因为缺乏上位法的依据不可能对相关的环境改善问题做出更加深入的规定。如《海洋环境保护法》第1条规定:"为了保护和改善海洋环境,……,制定本法。"第28条规定:"国家鼓励发展生态渔业建设,推广多种生态渔业生产方式,改善海洋生态状况。"除此之外,没有任何其他的专门规定。究其原因,主要是环境改善产业在过去的一段时间内总体规模不大,在国民经济中所占的比重较低,一些法律问题也没有暴露,因而还没有引起立法者的充分注意。
    三、环境改善产业的勃兴对我国环境立法的影响
    
(一)对环境法调整对象的影响
    所谓环境法的调整对象,是指受环境法基本原则和各项具体规定确认、保护、限制和制裁的,1在开发利用、保护和改善环境的活动中所发生的各种社会关系2以及国家、单位和个人开发利用、保护和改善环境的各种单向性行为。3因此我国的各项环境立法均应围绕这个中心全面、仔细地展开。根据《环境保护法》标题中"保护"的措辞,该法只应把环境保护的行为和社会关系确定为其调整对象,但是,该法却把"保护和改善生活环境与生态环境"设定为其立法目的,并围绕保护和改善生活环境与生态环境展开其主要内容。因此,该法名不副实,有必要更改。囿于80年代后期环境问题的现状和环境工作的重点,《环境保护法》仅在第1、8和16条对环境改善行为做了宣告性和原则性的规定,与其在开发利用、保护方面的篇幅分配极不相称。位于《环境保护法》位阶之下的《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《森林法》、《草原法》等单行环境法律法规也存在同样的问题,无论从标题的措辞还是内容的分配上,环境改善行为均没有得到应有的重视,这是与环境活动的多样性和环境产业的全面性相违背的。因此,更改《环境保护法》和有关单行环境法律法规的名称,并在其中充实环境改善方面的法律规定是非常必要的。
    (二)对环境立法目的的影响
    关于中国环境法的立法目的,《环境保护法》第1条规定:"为了保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害,保证人体健康,促进社会主义现代化建设的发展,制定本法。"仅就改善环境的目的而言,该条的设置就不合理。因为改善有两层含义,其一是使已经遭受污染和破坏的环境质量恢复到有关机关认可的状态,这是消极意义上的环境改善问题,不属于本文所论述的环境改善问题;其二是使在相当长的时间内没有遭到污染或破坏的环境质量得到提高,这是本文所论述的积极意义上的环境改善问题。"保障人体健康"而非"保障和提高人体的健康水平"的用语以及《环境保护法》关于污染防治的核心内容就很难使人体味到《环境保护法》能够起到积极意义上的环境质量改善作用。其他单行的环境法律法规也存在同样的缺陷。离开了环境改善,就谈不上人民生活水平的改善和可持续发展战略的实施。因此,调整环境法的立法目的是必需的。
    (三)对环境管理体制及政府监管方式的影响
    《环境保护法》第7条第1款和第2款规定:"国务院环境保护行政主管部门,对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门,对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。"由于环境改善活动不属于狭义的环境保护工作,依照该规定,国务院和县级以上地方各级人民政府对环境改善活动行使统一的监督管理权缺乏实体法依据。环境改善产业既包括大气环境、水环境、视觉环境、生活小区环境、公园、街道和其他公共场所环境的改善产业,也包括综合性的环境改善产业,那么这些产业应具体属于哪些部门的分工负责范围呢?按照《环境保护法》第7条第3款和第4款以及各单行环境法律、法规和行政规章的相关规定,环境保护、渔政渔港航政监督、海洋、国土资源、建设、海关、铁道、民航、矿产资源、林业、水利、农业等行政主管部门以及军队环境保护部门按照各自的职责分工负责有关的污染防治或资源保护监管工作。可是环境改善工作既不属于污染防治工作,也不属于《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等规定的狭义的生态和资源保护工作。因此,按照"法无授权不得行使管辖权"的法理格言,上述职能部门无权对环境改善产业行使监督管理权。因此有必要修改《环境保护法》第7条和各单行环境法律、法规和行政规章关于管理体制的规定,把环境改善活动纳入其中。
    除了附加的公法义务之外,环境改善法律关系属于私法关系。在这个私法自治的领域,市场的作用是决定性的,政府必须改变其监管的方式,改直接的微观监管为间接的宏观监管,使公权对私权的干预减少到最小和必要的程度。环境立法必须体现这一点,可是《环境保护法》第16条规定的"地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量"却因为其制定时代背景的局限性却没有明确到这一点。
    (四)对环境法基本原则及相关法律制度的影响
    环境法的基本原则是我国环境法规定或体现的,反映环境法性质、基本特征并能够对环境的开发利用、保护和改善等活动具有普遍性指导作用的指导方针和准则。4我国环境法可以归纳出以下几个相互联系、相互制约的基本原则:环境、经济与社会可持续发展的原则,环境问题防治的预防性、综合性、整体性与全过程原则,环境责任的原则,环境工作的民主原则。4其中,环境、经济与社会可持续发展的原则、环境工作的民主原则肯定对环境改善产业适用。由于环境改善活动可能引发环境或生态安全问题,因此环境问题防治的预防性、综合性、整体性与全过程的原则也可对其适用。根据思维定势,环境责任的原则一般局限于第二性的行政、民事与刑事义务,对于因为改善环境而产生的第一性义务意义上的环境行政责任和环境民事特别是民事合同责任,环境立法均没有涉及。缺乏这方面的基本原则,传统民法、合同法和行政法在环境改善方面不能涵盖的第一性环境民事、行政特别法义务和由此引发的第二性环境法律义务在专门的环境立法中就失去了创设的基础。另外,环境产权已被国内外公认是环境改善法律制度的基础之一,可是现有的环境立法却缺乏环境产权的基本原则和与此相适应的法律制度。基于这两点,环境改善方面的行政法律和民事法律特别制度在环境立法中就不能形成并找到合适的位置。这对促进环境改善产业的健康发展是不利的。
    (五)对法律后果设置的影响
    由于我国过去的环境问题属于发展型的环境问题,因此《环境保护法》及其位阶之下的各环境单行法均把环境污染、资源浪费和生态破坏的消极防治定位为立法的核心,表现在法律后果的设置上,仅规定了比较完备的包括第一性和第二性法律义务在内的消极法律后果,第一性的法律义务归入权利和义务部分,第二性的法律义务归入"法律责任"一章。但是对于新近勃兴的环境改善产业,它不仅可以产生消极的法律后果,还可以产生提高环境质量的积极法律后果,积极的法律后果体现在环境改善者的身上则是合同法上和行政法上的民事法律和行政法律权利。消极的法律后果不仅包括第一性的环境法律义务,即依环境改善合同产生的私法责任和附加在合同上的公法责任,还包括违反第一性的法律义务而产生的第二性环境法律义务。第二性的环境法律义务不仅包括责任人因违反环境改善合同而产生的民事、行政和刑事责任,还包括违反附加在环境改善合同上的公法义务所应承担的行政和刑事责任。那么,上述积极和消极的法律后果、因合同和非因合同而产生的第一性与第二性意义上的法律责任应如何设置呢?《环境保护法》和各环境单行法目前均没有解决这个问题。
    三、解决环境改善产业立法问题的必要性与可能性
    
(一)解决环境改善产业立法问题的必要性
    2000年,我国的环保产业总产值为1080亿元,按照《环保产业发展"十五"规划》设定的目标,到2005年环保产业总产值将达到2000亿元。为了实现这个目标,必须发挥环境改善产业的经济拉动力。为此,《环保产业发展"十五"规划》作出了"深入开展园林城市创建活动,加强城市公园、绿化带、片林、草坪的建设与保护,大力推广庭院、墙面、屋顶、桥体的绿化和美化"、"加大生态示范区和生态农业县建设力度。国家鼓励和支持生态良好地区,在实施可持续发展战略中发挥示范作用。进一步加快县(市)生态示范区和生态农业县建设步伐。在有条件的地区,应努力推动地级和省级生态示范区的建设"等有关环境改善的规定。而要使这些规划落到实处,依照"经济基础决定上层建筑"的哲学原理,完善有利于环境改善产业健康发展的环境法律法规是非常必要的。
    (二)解决环境改善产业立法问题的可行性
    由于《环境保护法》是在计划经济体制下制定的,它不可能预计到市场经济体制下环境保护的市场化问题,这为完善环境改善产业立法设置了一些障碍。但是我们可以利用宪法第15条设置的上位法规范(即"国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法,完善宏观调控")来限制甚至排除《环境保护法》中与环境保护市场化不相适应的下位法规范,利用《宪法》第17条至第18条对经济组织自主经营权的规定来指导环境改善产业的立法问题。另外,《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《土地管理法》、《防沙治沙法》等单行环境法律法规是在市场经济条件下制定或修改的,体现了环境产业发展的一般规律和要求,由于它们对环境改善问题做了不同程度的政策宣告,没有明文禁止环境改善产业的发展,因此,这为环境改善产业的不断壮大留下了法律上的发展空间。
    四、解决环境改善产业立法问题的对策
    
(一)完善环境改善产业立法应确立的价值目标
    一般来说,用法制来规范环境改善产业,其直接目的有两个,一是为了满足人民群众不断增长的生产和生活环境质量需要,改善生态环境的品质;二是促进环境改善产业的健康发展,使之成为国民经济增长的一个亮点。其最终目标是,促进人民生活质量、环境经济、环境保护与社会的可持续发展。比如2002年制定的《中华人民共和国草原法(修订草案)》第1条规定:"为了保护、建设和合理利用草原,改善生态环境,维护生物多样性,发展现代畜牧业,促进经济和社会的可持续发展,制定本法。"
    (二)完善环境改善产业立法应遵循的基本要求
    完善环境改善产业立法,首先应保证其规定与现行环境法基本原则和制度的衔接与补充关系,实现代内利益与代际利益、环境公权与环境私权、环境公益与环境私益的公平和平衡保护,体现环境立法的安全、正义、公平、效率与效益的价值理念。其次要保证环境改善法律制度与国家经济发展政策、财政政策、贸易政策以及社会发展政策的一体化。再次,在立法目的、行政监管、市场准入、权利义务与法律后果方面,要解决环境改善立法与现有环境保护立法的协调和统一问题,适应环境保护工作预防性、综合性、整体性与全过程的要求。此外,还要解决环境行政管理、政府宏观调控与国际、国内市场调节机制的相互兼容问题,解决环境改善法律制度的可行性与可接受性、环境有效性与经济可行性等问题。
    (三)完善环境改善产业立法应采取的具体措施
    1.环境法调整对象与立法名称的调整
    既然开发利用、保护和改善环境的社会和自然行为和在开发利用、保护和改善环境的活动中所发生的各种社会关系是环境法的调整对象。3那么,我国的环境基本法和各单行环境立法在其立法目的和具体制度上均应围绕这个中心来全面、均衡地展开,缺一不可。环境立法的名称也要直接或间接地体现这一点,鉴于《环境保护法》标题中"环境保护"的措辞和其关于开发利用、保护、改善环境的内容名不副实,所以《环境保护法》应该更名为《环境开发利用、保护和改善法》,同样地,《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《噪声污染环境保护法》要分别更名为《水环境开发利用、保护和改善法》、《大气环境开发利用、保护和改善法》、《声音环境开发利用、保护和改善法》,或分别简称为《环境(基本)法》、《水环境(管理)法》、《大气环境(管理)法》、《声音环境(管理)法》等。在德国,有关开发利用、保护和改善水环境的法就取名为《水管理法》。
    2.立法目的的调整
    为了全面体现环境改善行为的积极意义,在立法上必须对环境恢复与环境改善的用词作严格的区分,比如日本1993年修订的《琵琶湖综合开发特别措施法》在其第1条(目的)规定的"本法的目的是,为谋求保护琵琶湖的自然环境和恢复污染的水质"就采用了"恢复"而非"改善"的措辞。基于此,《环境保护法》第1条似应修改为:"为了保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害,保障和提高人体的健康水平,维护国家、单位和个人的财产安全,促进环境开发利用、保护、改善工作与国民经济和社会发展的可持续发展,制定本法。"其它单行的环境法律法规和行政规章也要在该条的指导下结合自己的规范事项提出自己的立法目的。最早体现环境改善立法目的的法律是美国1969年的《国家环境政策法》,该法第1条规定:"本法的目的在于:促进人类与环境之间的充分和谐;……增进人体的健康和福利……"。"促进"和"增进"的措辞体现了环境改善的积极意义。再如1976年的《匈牙利人类环境保护法》第1条规定:"本法的目的是为了保护人的身体健康,不断改善这一代人和后代人的生活条件。"我国2002年制定的《中华人民共和国草原法(修订草案)》第1条规定:"为了保护、建设和合理利用草原,改善生态环境,维护生物多样性,发展现代畜牧业,促进经济和社会的可持续发展,制定本法。""建设"、"改善"的用语就充分地显示了环境改善在立法目的中被单行环境立法首次采用。
    3.环境管理体制及政府监管方式的调整
    环境改善行为应纳入环境行政监管的范围,为此,《环境保护法》第7条第1款和第2款的"环境保护工作"应修改为"环境开发利用、保护和改善工作",该条第3款中"环境污染防治"应修改为"生态环境的开发利用、保护和改善工作",该条第4款中"资源的保护"应修改为"资源的开发利用、保护和改善工作"。在这该条的指引下,修改名称后的《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《森林法》、《草原法》也应做相应的修改,使环境保护、渔政渔港航政监督、海洋、国土资源、建设、海关、铁道、民航、矿产资源、林业、水利、农业等行政主管部门以及军队环境保护部门按照各自的职责分工负责有关的污染改善监管工作。在此基础上,对各职权的行使规定必要的程序法和实体法方面规范,把微观的监管模式改为宏观的监管模式,使市场经济条件下的环境公权与环境私权、环境公益与环境私益形成新的平衡。在美国,环境改善事项属于环境保护行政部门的监管职责范围,如1972年的塞尔拉俱乐部诉洛克修斯案中,原告根据《清洁空气法》第101条(b)款的规定认为"保护和提高"国家空气资源的质量是《清洁空气法》对联邦环保局长规定的一项不属于其行政自由裁量权的义务,即局长必须采取措施"保护和提高"国家空气资源的质量,不得仅仅保证空气质量不违反国家空气质量标准。5再如加拿大《环境保护法》第2条(政府的义务)第1.1款规定:"采取预防的和救济的措施,以保护、提高和恢复环境"。
    4.环境法基本原则及相关法律制度的调整
    环境是由生态因子构成的,生态因子是由具有生态联系的物质和能量形成的。随着国际环境法、现代民法特别是物权法的完善,大气资源、公海资源、国际海底区域资源、跨国河流资源、南极资源等自然资源产权制度已经确立或正在完善。那么在自然资源基础上形成的具有生态功能的环境因素也应具有产权。环境产权原则和制度的设置要以资源产权原则和制度的设置为基础。鉴于部分资源的产权制度如土地和水资源权制度目前争论很多,大气等公共资源的产权制度又很复杂,涉及国际协调的问题,我们可以针对环境产权中的某一项或几项权能如合理使用权、污染排放权及排污指标转让权先行进行立法。
    把受益者付费纳入环境责任的原则,是环境产权原则延伸的结果。如日本1993年的《环境基本法》第38条(标题为受益者负担)规定:"在实施自然环境保护时,如有在特殊必要的区域实施旨在保护自然环境的事业而明显受益者,在其受益的限度内,国家和地方公共团体应采取必要的措施对该受益者课以负担实施其事业所需费用的全部或一部分。"受益者付费的原则表明可以把环境改善双方当事人之间的民事权利义务关系作为环境消费合同、加工承揽合同或其他相关的民事关系来对待,因此可以在环境立法中规定,环境改善方面的一般民事权利和义务适用《民法通则》和《合同法》的有关规定,特殊的民事权利和义务适用专门环境立法的有关规定。在积极的行政法律后果制度方面,可以建立税收减免、政策优惠、技术扶持等制度。以税收减免制度为例,可以参考台湾地区1984年《森林法》的做法(该法第46条规定:"林业用地及林产物之赋税,依法减除或免除之。")规定按照《税收管理条例》的有关规定处理。在环境改善产业的监管制度方面,可能引起环境影响或风险的环境改善项目必须进行环境影响评价;为了防止一些企业借改善之名行开发或破坏之实的行为发生,可以借鉴《防沙治沙法》的做法,建立环境改善活动的登记、验收及现场检查的制度。
    5.法律后果设置的调整
    在环境改善行为法律后果的设置体例方面,解决的途径有两个,一是设立"法律后果"一章,把积极的法律后果和消极的法律后果并列为两节,把消极的法律后果分成第一性与第二性法律义务两块。在第一性法律义务中设置合同义务、附加在合同上的公法义务以及其他公法与私法义务;在第二性法律义务中设置环境改善合同责任,并把环境改善合同责任和非合同责任并列。6二是把积极的法律后果和所有的第一性法律义务放在环境立法的权利与义务章节之中,把因侵犯积极的法律后果和违反合同义务、附加在合同上的公法义务以及其他公法与私法义务所导致的第二性法律义务放在"法律责任"一章之中。第一种方式目前很少见,加上积极的民事法律后果即第一性的民事法律权利表现在合同的对方当事人身上就是对应的第一性环境法律义务,违反第一性的环境法律义务就产生了第二性的环境法律义务即消极的不利后果,这种把具有因果联系但具有不同性质的第一性法律权利和第二性法律义务不加区分地并入法律后果一章是不妥的。第二种设置法律后果的体例在《民法通则》、《合同法》、《著作权法》等民事法律中得到了广泛的运用。表现在环境法律法规中,可以在现有的"法律责任"章节中添入环境改善合同方面的民事、行政和刑事特别责任条款。
    五、结语
    
全面地了解环境改善产业的发展对我国环境立法的影响并把握我国应采取的环境立法对策,有助于我们建立适应时代发展需要的环境法体系,促进环境开发利用、保护和改善产业的健康和平衡发展,为提高人民赖以生存和发展的环境质量提供完备的法制保障。
    
    参考文献
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