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电子政务背景下行政服务大厅的发展愿景

构建服务型政府,是摆脱当前行政体制改革困境的重要出路。党的十六届六中全会首次在党的正式文件中提出了建设服务型政府,此后这一要求一再被重申,党的十八大报告更是明确提出了服务型政府应具备的四大标准和四大目标。近年来各地如火如荼建设中的行政服务中心可视作从传统的管制型政府向服务型政府转型,践行行政体制改革的一种努力。

自1999年浙江金华建立了全国第一家综合性行政服务中心以来,目前全国已建成省级-地市-县区-乡镇级四级行政服务中心,共计3000余个。行政服务中心作为一种“自下而上”的实践活动,缺乏顶层制度设计,为各地自主性建设留下了诸多空间。不同的行政服务中心在称谓、法律地位、职能范围、运行模式等方面均存在差异,尚未形成一套“普适”的模式。

行政服务中心的建立旨在解决传统行政体制下部门权能分割的问题,整合行政审批和服务资源,提升公共服务品质,实现公共服务的一体化供给。从这个角度来看,相对集中的审批模式和“一站式”办公方式可以看作目前(主流)行政服务中心的“标签”。相对集中审批模式的特征是:拥有行政审批权的政府部门进驻行政服务中心设立窗口,在执法主体、办事程序、窗口人员身份均不发生改变的前提下,将与行政审批有关事项纳入中心统一办理。相对集中审批模式可谓行政审批改革取得的阶段性成果,它将政府提供公共服务的形式由“多对一”转变为“一对一”,化繁就简,提高了审批效率和透明度,符合“阳光行政”的意旨。相对集中审批模式下的“一站式”办公方式,其实质仍是以实体行政服务中心作为载体,是“一站式”服务的一种初级形态,尽管提升了公共服务的效率,仍然难以从根本上改善公共服务的品质。

随着行政体制改革的深入推进和行政服务中心内外运行条件的逐步成熟,采取相对集中审批模式的行政服务中心在角色定位、行政审批权限和业务流程等方面的缺陷逐渐明显。若要保证行政服务中心成为综合性服务平台并将之整合到各级政府统一的信息平台上,行政服务中心的改革思路必须予以修正,应由相对集中审批向集中审批逐渐过渡。

借鉴国外“一站式”审批方式的经验,采取集中审批模式的行政服务中心具有几个特征:一是具有独立的行政主体地位,享有实质性的行政审批权,拥有独立的编制和人员,独立对外承担法律责任;二是尽可能集中行政审批权,取消、简化和整合行政审批事项;三是再造和简化行政审批流程,打破部门壁垒,摒弃以任务分工为中心的流程设计理念,代之以项目导向;四是建构严密立体的内外监督体制,其中,内部监督的主体包括服务中心的管理部门、纪检(监察)机关、各办事窗口、窗口隶属部门等;外部监督的主体则包括人大、政协、司法机关、公众、媒体等。需要强调的是,集中审批模式下的“物理集中”并非变革的最终目的,它是为与“逻辑集中,物理分散”相对应的网上行政审批营造体制环境。在建设服务型政府和电子政府的视野下来看,网上行政审批是互联网时代行政审批的发展的方向,“一站式”、“全天候”、“一条龙”、“无缝隙”是它的品质。这种模式应具有几个方面的特征:第一,信息双向互动。审批部门和审批对象之间的信息沟通渠道畅通,呈现出双向互动的特征。建设于1999年的新加坡电子公众服务中心(www.ecitizen.gov.sg)被公认为世界上最符合公众需求的政府门户网站,它非常关注公众与政府信息的双向互动,可以为用户提供搜寻各类公共信息,与他们进行网上互动,提供行政审批等服务。美国的“第一政府网”(www.firstgov.gov)也整合了所有政府机构,为公众提供完整的政府搜索通道,受理行政许可事项,积极反馈。第二,组织结构扁平。网上行政审批依托的是以任务为中心、以流程为线索搭建的行政职能部门的网状结构,它要求打破传统体制下的部门壁垒,代之以扁平结构,推动政府职能的转变。第三,服务流程“一条龙”,即依托信息通信技术对相关业务进行整合,通过跨部门的合作、网上网下的协作、多渠道资源的共享,实现各项业务的一体化运行。第四,实现服务智能化。网上行政审批系统作为智能化系统,虚拟客服可与用户互动,精确理解用户要求,解答用户问题,使用户由自助式浏览转变为网站主动提供个性化服务。例如,我国台湾地区的审批入口网站为用户提供不同部门和类别的审批服务事项的链接,并对网上审批事项提供关键词的查询,提供个性化服务。

要最终实现电子政务持续推进背景下的行政服务中心的发展愿景,宜尊重客观现实,秉持渐进型改革理路,采取现实可行的策略。

集中审批模式的实现,应特别关注:第一,完善法律体系,赋予行政审批中心明确的法律地位。我国行政服务中心的建设一直处于法律“真空”,从长远来看,法律地位和职权不明会埋下较大隐患,也掣肘行政服务中心的进一步发展和演变。因此,应将完善法律法规作为首选策略。许多国家已通过立法明确其“一站式”机构的法律地位,我国也应尽早推动行政服务中心的“合法化”,同时完善行政程序规则,对行政服务中心的行为的方式、步骤和时限等进行限定。第二,推动规制流程再造,形成行政服务中心、办事窗口和隶属部门的联动机制,实现无缝隙服务。重点关注三个方面:其一,流程再造必须以民众需求为导向,将前来办事的公民视作“顾客”,仿造企业的商业链模式推送政府“订单”服务。其二,精确掌握流程优化的范围、深度和速度,以保证新流程和既有流程二者之间的平衡;其三,及时跟进流程再造的配套改革,打破部门传统的分工和界限,打造“大部制”。日本政府于2000年启动的“电子政务工程”的主要目标也是整合行政审批资源,简化和规范网上行政审批程序,促使用户通过互联网办理各种申请、申报、审批手续。

网上行政审批的推进,应从以下方面着手:第一,对网上行政审批系统平台进行规划。首先,宜进行顶层设计,对平台建设的技术和体制等作出全面规划;其次,注重基础性工程建设,增加网络硬件的投入,提高设备的数据处理能力;再次,提高资源利用率,依托现有的设施、设备等对政府部门的政务网进行升级,使其承担起数据传输的主要任务。第二,实现与政府门户网站的联接。放眼全球,以政府门户网站为重要表现形式的电子政府已成为各国提供“一站式”服务的主要载体,网上行政审批必须利用好政府门户网站业务整合的契机。网上行政审批系统分成“前台”和“后台”,最适宜的前台当是政府门户网站,后台则由实际承担审批任务的政府职能部门在内网上协同构建。第三,优化审批系统,实现真正的“并联”。第四,加速建设由省、市、县三级行政服务中心组建的通信平台,为行政服务中心内部和它们之间的数据传输、情报交换和信息共享等提供渠道。在各级已有的独立分散的行政审批网络的基础上,制定统一标准和规范,实现三级行政审批网络的精密对接和行政审批流程的无缝连接。

行政服务中心曾经被作为建设服务型政府、转变政府职能的“前沿阵地”,为众所瞩目;在电子政务持续推进的背景下,应当更新改革思路,拓展行政服务中心的服务内涵,使其真正成为建设服务型政府的“窗口”,成为转变政府职能的重要载体。

(原文载《紫光阁》2015年第4期)

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