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新时代社会保险法治的思考与展望

党的十九大报告郑重提出“坚持在发展中保障和改革民生”, 以较大篇幅要求“加强社会保障体系建设”, 并对基本养老保险制度、基本医疗保险和大病保险、失业保险、工伤保险、公共服务平台等提出制度完善的要求, 以在“病有所医、老有所养”等方面不断取得新进展。社会保险的依法治理, 迎来了新的时代。

不忘初心的务虚思考

理想的社会保险法治应符合制度自身规律。如马克思所言:“立法者应该把自己看做一个自然科学家。他不是在制造法律, 不是发明法律, 而仅仅是在表述法律, 他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中。”这也构成我国社会保险改革纳入法治轨道的重要考量因素。

首先, 社会保险法治满足基本安全需求。满足安全需求, 提供稳定的安全预期, 是社会保险制度的基本功能。社会保险法律制度, 应当为满足安全需求提供强制的刚性保障。

在对象上, 应当覆盖全民。对于被社会保障遗漏的群体、个人而言, 其生活并未受到安全保障。这也是包括中国在内的一些发展中国家, 在社会保险改革时不约而同地将扩大覆盖面置于优先位置的重要原因。基于此, 从“广覆盖”到党的十九大报告的“覆盖全民”, 成为今后中国社会保险法律制度建设的迫切任务。

在性质上, 应当提供刚性保障。安全是社会保险制度的本质要求。从最低层次看, 应当“免除后顾之忧”。推演到极致, 效率不高的社会保险制度, 仍不失为社会保险制度;但是, 不能提供安全保障的社会保险制度, 则与其社会保障的内在属性规定要求南辕北辙。就其刚性而言, 通过法律制定和实施, 赋予社会保险制度安排以强制性、统一性、可救济性, 对于增强公众的安全感, 具有不可或缺的作用。换言之, 如果社会保险制度朝令夕改缺乏稳定性, 即便部分改革内容使得民众得益, 也可能损害到民众对制度正常运行的稳定预期。社会保险制度应走向成熟稳定可预期, 应当约束不当或过度的“改革冲动”, 小心翼翼地培育并维护公众对制度的信赖。

在社会保险在治理模式上, 应从主要依赖政策向主要通过法治的范式转变。与“政策”形态灵活性的削减。与变更、废止和出台新政策的程序不同, 一旦以法律形态将社会保险制度确定下来, 则具有法律效力及相应的稳定性;如欲修改、变更, 则需要通过法律修改程序、广泛征求各方意见, 才能进行改变。进而, 在宏观层面增强制度安排的严肃性和稳定性, 对于微观个体而言则增强其对制度安排的信心与稳定预期。

在水平上, 应确保基本保障并不断提升。社会保险制度以满足基本需求为首要宗旨。这也是党的十九大报告“保障适度”的题中之意:首先应托底线, 再逐步提升保障水平。接下来, 如报告所论断:“增进民生福祉是发展的根本目的”。随着经济社会发展与生产力的快速进步, 要求社会保险的制度安排也好, 还是保障水平也好, 均应随之进行必要的变动和完善。在全面依法治国的背景下, 社会保险权利的标准水平, 应由国家法律法规予以确定;其调整变化, 也应通过法律法规的修改完成。

其次, 社会保险法律制度应当公平地满足全体社会成员的安全需求。党的十九大报告在十多处提到“公平”。公平性不足, 依然是我国社会保险制度运行的突出问题。不公平的社会保险制度安排和社会保险权责配置, 不仅很难为社会成员提供稳定的安全预期, 无法成为社会发展的“减震器”, 甚至本身即会带来更大的怨情、不满乃至引发群体事件。比如, 地方在上调养老金待遇时, 由于退休企业职工、事业单位工作人员、国家公职人员上调幅度差距较大一度危及社会安定。

最后, 重新定位国家与个人角色。随着养老保险、医疗保险走向全覆盖, 从微观层面看, 社会保险与劳动关系、就业之间的关联有所淡化。但在社会保险的宏观关系层面, 国家 (政府) 、劳动、资本三方关系, 贯穿于社会保险制度建设、改革之始终。照顾人民维持其基本生活需求, 不应是国家之恩赐, 而是国家存在之重要目的, 更是国家之基本责任与义务。国家定位应为党的十九大报告所要求的“建设人民满意的服务型政府”, “幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”则成为人民群众的权利应得。

制度完善的前景展望

启动重要法律法规的修订推进科学立法。《社会保险法》作为中国社会法治体系中最重要的法律之一, 对于促进社会保险制度完善起到重要作用。但在新时代背景下, 法律中不少内容已经滞后于社会保险的改革发展形势。比如《社会保险法》中有明确规定的农村养老保险、城镇居民养老保险, 两项制度在改革中已经合并, 法律上的概念在制度实践中已不复存在;工伤保险、失业保险的积极预防功能在法律中并无体现, 导致当下改革的腾挪空间受到局限;许多地方正在探索的长期护理保险对于应对人口老龄化具有积极意义, 法律空白亟待填补。为此, 有必要秉持顺应改革发展形势并适度前瞻的理念, 对《社会保险法》大修大改, 增强科学性、公平性与可操作性。

1999年颁布实施的《失业保险条例》, 在2010年《社会保险法》出台后并未及时修订以确保一致性。时至当下, 其大量内容更是严重滞后于经济社会形势, 各地改革突破现行制度安排所在多有。应从“保障生活、预防失业和促进就业”三结合的新型定位出发, 对《失业保险条例》予以修订, 为农民工、城镇灵活就业人员等群体建立特殊制度安排, 将基金管理的省级统筹纳入规范, 拓展其适用对象范围。

强化制度归并整合促进统一公平实施。包括户籍、就业与否、行业, 甚至年龄、性别等身份识别, 都仍对基本养老保险权益、基本医疗保险权益影响巨大, 并一度据此划分不同的制度版块。“统一”“统筹”成为党的十九大报告关于社会保障体系建设的关键词, 并明确要求城乡统筹、养老保险全国统筹、社会保险公共服务平台全国统一等。有理由预期, 社会保险制度的整合、归并将进入快车道。

强化责任机制通过严格执法确保法律执行落实。《社会保险法》明确规定了社会保险费的强制征缴和相应处罚惩戒机制。但实践中, 由于强制执行成本较高, 相关机构、法院配合程度较低, 未得到很好落实。由于社会保险费率特别是基本养老保险的缴费费率较高, 实施中一些用人单位以各种方式降低缴费基数, 缴费工资远远低于实际工资, 实际缴费率远远低于名义缴费率, 这既损害到参保劳动者的社会保险权益, 存在严重的纠纷隐患, 又给征缴稽查带来困难, 损害到法律秩序的稳定性。相应的, 社会法治的今后走向, 应把企业、劳动者的遵法守法, 提升法律制度执行力作为关键任务。对于出现违法的企业、组织, 应依法予以追缴、加处滞纳金、罚款直至追究其刑事责任, 形成全民守法的良好氛围。

人民法院公正司法成为社会保险法治运行的重要角色。法院通过诉讼、执行机制对各项社会保险制度的有效实施和规则改进有着无可替代的功能。反观我国实际, 虽然社会保险相关争议纠纷不断增多, 但并未主要通过法院得以化解。基于“属于政策调整范畴”“政策性很强”、社会敏感度较高、容易引发群体纠纷等托词借口, 法院消极行使司法审判权的现象并非罕见。法院功能的尚未到位, 不仅导致社会保险运行缺乏司法制度的最终保障, 而且使得社会保险权益受损害者告状无门, 丧失救济权利。显然, 法院应从立案登记制出发取消不合理限制, 向社会保险争议敞开大门;更进一步, 社会保险领域的公益诉讼, 也应尽快展开试点并推广开来, 以降低带有多发性、普遍性的社会保险违法行为。在审理执行中公正、规范、有序, 让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义, 让党和国家关于社会保险制度完善的良法美意体现在司法判决执行之中, 真正免除人民群众的后顾之忧。

来源:中国人力资源社会保障 2017年第11期

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