当前位置:首页 >

依法治国与执政党的执政方式
----宪政视角中的党政关系
依法治国是中国共产党和中国人民治理国家的基本方略,得到了执政党十五大、十六大报告的认可和宪法的确认。“依法治国,建设社会主义法治国家”理论命题的提出和治国基本方略的确立,标志着中国社会主义民主和宪政建设进入到一个治国理政的新阶段,开启了作为执政党的中国共产党执政兴国、实践“三个代表”重要思想和全面建设小康社会的新时代。
    中国共产党1949年夺取全国政权,建立了中华人民共和国,实现了由新民主主义时期的革命党向新中国的领导党、执政党的角色转变。中国共产党今天的执政地位和领导权力,是经过长期革命斗争取得的;共产党的执政是人民的选择和社会主义现代化建设的需要。共产党是中国当之无愧的执政党。之所以如此,归根结底,是因为它始终代表中国先进生产力的发展要求,代表中国先进文化的前进方向,代表中国最广大人民的根本利益。然而,在过去共产党执政的几十年中,我们比较多地注意它作为领导党的理论研究和制度建设,而对于共产党作为执政党的执政理念、执政制度、执政方式和执政程序等,重视和研究得很不够;对于共产党在和平建设时期长期执政的合法性与复杂性,以及正确处理和协调执政党与国家政体的关系等重大问题,在认识和解决措施上也很不到位,导致党和国家政治体制中难免产生一些与“三个代表”和社会主义本质的价值取向不和谐的现象,甚至是一些弊端。消除这些现象和弊端,一方面要靠我们实事求是地转变观念,解放思想,与时俱进地实现民主政治理论和法治宪政思维的创新;另一方面,又要在宪法和法律的轨道上,在执政党和人民代表大会的领导下,在协调与平衡改革、发展和稳定相互关系的基础上,积极稳妥地推进依法治国和政治体制改革。
    本文拟从宪政民主的视角,按照社会主义政治文明(宪政)的理论、制度与实践相结合的路径,对新形势下依法治国与共产党执政方式中的若干党政关系问题,进行梳理、探讨和阐释。
    
一、依法治国的宪政逻辑

    在宪政制度下,依法治国的价值取向和本质要求是反对人治(Rule by Men),实行法治(Rule of Law),依法办事。在这个意义上,我们讲的依法治国与国际上普遍主张的“法律统治”、“法律主治”、“法治国家”的含义是相通的,两者有许多共同性、一致性的特征。所不同的是,在中国社会主义社会的条件下,依法治国要体现人民当家作主、共产党领导 和依法治国的有机统一,是通过党在宪法和法律范围内的活动和领导,来实现人民当家作主,依法管理国家和社会事务,管理经济和文化事业,做到有法可依,依法办事。这是依法治国的中国特色,也是推进中国法治、建设社会主义法治国家的基本要求。在中国国情和语境下,依法治国蕴含着以下的宪政逻辑。
    (一)人民主权
    人民主权是社会主义民主政治、人民当家作主和共产党执政的宪政逻辑的起点。中华人民共和国宪法规定,国家的一切权力属于人民。人民是国家和社会的主人,落实到制度上,就是坚持社会主义民主政治,实行人民代表大会制度。全体人民通过选举自己的代表进入人民代表大会,行使立法、选举和任免国家机构组成人员以及监督等职权。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生,对人大负责,受人大监督。这就是具有中国特色社会主义政治文明的“一院制” 。
    人民主权原则回答了国家政治权威和公权力来源的合法性基础问题,是宪政民主建构政府与人民、政体与执政党公权关系的主要凭据。毛泽东曾经说过,我们的权力是谁给的?是人民给的。“我们手中的权力都是人民赋予的,各级干部都是人民的公仆”。 人民创造历史,推动社会前进,夺得了自己应有的国家权力。人民主权,就是密尔说的“全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权”。 在社会主义条件下,人民主权意味着人民当家作主,成为国家、社会和自己的主人。这是马克思历史唯物主义的基本原理。由此决定了,在社会主义国家中,“工人阶级政党――共产党的领导作用,社会主义国家政权的作用,最根本的,就是从政治上和组织上保证人民真正成为国家和社会的主人,保证人民真正掌握国家权力”。
    没有人民,就没有人民民主;而没有人民民主,就没有社会主义和共产党的执政掌权。人民主权作为社会主义政治文明的核心价值和政治文明的现代体现,构成人民当家作主和共产党执掌国家政权的合理性与合法性的逻辑起点。
    (二)宪法法律至上
    从人民主权的逻辑起点出发,人民作为历史的主宰、社会的主体和国家的主人,管理国家和社会事务,管理经济和文化事业,尊重和保障人权和基本自由,必然要求实行法治,以法治的方式来保障人民的主体地位和行使人民的主权权力;必然要求一个国家的以宪法为核心的法律拥有至高至上的权威。这种权威来自人民在这个国家中的主人翁地位。在中国的宪政体制中,应当坚持宪法和法律至上原则。 因为在社会主义中国,国家的一切权力来自人民且属于人民。这是人民主权原则的要求,也是我们国家民主性质的体现及其合法性的依据。全国各族人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,当家作主,行使主权权力;通过选举产生的人民代表,制定宪法和法律,并通过其他各种方式和途径,管理国家和社会。在社会主义民主基础上制定的中国宪法和法律,集中体现了人民的利益,反映了人民的意志。共产党“是人民群众的全心全意的服务者,它反映人民群众的利益和意志,并且努力帮助人民群众组织起来,为自己的利益和意志而斗争。确认这个关于党的观念,就是确认党没有超乎人民群众之上的权力,就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力,就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力。” 正是在宪法和法律体现人民利益和意志的意义上,社会主义法治国家的宪法和法律至上,实际上是人民利益和意志至上,是人民和人民主权至上。
    人民作为一个整体,不允许有任何个人凌驾于自己之上;宪法和法律作为人民集体意志和根本利益的集中体现,与人民作为国家主人的政治地位的一致性,也不允许任何个人凌驾于其上。如果宪法和法律没有这种极大的权威,就不会有真正体现人民民主的法治和依法治国,就不可能有真正的党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合和辩证统一,反而会给某些形式的“个人至上”留下余地,从而使依法治国变成空中阁楼。因此,实行法治,依法治国,践行“三个代表”,必须树立并坚持宪法和法律至上的原则。在中国,“具有根本规范性质的四项基本原则,已变成我国社会主义法的组成部分。” 树立宪法和法律至上的原则,与坚持四项基本原则是完全一致的;树立宪法和法律至上的原则,也不妨碍领导者个人作用的发挥,恰恰相反,在人民意志、国家意志和执政党主张高度统一体现的宪法和法律的规范下,领导者个人的作用才能更充分地发挥,才能更有效地避免失误、特别是重大失误。
    (三)尊重和保障人权
    人权是人之作为人,基于人的自然属性和社会本质所应当享有的权利。人权是人民作为主权主体和法律主体的意志、利益和尊严的具体化、法律化的确认形式,是具体的个人与具体的法律规范契合的正式制度安排,意味着个人私域与政府公域的界限划定。“享有充分的人权,是长期以来人类追求的理想。”对于社会主义中国来讲,维护人权并不断改善人权状况,是由社会主义社会性质所决定的国家的根本目的之一;共产党执政,支持和保障人民当家作主,也是为了实现人民的人权和基本自由,最终实现全人类的彻底解放。依法治国的基本目的,不是为了整治老百姓,实现对人民的统治,而是为了充分保障每个人的权利与基本自由的实现。正如1991年《中国的人权状况》白皮书向全世界宣示的那样,“继续促进人权的发展,努力达到中国社会主义所要求的实现充分人权的崇高目标,仍然是中国人民和政府的一项长期的历史任务。” 以私有制为基础的西方法治,在确认和保障人权方面,往往以个人的公民权利和政治权利为其确证的逻辑起点,否认或者忽视人们的经济、社会和文化权利作为人权存在的必要性和合理性,因而,其法治不可能不具有极大的局限性。“中国政府依法保护人权,反对一切侵犯公民合法权利的行为”。 以社会主义公有制为主体的市场经济和共产党执政条件下的依法治国,其确认和保障人权的基点,不仅在于公民权利和政治权利,而且在于经济、社会和文化权利;不仅在于个人人权,而且在于集体人权;不仅把人权的充分实现当作理想和目标,而且为人权的充分实现提供物质和法治保障,因此,这种依法治国与尊重和保障人权的内在属性是和谐一致的。
    (四)权力机关优位
    在西方国家,三权分立是公共权力配置的基本原则。这个原则在美国的具体施行,形成了立法、行政与司法三权平行并列、相互制约的权力格局;在法国的具体运用,则建构了法兰西第五共和国宪法下的行政优越型的权力关系;在英国的实践中,三权分立却衍生出“议会至上”、“议会万能”的宪法惯例。中国不实行三权分立,也不实行西方的议会制、多党制,而是在民主集中制原则上实行人民代表大会制度。中国的政治理念确认在同级国家政权机关中,权力机关(人大)居于优越的地位;中国的宪法明确规定,全国人民代表大会是最高国家权力机关,地方各级人民代表大会是地方国家权力机关,人民通过全国人大和地方各级人大行使国家权力。全国人大是国家的最高权力机关,地方人大是地方的最高权力机关,行政机关、检察机关、审判机关是权力机关的执行机关,由它产生,对它负责,受它监督。
    依法治国,蕴含着权力机关(立法)优位原则。这首先是因为,社会主义国家的人民以直接民主和间接民主(代议制)的方式,通过宪法和法律管理国家和社会的各种事务。人民的主人翁地位和人民主权的至高无上性,决定了其载体――立法机关必然也应当具有比其他国家政权机关更优越的地位。其次,宪法和法律至上的权威,不仅来自于宪法和法律本身是集体智慧的结晶和以国家强制力为后盾的力量,而且来自于制定宪法、法律和地方性法规的机关是由人民代表组成的具有至高权威和地位的国家权力机关。立法机关和立法权如果在法律上和事实上不具有优于其他国家政权机关的地位,宪法和法律的地位和权威就不可能“至上”,也难以得到切实地遵守。最后,中国宪法明确规定,全国人大和地方各级人大都由选举产生,对人民负责,受人民监督。全国人大及其常委会,行使国家立法权;省级、省会所在地的市、较大市和经授权的特区市的人大及其常委会,行使地方立法权。国家和地方的重大事务要由立法机关讨论决定,执政党的主张要由它们通过法定程序转变为国家意志。在国家机构体系中,权力机关所处的地位,就是作为国家主人的人民的地位。“这种地位实际上是人民当家作主的政治地位的法律化和政治化”。
    (五)依法行政
    如果说,立法机关(人大)是以汇集和表达人民意志为主要功能的话,那么,行政机关就是以执行国家意志(当然包括人民意志和执政党意志)――法律为主要功能。 在中国,“吃皇粮”干部的百分之七十是行政机关公务员;中国法律的百分之八十由行政机关及其公务员执行,因此,依法治国,实现人民意志和执政党执政意图的关键,是真正做到依法行政。
    现代政治理论认为,在国家与个人、政府与公民的关系中,如果发生矛盾或者冲突,作为个人的公民总是处于弱者的地位,而强大的行政权最容易对公民造成侵害。人民对政府的监督,最有效的办法是要求政府依照汇集了人民意志的法律来行使行政权力,使政府的抽象行政行为和具体行政行为都纳入制度化、法律化的轨道。依法治国所强调的依法行政,通常包括以下要求:“1、行政权的作用,不得与法律相抵触;2、没有法律依据,不得使人民承担义务,不得侵害人民的权利;3、没有法律依据,不得免除特定人应负的义务,不得为特定人设定权利;4、在法律听任行政做出自由裁量的场合,其决定不得超过法律规定的范围和界限。” 行政机关有违法或不当行为,对公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,当事人有权申请复议或直接向法院起诉,通过行政复议程序和行政诉讼程序纠正其行政违法或不当行为,并对造成的损害予以行政赔偿。只有这样,才能在有效规范行政权力和行政行为的同时,切实保障人民的权利。
    (六) 公正司法
    公正的价值概念本属于伦理道德范畴,引入司法以后,成为司法的活动原则和对司法的评判标准。西方国家的法院自诩司法公正,常常以宝剑和天平作象征,宝剑代表国家权力的权威,天平象征不偏不倚,公平正义。在中国社会主义制度下,司法公正是社会主义对司法的本质要求:司法机关必须以事实为根据,以法律为准绳,严格依法办事,惩罚违法犯罪,保障公民合法权利。司法是实现社会正义的一种方式,一切社会矛盾和纠纷在其他途径和方式不能解决时,就要通过司法渠道得到公正处理。
    司法是法治国家使一个社会保持稳定和实现社会公正的最后的也是最有力的救济手段。对于行政权而言,“一个独立的司法权就能处理由于政府机关实施法治而引起的各种问题。” 在法治国家,司法能否公正,是评价这个国家政治是否民主文明的基本标志之一。如果司法丧失了公正,这个国家或者社会就不是一个法治国家或者法治社会。而实现司法的公正性,主要取决于司法机关能否依法独立行使审判权和检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。中国实行的是社会主义的依法治国,它要求“在全国坚决实行这样一些原则:有法必依,执法必严,违法必究,法律面前人人平等。”“不管谁犯了法,都要由公安机关依法侦察,司法机关依法办理,任何人都不许干扰法律的实施。” 执政党的十六大报告提出,社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义这就应当按照公正司法和严格执法的要求,完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度,进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制,从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。当执政党和行政机关、社会团体和公民个人都能明了司法独立的重要性,并且自觉地维护司法独立,不以任何形式干扰审判权和检察权的行使时,就能从外部环境上保障司法公正,就能从保证司法独立公正这个方面为依法治国做出自己应有的贡献。
    (七)监督和制约公权力
    任何公权力必须受到监督制约,不受监督的权力,必然导致腐败。绝对的权力,产生绝对的腐败。对于人民民主而言,只要还有不受制约的权力存在,就会有超越法律的权力,这种权力将为所欲为,侵蚀和破坏民主,最终可能导致国家的解体和人民民主权利的丧失。在人民民主国家的宪政体制中,民主与监督是相辅相成的,没有民主,就没有真正的监督;没有监督,也不可能有真正的人民当家作主。监督权是人民主权权力的重要组成部分,它由人民产生,也必须由人民来行使。
    监督和制约公权力最有可能的制度安排,是通过宪法和宪政来实现。现代民主制度与宪法须臾不可分离,民主的建立、巩固和发展都离不开宪法。因为“宪法就是一张写着人民权利的纸”, 人民争得民主,“在革命成功有了民主事实之后,颁布一个根本大法,去承认它,这就是宪法。” 宪法对于民主的主要功能是:以宪法的最高法律效力确认政权的合法性; 宣告并保障公民的基本权利和自由;通过调整重大政治社会关系保障政权的稳定性。在国家与公民之间,划定国家权力的范围,限制政府的公共权力,尊重和保障公民的人权;在国家机关之间,进行合理的权力配置,规定各机关的设置、相互关系及其权限和责任;在中央和地方之间,划分各自的权限和职责,形成中央与地方恰当的利益格局,保证两者关系的协调、平衡与和睦。在宪法基础上按照民主原则、民主方式和法定程序进行政治活动的民主体制就是宪政。
    用什么力量和方式监督制约权力,是民主政治发展的一个世界性课题。许多国家的宪政实践证明,以权利制约权力和以权力制约权力是行之有效的力量和方式。现代民主宪政是一个权力系统,权力的起点是人民主权原则下的国家一切权力属于人民;人民通过选举将权力授予代议机关;代议机关产生行政、司法等机关,由它们负责执行和实施代议机关制定的法律。人民是主权权力真正的最终的所有者,在监督和制约公权力的过程中,一方面,人民对代议机关拥有直接监督权,可以监督代表活动的合法性,并依法罢免其选出的代表;另一方面,人民拥有间接监督权,方式是通过代议机关对由它产生的行政、司法机关及其工作人员进行监督。由此构成了由人民选举产生国家机构并由人民监督国家机构活动的民主宪政的权力系统。这个权力系统一旦建立,就可以从制度上跳出“人亡政息”的周期率。
    依法治国宪政逻辑核心的问题之一,是要正确理解和科学建构执政党与国家政权的宪法关系、执政党与法治(依法执政)的宪法关系。
    
二、执政党与国体、政体的宪政关系

    中国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家,这表明了我们国家的根本性质。这是我们的国体。那么,政体呢?就是基于民主集中制的人民代表大会制度。 共产党作为中华人民共和国的执政党,无论从政治学、法学,还是宪政民主理论的意义上讲,它都应当在国体和政体中掌握国家权力,以国家公权力主体的身份,直接或者间接行使国家的立法权、行政权、审判权、检察权和监督权等公权力。
    (一)执政党与国体的宪政关系
    政治学者多认为,政党与民主密不可分。“政党创立了现代民主,而现代民主若不从政党的角度看待则难以想象。” 在中国的政治生活中,执政党承担着双重的政治角色。从国体来看,作为执政党的中国共产党是社会主义事业的领导核心,是整个国家的政治领导力量;从政体来看,中国共产党是国家的执政力量,是执政党。韩国学者咸台灵博士认为, 执政党政治角色的双重性,决定了它的领导无论以何种方式实现,都必须面对如何处理党的领导与党的执政之间的关系问题。主要有两种选择:一是党的领导通过党的执政来实现,二是党的执政通过党的领导来实现。在过去共产党的领导方式中,它不是作为执政党,而是作为不依赖国家制度而存在的领导力量而进行领导。传统的党政不分、以党代政的高度集权就是在这种领导方式下形成的。党的领导通过执政来实现的宪政含义是:党不作为游离于国家制度外的领导力量,而作为国家制度内的领导力量,即作为执政党来运作国家制度,领导国家生活。建立这种宪政架构中的党政关系,将以保障党的执政地位、强化党的执政能力、规范党的执政行为为价值取向。
    执政党与国体的宪政关系,实质上是代表社会大多数民众的某种或者某些政治力量如何行使公权力的问题,反映了执政党与民众、执政党与国家、执政党与公权力、执政党与社会的关系。共产党执政是代表最广大人民的意愿和利益的,体现在执政党与人民的关系上,就是执政党除了全心全意为人民服务,没有任何自己的特殊利益和权力。社会主义中国是人民民主专政的国家,它以工人阶级(通过共产党)为领导,以实现人民当家作主为目的,体现在执政党与国体的关系上,就是执政党必须存在于国体之中,凭借国家的一切设施从政治上领导和支持人民当家作主,为人民谋福祉。共产党的领导就是执政应当寓于国家政体的执政之中,通过代表先进生产力的根本要求、先进文化的前进方向和最广大人民的根本利益的执政,实现党的领导。 共产党执政不是抽象的,而是具体的,执政党在国家体制内而不是体制外执政,通过其组织和成员进入国家政体的各级机关、各个部门的具体方式,始终牢牢掌握国家的公权力。
    (二)执政党与政体的宪政关系
    列宁曾就执政党与国家政体的关系,做了正确地阐释。他指出:“我们的党是一个执政的党”, 在党与国家政权、党与国家机关的关系上,“必须十分明确地划分党(及其中央)和苏维埃政权的职权;……党的任务是对所有国家机关的工作进行总的领导,而不是像目前那样过分频繁的、不经常的、往往是对细节的干涉。” 作为执政党的共产党,既要对国家政权实施领导,又要执掌和行使国家政权,如何才能做到使两者协调统一起来,这是共产党执政必须认真对待并解决的问题。在《关于党纲的报告》中,列宁说过:“苏维埃虽然在纲领上是通过劳动群众来实行管理的机关,而实际上却是通过无产阶级先进阶层来为劳动群众实行管理而不是通过劳动群众来实行管理的机关。” 列宁还进一步更加明确地提出:“党是直接执政的无产阶级先锋队,是领导者。” 在政体上如何做到直接执政?那就是,“我们都知道,作为执政党,我们不能不把苏维埃的‘上层’和党的‘上层’融成一体,现在是这样,将来也是这样”。
    在执政党的宪政意义上,共产党的领导就是执政,它应当在国家政体内运行而不是在体制外实施,应当在宪法和法律范围内活动而不是超越于宪法之外、凌驾于法律之上。邓小平在1941年4月15日《党与抗日民主政权》一文中指出:“党的领导责任是放在政治原则上,而不是包办,不是遇事干涉,不是党权高于一切。”党要细心地研究政策,正确地决定政策,并经过行政机关或民意机关中的党员,使党决定的政策成为政府的法令和施政方针。党的指导机关只有命令政府中党团和党员的权力,只有于必要时用党的名义向政府提出建议的权力,绝对没有命令政府的权力。 1942年9月1日中共中央政治局通过的《中央关于统一战线抗日根据地党的领导及调整各组织之间关系的规定》指出:“党委和政权系统的关系,必须明确规定。……党对政权系统的领导,应该是原则的、政策的、大政方针的领导,而不是事事干涉,代替包办。”“党对参议会及政府工作的领导,只能经过自己的党员及党团,党委及党的机关无权直接命令参议会及政府机关。”周恩来在1950年时也强调:“我们已经在全国范围建立了国家政权,而我们党在政权中又居于领导地位。所以一切号令应该经政权机构发出。……由于过去长期战争条件,使我们形成了一种习惯,常常以党的名义下达命令……。现在进入和平时期,又建立了全国政权,就应当改变这种习惯。……党的方针、政策要组织实施,必须通过政府,党组织保证贯彻。党不能向群众发命令。” 在中国的政治现实中如何融成一体?董必武先生在1951年10月提出:“各级党委对各级政权机关的领导,应经过在政权机关中工作的党员来实现。” 邓小平在党的八大《关于修改党的章程的报告》中尖锐地指出:“执政党的地位,使我们党面临着新的考验。”“由于我们党现在已经是在全国执政的党,脱离群众的危险,比以前大大增加了,而脱离群众对于人民可能产生的危害,也比以前大大增加了。”如何才能从政治制度上保证执政党始终与人民群众保持密切联系,始终代表人民的根本利益,最重要的一种制度安排,就是要保证执政党在宪法和法律的框架内,通过国家政权――人民代表大会行使执政权、领导权。然而,长期以来,国家立法机关、国家行政机关、国家司法机关和国家军事机关的设置,没有与执政党的执政行为相协调,从而使国家体制失去了规范国家权力主体者的作用,党的领导便逐步脱离于国家体制之外。
    在西方国家,现代政党的最大愿望,就在于迅速掌握群众,进入政治体制,成为政治体制结构的重要组成部分,成为执政党。作为执政党的主要特点是:“1、它们都是经过选举获胜进入体制的,并且通常每隔几年就要接受一次重新确定其地位的考验;2、进入体制后,它们必须遵循体制内规则进行活动,……;3、它们在议会内必须通过立法程序才能使本党的政策变为国家的法律。” 就功能而言,“政党首先而且主要属于代议的手段。它们是通过表达人民的要求来代表代表人民的工具或代理机构。随着政党的发展,它们……成了把人民意志传递给政权的工具。” 但是,正如英国著名政治学教授戴维•赫尔德引述韦伯的观点所总结的那样,西方“政党政治支配的议会统治”的现代发展,“不可逆转地改变了议会政治的本质”,导致了西方“政党制度和议会制度影响的破产”。这种破产与本论题直接关联的特征是:1、政党“变成了‘官僚组织’”;2、“政党‘机器’建立了控制包括议员在内的其本身的支持者的机制,代表变成了说‘是’的人”;3、“议会作为审议和辩论的中心的观念的破产”;4、“政党控制议会,领袖人物控制政党:‘选举的独裁’”。
    依照社会主义宪政原则,在国家政权体制之外行使政治权力的行为,不是执掌国家政权的行为,不具有执政的性质。在国家政体之外活动的政党,通常只能是在野党,而不能称为执政党。在国家政体中,执政党组织和党员的身份具有两重性:一是执政党的成员,《中国共产党党章》是其身份的依据和行为的圭臬;二是国家公权力的主体,《中华人民共和国宪法》和其他法律是其身份合法性的依据和公权力行为的规范。由于执政是一种行使公权力性质的法律行为,执政党的成员只有在国家政体中才能成为公权力的主体,才能取得行使公权力的合法资格,进而根据宪法和法律的授权具体行使执掌政权的各项公权力。“总之,执政党应该通过符合民主政治要求的、法定的、制度化的渠道,进入到国家政权内部,然后严格按照国家制定的法律去行使对国家和社会的领导。”
    (三)执政党通过政体与行政机关、司法机关的宪政关系
    在人民代表大会制度下,执政党在国家政体内执政,应当处理好与人大、政府和法院、检察院的宪政关系。
    执政党与国家政权机关的关系,实质上是执政党与人民的关系。恩格斯在《1891年社会民主党纲领草案批判》中说:“有一点在我看来应该而且能够写到纲领里去,这就是把一切政治权力集中于人民代议机关之手的要求。” 1919年俄共(布)八大提出,党应“在苏维埃中取得政治上的绝对统治地位”;“党应当通过苏维埃机关在苏维埃宪法的范围内来贯彻自己的决定。” 在监督体制方面,列宁曾经提出过”党政一体”的模式:“将党的监察委员会与工农检查院合并,将原来党政平行的监督机关变为一个统一的强大的人民监督系统。” 在社会主义现代化建设时期,江泽民结合中国的实际提出:我们党是执政的党,党的执政地位,是通过党对国家政权机关的领导来实现的。如果放弃了这种领导,就谈不上执政地位。各级政权机关,包括人大、政府、法院、检察院和军队,都必须接受党的领导,……。当然,党同政权机关的性质不同,职能不同,组织形式和工作方法也不同,党不能代替人大行使国家权力。 “政党通过国家政权机关实行领导,意味着党除了与国家权力机关处于直接关系外,与国家行政机关、司法机关等均属于间接关系。” 党也不能代替政府行使国家的行政权,不能代替法院和检察院行使国家的司法权。
    把执政党的功能制度化,体现在执政党与人大的宪政关系方面,应当是执政党的党员在各级人大经民主选举担任人大代表,党员骨干经民主选举担任人大常委会的主要领导;党的方针政策通过人大的党组织和党员代表依照法定程序转化为国家的政策和法律,再通过依法治国等途径和方式来实现执政党的领导和执政。这是执政党执政的首要宪政制度安排。列宁指出:“人民需要共和国,为的是教育群众实行民主。不仅仅需要民主形式的代表机关,而且需要建立由群众自己从下面全面管理整个国家的制度,让群众有效地参加各方面的生活,让群众在管理国家中起积极的作用。”还要“发动广大的无产者和半无产者去掌握管理国家的艺术,去管理全部国家政权。” 人民管理全部国家政权的思想,就是人民主权原则的要求和体现。在中国的人民代表大会制度中,执政党把它所代表的最广大人民的整体意志汇集起来,把党所代表的最广大人民的根本利益表达出来,转化为国家意志,形成为法律法规,通过依法治国等途径和方式,实现执政党的执政职能。这个过程,既是执政党联系群众汇集民意的过程,也是执政党进行民主决策、实现其领导和执政的过程。
    在执政党与行政机关和司法机关的宪政关系方面,后者与前者在宪政体制中主要是一种间接的执政关系,即执政党无论在职能分工还是在制度安排上,一般都不直接行使行政权和司法权,而更多地是要求这些机关和部门中的党组织和党员依法办事,切实做到依法行政和实现司法独立公正 。因为社会主义法律是人民意志、党的意志和国家意志的体现,是人民当家作主和共产党执政的路线方针政策的统一,因此国家的行政机关、审判机关、检察机关和武装力量都依法办事,全体国家工作人员和广大党员、特别是党员干部都自觉守法,就是正确合法地执政,就是坚持党的领导地执政,就是代表最广大人民根本利益地执政。
    行政权是为了执行法律而设立的,它的主要职能是快捷准确地执行体现为法律的人民意志和执政党意志。执政党领导人民制定的法律,绝大多数是由行政机关及其工作人员执行的,因此执政党在行政领域能否发挥应有的领导和执政作用,不在于有多少共产党员担任行政职务,也不在于行政机关中设立了多少党组织,而在于如何切实保证行政机关及其工作人员依法行政。 中国的行政机关承担着管理经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设和社会福利事业,管理财政、民政、公安、安全、民族事务、司法行政、监察、计划生育等工作,行政管理涉及政治生活、经济生活、文化社会和社会生活的方方面面,而行政管理实际上就是用法律规范来调整国家与社会、政府与公民、公民与公民、公民与法人、民族与民族等各种社会关系。人大作为立法机关,它在立法决策时,已代表最广大人民的根本利益从价值判断和利益选择的角度,充分考虑并体现了执政党对这些关系的执政要求。在这个前提下,行政机关及其公务员严格依法行政,实质上就体现了执政党在行政机关的领导和执政。所以说,依法行政与共产党执政和坚持完善党的领导是一致的,与人民当家作主是统一的。相反,如果行政机关有法不依、执法不严,行政领导人以言代法、以权废法,执法机关搞部门保护主义、地方保护主义,势必会严重损害党与人民的血肉联系,损害执政党在人民心目中的权威,破坏执政党的立党之本、执政之基和力量之源。
    司法机关行使司法权,直接目的在于使出现的纠纷得以调处,使失控的权力得以驾驭,使受到侵害的权利得以救济,使紊乱的秩序得以恢复;其根本目的在于维护人民的利益、执政党的权威和法律秩序,保证国家长治久安。司法机关行使司法权,就像体育比赛中裁判对竞技双方做出裁决一样:法官(裁判)站在中立的立场,对纠纷涉及的事实进行调查,进而依据既定的规则(法律)做出公正裁断。
    在社会主义法治国家,中立与公正是司法的主要特征。其中,公正是司法的核心,是司法实现其社会调节器和稳定器功能的价值追求。司法公正,对于当事人来说,意味着一个人得到了他应当得到的结果;对于社会来说,意味着社会的稳定和秩序;对于国家和执政党来说,意味着由公道和正义所维系的民心。为了保证司法公正,国家就要赋予司法机关相对独立的地位,以防止一切非法的干涉和干预。马克思曾经对司法独立的核心――法官独立的问题谈了自己的观点。他说“法官除了法律就没有别的上司。法官的责任是当法律运用到个别场合时,根据他对法律的诚挚的理解来解释法律。” 刘少奇从中国社会主义国家的实际出发,对人民法院、人民检察院独立行使职权的含义做了最好的说明:“法院独立审判是对的,是宪法规定了的,党委和政府不应该干涉他们判案子。检察院应该同一切违法乱纪现象作斗争,不管任何机关任何人。不要提政法机关绝对服从各级党委领导。它违法,就不能服从。如果地方党委的决定同法律、同中央的政策不一致,服从哪一个?在这种情况下,应该服从法律、服从中央的政策。” 司法机关“服从法律,就是服从党中央的领导和国家最高权力机关的决定,也就是服从全国人民。” 人民法院和人民检察院行使司法权,应当做到独立公正,但无论如何,司法独立必须有利于维护并实现司法公正,这是社会主义初级阶段的司法在多大程度上和以什么方式获得独立的底线。如果由于人员素质、法治环境、物质条件等因素,司法独立过多而有损于司法公正,或者由于司法缺乏应有的独立及其保障,而毁及司法公正,都需要从体制予以重新审视和调整。在共产党执政的社会主义法治国家,司法独立与司法公正是相辅相成、缺一不可的。
    司法独立绝对不是排斥党的领导和执政,而恰恰是以适应司法专业特点的方式来维护和坚持党的领导地位,实施党的执政行为。司法公正独立完全是有利于维护和坚持执政党领导与执政的制度设计。这是因为,我们的宪法和法律是执政党领导人民制定的,我们的司法机关是依据宪法和法律设置并在执政党的政治领导和人大民主监督下进行活动的, 因此,司法机关以独立的方式保证司法公正实现的程度越高,其维护执政党的领导权威和人民利益的作用就越大。相反,如果各方面的“婆婆”都对司法机关的办案活动发指示、批条子,随意干预,使司法机关和办案人员不能独立地、公正地依法做出裁判,则势必损害执政党的威信、动摇执政党的地位。即是说,我们“国家法律是党领导制定的,司法机关是党领导建立的,任何人不尊重法律和司法机关的职权,这首先就是损害党的领导和党的威信。” 党对司法工作的领导,主要是方针、政策的领导,各级党委应当坚决改变过去那种以党代政、以言代法,不按法律规定办事,包揽司法行政事务的习惯和做法。
    
三、执政党与法治的关系

    从一定意义上讲,现代政党政治就是法治政治。政党( Political Party )是西方民主政治的产物,也是西方的泊来物。在西方,学者们对政党的界定并不一致。有的认为政党是实现某种主义的团体,有的认为政党是选举的工具,有的认为政党是一种政治权力的组织机构,还有的认为政党是人们谋求公职的工具,等等 。马克思主义运用历史唯物主义的观点,把政党同阶级利益结合起来,从而揭示了政党的本质。正如毛泽东同志指出的:“政党就是一种社会,是一种政治的社会。政治社会的第一类就是党派。党是阶级的组织。” 根据马克思主义的观点,政党可以界定为:政党是特定阶级政治力量中的领导力量,是由各阶级的政治中坚分子为了一定政治目的而组成的政治组织。“执政党”(ruling party)通常则是指掌握一个国家政权的政党。有时,政治学者也用“占统治地位的党”(dominant party)来表示“在某个特定的政党制度中拥有占压倒优势的影响的党”,但这种党不能“等同于长期执政的党”。
    (一)执政党与合法性
    中国共产党作为执政党,其实质合法性来自于“三个代表”,形式合法性来自于民主选举和宪政程序。
    在民主宪政的体制下,任何政治权力(权威)都可能面临合法性的问题。什么是合法性?法国学者让-马克•夸克对合法性的界定是:“合法性是对被统治者与统治者关系的评价。它是政治权力和其遵从者证明自身合法性的过程。它是对统治权力的认可。”被统治者的首肯,是合法性的第一个要求;得到社会价值观念和社会的认同,是合法性的第二个要求;法律对统治权力和价值观的认可,是合法性的第三个要求。这位学者在讲到为什么合法性对中国也适用时指出:首先,政治的合法性是中国人关注的政治问题。人民怎样评价政府的行为?中国人认为政府的责任是什么或者应该是什么?所有这些都是中国政府不可以忽视而且不能忽视的问题。第二,中国正在经历深刻的变革,特别是中国自19世纪被迫向西方开放以来所经历的变革的深刻性赋予了合法性特殊意义。第三,邓小平领导的经济改革使中国进入了一个过渡时期,它影响了社会的各个方面,当然也包括政治体制的合法性。毋庸置疑,经济增长以及它对中国社会产生的深远影响是中国政权政治合法性的源泉。
    合法性对于执政党的重要性,已经引起了人们的重视。一些研究苏联解体、东欧剧变原因的西方学者认为,“合法性的衰退和对官方意识形态笃信的滑坡就是对共产主义道德基础的破坏。这导致了精英信心的丧失以及公民社会的‘兴起和成熟’,最终造成了体制的瓦解。” 这种解释或许有一定的片面或局限,但至少从一个角度提醒我们,合法性问题不可小视。哈贝马斯在谈到合法性对于政治统治的重要性问题时,深刻地告诫人们:“如果我们把合法的政权与政治统治等量齐观,那么我们就必须说:任何一种政治系统,如果它不抓合法性,那么,它就不可能永久地保持住群众(对它所持有的)忠诚心,这也就是说,就无法永久地保持住它的成员们紧紧地跟随它前进。” 西方国家的统治者(政党)通过选举而自称其权力具有民意的合法性。我们需要从政治理念上进行思考的是,为什么在工人阶级与资产阶级尖锐对立、相互斗争的资本主义社会里,资产阶级政党能够赢得社会广大中下层选民的选票而不断巩固其政治统治。例如,美国1988年在总统选举中投票情况是:家庭年收入少于5000美元的有39%的人参加了投票,家庭年收入收入在5000至9999美元的有44%的人参加了投票;在黑人中,45%的人投票,在拉美人中,38%的人投票;在体力劳动者中,有49%的人投票,职员中有60%的人投票。 民主选举能够化解矛盾、证明权力合法性的这种机制和功能,不是资产阶级的专利,值得我们借鉴或采用。
    一般来说,合法性有实质合法性与形式合法性之分。按照自然法学的思想,实质合法性是指符合理性、正义、自然法的属性。按照功利主义的原理,实质合法性是指“符合最大多数人的最大幸福”的原则。形式合法性是指符合宪法、法律等规范性文件所规定的程序、规则、方式的属性,而一般不对这些规范性法律文件的“良法”还是“恶法”进行价值判断。
    在社会主义中国,什么是政权、权力的实质合法性,过去讨论不多。按照实践中通行的判断原则和实事求是的思想路线,可以用“三个有利于”和“三个代表”重要思想作为评判实质合法性的标准。共产党作为中华人民共和国的执政党,其权力的合法性有着深厚的历史渊源和现实基础。这种合法性,一是来自新民主主义革命时期,共产党领导人民推翻三座大山,人民选择和拥戴共产党领导的历史必然性 ;二是来自共产党的先进性,以及这种先进性所蕴涵的党的纲领、性质、宗旨、任务的内在合理性,还有根据这种合理性所采取的革命行动。共产党的先进性适应了人民的要求,反映了人民的愿望,代表了人民的根本利益;三是来自社会主义建设时期人民通过选举各级人大代表所体现出来的广泛民主性及其民意基础;四是来自社会主义宪法和法律所确认的合宪性。
    共产党执政,过去和现在的合法性都不是问题,也都不成问题,但要始终保持在整个社会主义初级阶段、社会主义阶段和社会主义高级阶段长期执政,并通过执掌国家政权达到消灭国家、实现共产主义的崇高目标,应当高度重视并不断夯实执政的合法性基础。 尤其是在全球化背景下,随着改革的继续深化、开放的日益扩大,中国愈来愈融入国际社会,加入世界贸易组织,批准《经济、社会和文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》和其他国际人权公约,同外国缔结大量条约, 参与联合国和地区的维和安全行动,以及在环境保护、能源利用、经济合作、保障人权、人道主义援助、打击恐怖主义、预防国际犯罪等方面,与国际社会将有更加密切的联系。在整个过程中,中国都可能遇到执政主体的合法性问题,都需要不断加强和巩固执政的合法性基础。甚至中国要在继续改革开放的同时,顺利解决台湾统一问题,有效防止和挫败西方的“弱化”、“分化”中国、对中国实施“和平演变”的战略,抵制西方的所谓“人道主义干预”,也应当高度重视执政的实质合法性和形式合法性问题。
    实质合法性是执政党得以执政的内在根据。通俗地讲,实质合法性就是民心向背,即所谓“得民心者得天下,失民心者失天下”,“水可载舟亦可覆舟”等等。一个政党能够执政,从根本上来说,就是它能够得到绝大多数人民的拥护,能够带领一个国家按照时代进步的潮流不断发展壮大。因此,“执政党最大的忧虑和威胁就是因为自己的落后而失去人民群众的信任和支持,进而失去政权、下台。” 新民主主义革命时期,共产党带领人民浴血奋战,出生入死,为人民求解放,谋幸福,赢得了人民的拥戴,在人民的支持下夺取了全国政权,建立了中华人民共和国,使中国共产党由革命党变成为执政党。历史选择了共产党执政, 人民选择了共产党的作为执政党,这种选择不是选票,而是民心;不是在议会,而是在战场。社会主义建设时期,共产党领导人民大力发展生产力,不断提高人民生活水平,国家日益强盛,民族愈加团结,社会愈发稳定,人民逐渐富裕,共产党执政所取得的这些有目共睹的辉煌政绩,赢得了最广大人民的拥护和支持。 所有这一切,都一再证明了共产党执政的实质合法性。
    在理论上,毛泽东提出的全心全意为人民服务的思想,邓小平强调的“三个有利于”的标准和“发展是硬道理”的论述, 都在不同时期对共产党执政的实质合法性做出了科学概括,并对执政党执政的内容提出了更高境界的要求。
    现在,执政党提出坚持和贯彻“三个代表”的重要思想,即共产党作为执政党,始终代表中国先进生产力的发展要求、中国先进文化的前进方向、中国最广大人民的根本利益。这一思想,把共产党作为执政党的实质合法性内涵升华到了新的高度。“三个代表”已经成为解释执政党实质合法性的根本依据,成为评判执政党执政的实质合法性的基本标准。马克思主义认为,工人阶级的解放是和全人类的解放联系在一起的。没有全人类的解放,就不可能有工人阶级的真正解放。中国共产党作为工人阶级掌握国家政权中的执政党,除了实现工人阶级的历史使命之外,没有自身的特殊利益。共产党在中国革命和建设不同阶段上所提出的路线、方针、政策,代表了广大人民群众的根本利益,因而获得了广大人民群众的拥护。在长期的斗争实践中,共产党和广大人民群众之间结成了不可分离的紧密关系,广大人民群众是执政党生存和发展的社会基础,执政党是广大人民群众利益的忠实代表。共产党执政的目的,就是为了领导和支持人民掌握管理国家的权力,保障和实现人民的利益。
    执政的共产党代表最广大人民的根本利益,社会主义法律则是人民意志的体现。用这样的理论概括和表述,把执政党所代表的人民利益与社会主义法律所体现的人民意志,在逻辑上和理论上完全一致和高度统一起来,从而既深刻揭示了社会主义法的本质,又正确反映了执政党的性质和宗旨。以宪政思维来审视,需要研究的是,如何使执政党代表人民利益和体现人民意志的这种本质意义上的一致和统一,具有现实的可操作性和合法性,具有法律制度、程序和规范所保证的具体实现形式。
    执政的共产党代表先进文化的前进方向,就是要在马克思主义指导下,学习、借鉴和吸收一切人类的先进文化经验,特别是人类创造和积累的精神文明、政治文明的经验,洋为中用,古为今用。合法性的文化价值作为人类文明积淀的优秀文化成果,是人类共有的精神文明财富,不为任何阶级、阶层、团体或者个人所独有。合法性在本质上是政治性、阶级性十分明显的社会规范和制度,但是它的实现形式和运作机制,则往往反映了人类认识社会、管理国家的共同规律,是人类政治智慧和制度文明的结晶,对于中国塑造先进合法性文化的需求而言,不是能不能、该不该学习和借鉴的问题,而是应当怎样学习和借鉴的问题。一切有利于实践“三个代表”,能够推进依法治国、建设社会主义法治国家,实现中华民族伟大复兴的合法性原理原则、合法性运作机制等,都要大胆地学习,积极地借鉴。社会主义合法性思想要代表先进文化的前进方向,就应当从中国实际出发,适应社会主义市场经济和民主政治的发展需要,不断完善和努力创新,始终成为先进文化的组成部分,为中国的宪政发展提供科学的理论指导和思想资源。
    执政的共产党代表先进生产力的发展要求,就是要用“三个有利于”的标准,特别是生产力标准来指导合法性研究的理论创新,推进合法性的制度创新,完成中国的宪政改革。过去认为,合法性作为社会主义上层建筑的重要组成部分,归根结底是为经济基础服务的,而经济基础不过是生产关系的同义语,因此社会主义合法性思想归根结底是为生产关系服务的。这种看法,只解决了问题的一个方面。另一个方面的问题是,社会主义合法性、特别是形式合法性部分服务于生产关系只是手段和过程,其目的还是要服务于生产力。社会主义法治要把为解放和发展生产力提供保障和服务,与调整生产关系、巩固经济基础结合起来,并以是否有利于生产力解放和发展,作为评判和检验法治是否具有合法性的一个根本标准。社会主义法治应当通过生产关系而作用于生产力,通过对生产力的关注来促进自己的完善和发展。只有这样,才能使人民根本利益的实现和先进文化的发展建立在坚实的物质基础上,使社会主义合法性的实质优越性具有物质的现实保障。
    中国的宪法和法律是由共产党领导人民制定的。由于执政党始终代表中国最广大人民的根本利益,是全心全意为人民服务而无任何自己私利的工人阶级政党,因此执政党所代表的利益与人民所要求的利益是高度同一的,执政党的意志与人民的意志是完全一致的。中国宪法和法律在以国家意志的形式汇集和反映人民意志的同时,也体现和反映了执政党的意志。所以,社会主义法治国家坚持宪法和法律至上,就是坚持执政党的意志与人民意志的统一和至上,坚持人民利益高于一切,坚持执政党的实质合法性。这是我们党的性质、宗旨和任务的必然要求,是“三个代表”在社会主义法治国家中强化执政党合法性基础的应有之义。
    (二)法治与执政党的政策
    
    政策是一定社会集团为实现一定利益、完成一定任务而确立的活动原则和行为准则。执政党的政策不同于国家政策、非执政党政策和其他社会集团的政策,它是政党执掌国家政权,管理国家政治、经济、社会、文化等各项事业的重要措施,是执政党进行政治活动的主要方式。执政党的政策也不同于法律。两者的主要区别是:(1)产生渠道不尽相同,前者是由执政党组织制定、颁布的;后者有立法机关的制定法,国家认可的习惯法,司法判决形成的判例法。(2)调整范围不尽相同,尽管两者有一些共同的调整对象和范围,如对于党员和国家公职人员都有一定的规范性要求,但是它们也有各自的作用领域。前者不调整诸如审判程序、立法技术等纯法律问题,后者对于党内关系一般也不予以规范调整。(3)调整方法不尽相同,前者主要靠理想信念、说服教育、纪律规范等实施或者实现的;后者则最后要通过国家强制力的保证来实施和实现。(4)表现形式不尽相同,前者具有多样性的表现形式,可以宣言、纲领、决议、决定、声明、口号、讲话、文件、通知、通告、通报、批复等表现出来,具有较大的随意性和不确定性的特点;后者的表现形式通常为制定法、判例法、习惯法、条约等,多具有规范化、确定性和稳定性的特点。当然,法律与执政党的政策也有一些相同之处,最主要的是,它们都反映了执政者的利益和愿望,是执政党代表人民掌握国家政权的命令或者要求,是人民主权权力的运用和体现。它们作为社会共同的上层建筑,最终是由一定的共同物质生活条件所决定的。
    
    执政党的政策不是表现为国家意志的法律规范,但它又在民主和法治的国家中发挥着重要作用。执政党的政策是社会一部分有高度组织性的人员的决策结果,却要用来引导、要求或者规范社会的全体成员。这种以非国家的规范形式治理国家、以少部分人的决策来规范、约束全体社会成员的政治统治,必须以法律化的方式来实现,才是最稳妥、最符合民主宪政要求的选择。与法律相比,政策的制定一般缺乏严密而规范的民主程序,政策的内容规范性少、可操作性差,政策的实施缺乏执政统治的力度和权威性,因此,执政党实现其领导的方针、政策,应当上升为国家意志,转化为法律,表现为法律的形式,通过法律来实现执政党执政的目的。
    在政治层面上,执政党政策的法律化是政治文明的必然要求。民主政治是多数人参与的政治类型,它以主权在民、宪法法律至上、权力分工与制约、依法行政、司法公正独立等为理念信仰和制度设计的主要特征。民主政治要求所有公民个人和社会团体都必须在政权体制之内、宪法和法律之下进行活动。在一个完善的法治社会,这些活动既表现为依法进行,即各种社会主体不论以何种角色存在于社会之中,只要其从事社会行为和某些个人行为,就必须按照法律规定的程序和内容实施行为;同时又表现为以法进行,即如果社会主体具有法律允许、授予的权力,则应当根据法定职权,将自己依法实施的行为进一步细化为具有法律效力的规范性文件,以法律的方式来行使其权力和履行其职责。执政党政策的法律化,是政治文明对执政党执政行为依法进行和以法进行的具体要求。一方面,执政党要在宪法和法律的框架下取得其存在的合法地位,依法存在并按照“凡是法律未予允许的,都是禁止的”原则依法开展活动;另一方面,执政党又要运用其执政的政治、法律地位和权威,将自己的政策通过民主程序和方式,转化为反映最广大人民意志并表现为国家意志的法律,用法律来驾驭和管理社会,来贯彻、推行执政党的路线、方针和政策。政治文明不允许有法外特权存在,也不允许任何组织、集团或者个人凌驾于宪法和法律之上。因为宪法和法律是人民意志的体现,是人民主权的体现,破坏宪法和法律或者凌驾于其上,就是侵犯人民的意志和权力,凌驾于人民之上。
    
    在法律层面上,执政党政策的法律化是法治秩序的内在需要。任何社会都需要秩序,法治社会建立的秩序是民主的法治秩序。由于人民在法律上人人平等,因此民主的法治秩序应当是平等的秩序。它给一切合法主体提供了公平地参与政治决策的机制和机会。按照这种机制行使参与决策的权利,是法治秩序的一个内在要求。执政党作为最广大人民根本利益的代表,其本身与人民是一体的、平等的,由其制定的政策也应当在法治机制中得到人民的认可和接受。人民认可政策、接受政策的最好方式,就是用人民自己的意志——法律通过法定程序将政策法律化。人民制定法律的过程,常常就是执政党政策法律化、具体化的过程。这个过程如果顺利完成,表明人民认可了执政党的政策,否则,就是人民从程序或者内容上拒绝、修改或者完善了该项政策。用政治文明的语言说,执政党政策法律化的过程,是政党执政接受人民考验的过程。一个真正代表民意的执政党,其政策在法律化过程中是不会被从根本上否定的。
    
    在技术层面上,执政党政策的法律化是规范转换的必要方式和过程。如前所述,政策在技术层面上有着某种不确定性、非规范性、内部性、一定的随意性等局限,要想把执政党政策这种规范在全社会获得一体遵行的效果,必须把它转化为法律的公开的规范形式。政策向法律的转化并不是简单机械地“克隆”,而是按照宪法、法律的规定以及立法程序、立法技术的规范性要求,对政策进行整合,使之在形式和内容上完全符合法律的要求,经过结构、表现形式等的“脱胎换骨”和相应的立法程序,实现政策规定向法律规范的转化。
    
    执政党政策的法律化,将产生以下结果。其一,执政党政策得到人民和国家的认同,从而真正在法律制度的意义上获得人民意志的合法性基础。人民当家作主不仅是一个政治原则,更重要的是一种制度设计。人民创制法律就是民主制度设计的主要环节。执政党的政策经由立法过程,为人民所接受,因而具有了制度上的最广泛的民意基础。同时,由于立法又是一种国家行为,国家对执政党政策的认同,使之具有了政权意志的性质。对外,法律化了的政策是国家主权的重要组成部分,任何外国或者国际势力不得破坏或者违反主权国家的法律;对内,它是国家和国家权力的象征,国家中的任何公民和组织都必须尊重和接受法律的统治。其二,执政党政策一经法律化,就取得了国家强制力保障实施的法律效力。它以公平、正义为表征,以国家强力为后盾,以全体社会主体必须遵守服从为要求,从根本上保证执政党政策的有效实施。其三,法律具有相对的稳定性、效力的连续性、明确的规范性、极大的权威性和司法的可诉性等特性,执政党政策升华为法律以后,也必然获得这些特性,产生这些特性所支持的任何其他社会行为规范所无法比拟的法律效果。
    (三)执政党在宪法和法律范围内活动
    中国宪法规定:“任何组织和个人都不得有超越宪法的特权。”“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”执政党十二大以来的党章也都规定党必须在宪法和法律的范围内活动。这些规定预设的前提就是,宪法和法律有至高的权威。但是,实践中有一种观点认为,主张宪法、法律至上,要求执政党在宪法和法律范围内活动,就是否定执政党的领导。这种观点,表面上看是坚持执政党的领导,实际上却在法治领域把宪法、法律权威与执政党的权威对立起来,把法律化的执政党的路线方针政策与执政党的整个领导对立起来,把执政党的领导与依法治国、建设社会主义法治国家对立起来,最终是把人民与执政党对立起来。这种对立的结果,必然是人民利益、执政党的领导和社会主义法治国家三败俱伤。
    宪法和法律至上与坚持执政党的领导、维护执政党的权威是一致的。中国宪法序言明确规定,实行改革开放方针,坚持四项基本原则,其中包括坚持共产党的领导;中国宪法和法律是执政党的政策的具体化、规范化和法律化。因此,坚持和维护宪法、法律的至高权威和至上地位,实际上是确认执政党的领导权威、执政地位及其政策的至上性,是用法治的方式维护执政党的权威,坚持执政党的领导,推行执政党的政策,实现执政党的领导方式和执政方式的法治化转变,从制度上、法治上保证“党在宪法和法律范围内活动”原则的进一步落实。
    依法治国,就是为了加强和改善执政党的领导和执政,以便不断实现人民日益增长的物质文化要求,不断实现人民当家作主的神圣权力和根本利益。依法治国方略的确立,一个重要原因,是为了使政治体制和法律制度适应社会主义市场经济建立和发展的需要,保证和实现执政党对政治生活、经济生活和社会生活领导和管理方式的重大转变。在共产党执政的条件下,党的领导和执政是实现人民当家作主的根本保障。没有共产党,就没有人民的国家和人民的民主。为了切实有效地保障人民民主,充分实现人民当家作主,应当使执政党的领导制度化和法律化,不仅通过宪法确认执政党的领导地位,而且经过法定程序,将代表人民意志和利益的执政党的路线、方针、政策以及其他重大决策上升为国家意志,转化为法律规范,使之具有全社会必须一体遵行的权威性和强制力。
    依法治国被确立为基本治国方略以后,如何实现党的执政方式进一步向法治化方面的相应转变,对坚持和发展执政党的政治领导,保证执政党的依法执政,是至关重要的。这就要求执政党的各级党组织都要遵循党章关于“党必须在宪法和法律范围内活动”的原则,以及宪法关于“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”的规定。执政党应当对国家政权机关、经济文化组织、群众团体和各方面的工作实行统一领导;有关立法工作、行政工作、司法工作、经济工作和其他重大事项的决策,都应当在执政党的领导下进行。但是,执政党不是国家权力机关、行政机关和司法机关,不应直接行使国家机关的职能。执政党的执政职能是支持和保证它们依法行使职权、履行职责。各级党组织应按照党章的要求,切实“保证国家的立法、司法、行政机关,经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”
    依法治党是由依法治国而来的一种引申和借用,是要把依法治国的基本精神贯彻到执政党的领导活动和自身建设中来,同时也是要把执政党的活动纳入到依法治国的格局之中。依法治党有两重含义:一是党必须在宪法和法律的范围内活动,党不是存在于国家之外而是存在于国家之内,不是存在于宪法和法律之外而存在于宪法和法律之内,党不能置身于宪法和法律之外更不能超越于宪法和法律之上。二是执政党必须加强自身的制度建设和法规建设,用完备的制度和规范实现党内生活的民主化、法治化。
    执政党领导人民制定了宪法和法律,也要领导人民遵守宪法和法律。宪法和法律体现了执政党的主张、人民意愿和国家意志的统一。党员遵守宪法和法律,就是遵从人民的意愿,维护国家的利益,服从执政党的领导。刘少奇指出:“中国共产党是我们国家领导核心。党的这种地位,决不应当使党员在国家生活中享有任何特殊的权利,只是使他们必须担负更大的责任。中国共产党的党员必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用。” 所有的党组织、党员尤其是党员干部的言行,都不得同宪法、法律相抵触。一切违宪、违法的执政行为都可能给执政党、国家和人民的事业造成损害,都是同党的先进性以及“三个代表”的要求格格不入的,应当予以防止和避免;一旦发生,应当依法追究当事人的法律责任和政治责任。
    
四、政治体制改革:“党政分开”还是“党政一体”

    过去,在探讨中国政治体制改革模式和路径时,解决党政关系被视为重点,而党政分开始终是主流观点的核心内容,同时也是中国政治体制改革的突破口和关键。在改革开放、特别是政治体制改革已经进行20多年,积累了相当经验教训的今天,我们需要在宪政理念下更加冷静理性地提出并思考这样的问题:政治体制改革是要走党政分开的模式,还是要另辟蹊径建构“党政一体”的政体模式?
    (一)“党”与“政”的含义辨析
    我们首先有必要对“党”与“政”的含义做出界定或者限定,这样才能保证在概念同一的基础上展开关于“党政分开”还是“党政一体”的讨论。
    在一般意义上,“党”的含义似可包括以下几种:
    第一,作为领导党和执政党的共产党;
    第二,共产党对于党内事务行使权力、制定政策、实施管理等的活动,如实行党内民主,召开党代表大会,修改党章,发展党员,维护党员权利,处分党员干部等;
    第三,执政党对于国家政权及相关事务实施的领导和执政行为,如建议修改宪法、制定重要法律,将执政党的路线、方针、政策和其他重要决策转变为国家政策和法律,决定与建议中央和地方的权力机关、行政机关、检察机关、审判机关等的主要任职、罢免或撤职,等等。
    “政”的含义似可包括以下几种:
    第一,作为国家国体的“政”,即人民民主专政和中华人民共和国的政权;
    第二,作为国家政体的“政”,即人民代表大会制度,以及单一制的国家形式,民族区域自治制度,香港、澳门的“一国两制”,中央国家机构中的全国人大、国务院、最高检察院、最高法院、中央军事委员会等的制度;
    第三,作为政府(Government)的“政”,即中央和地方各级人民政府的立法机关、行政机关、检察机关、审判机关;
    第四,作为国家权力机关和立法行为的“政”,即宪法、法律规定的全国人大和地方各级人大及其常委会,以及它们行使立法权的行为;
    第五,作为行政机关和行政行为的“政”,即宪法和法律规定的中央和地方的国家行政机关及其行使行政权力的行为。
    显然,就“党”而言,“第一”和“第三”种含义是指作为执政党的共产党及其执政行为,在这个含义下,“党”与“政”是有密切关系的,两者不可能也不应当分开,否则就不能够保证共产党的领导地位和执政职能的存在与实现。因为任何政党都是以取得政权和执掌政权为目的的,共产党在掌握国家政权成为执政党之后,与国家的政权、政治、政治权力形成休戚与共、水乳交融的关系。
     就“政”而言,“第一”和“第二”种含义的“政”实际是指中华人民共和国的国体和政体,在这个意义上,中国的任何一个公民、企事业单位、政党组织、国家机构、武装力量等,都存在并活动于国体和政体之中,在这里,“党”与“政”是相互包容或者融合的关系,“执政党”永远不可能与国体、政体分开。
    在“第三”种含义里,“人民政府”主要是指中央和地方的人大、行政机关、检察机关、审判机关的职能、职权及其法定行为;在“第四”种含义里,“政”的主体是指作为立法机关的人大及其常委会,“政”的行为是指立法机关广义的立法行为(包括立法、解释、决定、任免、监督等);“第五”种含义则特指行政机关(狭义的政府)的职能、职权及其法定行政行为。
    我们现在讨论的党政关系,主要是指在坚持共产党领导这个基本原则的前提下,如何理解执政党的执政职能和行为与国家政权机构法定职权和行为的关系,如何实现执政党执政方式与依法治国的有机统一。
    (二)为什么不宜实行“党政分开”?
    十一届三中全会以来,中国在设计改革开放和现代化建设时,就把政治体制改革通盘考虑在内了。邓小平指出:“我们提出改革时,就包括政治体制改革。现在经济体制改革每前进一步,都深深感到政治体制改革的必要性。” 政治体制改革的过程,就是发展政治文明的过程。正如邓小平指出的那样:“为了适应社会主义现代化建设的需要,为了适应党和国家政治生活民主化的需要,为了兴利除弊,党和国家的领导制度以及其他制度,需要改革的很多。”“要通过改革,处理好法治和人治的关系,处理好党和政府的关系。” “政治体制改革包括民主和法制。” 只有通过政治体制改革,才能解决党政分开、权力下放和精简机构等问题,在改革中加强政治文明和法制建设,更好地实现人民当家作主。最后,也是最重要的一点,是政治体制改革必须在党的领导下进行。“我们人民的团结,社会的安定,民主的发展,国家的统一,都要靠党的领导。” 只有在党的领导下,有组织、有计划、有步骤地积极稳妥地改革政治体制,才能保证处理好改革、稳定和发展的关系,实现日益完善的人民民主。在十六大报告中也明确提出,要继续积极稳妥地推进政治体制改革。但是,我们注意到,从党的十三届四中全会以来,在提到政治体制改革的党和国家的正式文件中,并没有在继续使用党政分开的提法,也没有把党政分开作为政治体制改革的关键,甚至没有把它列入政改范畴。从执政党与国家政权的关系来看,这是值得我们深思的。
    党政分开 ,如果是指“党要管党”,或者“党管党事,政管政事”,即在上述“党”的第二个含义上以及“政”的“依法行使职权”的含义上讲,那么,执政党与国家政权机关的职能、权力和行为范畴的区分是明晰的,中国共产党党章和其他“党规党法”以及中华人民共和国宪法、有关的组织法和其他法律、法规已将两者明确分开,在这个意义上不需要也不存在“党政分开”的问题。在制度和规范中,党内事务与国家事务的区分是明确无误的,执政党管理党内事务的活动与国家政权机关行使法定职权的行为并无直接关联,国家政权机关也不得干预、介入党内事务。
    党政分开如果是指共产党的执政权力、执政行为与国家政权机关的权限及其依法行使职权的行为,那么,这种提法本身是不科学的,充其量只能称为“党政分工”。党政分工在任何时候都是必要的,不仅党政需要分工,在现代社会化分工愈益细密化、愈益专业化的过程中,执政党与企业、执政党与社会、执政党与参政党、执政党与群众组织和社会团体、中央与地方、中央政权机关之间、地方政权机关之间,等等,所有这些都存在分工合作的问题。分工的方式既包括功能、职能、职责的区分,也包括权力、权利、权限的划分。分工是手段和方式,其目的是为了减少成本,提高效率和质量,实现更高层次的合作与和谐。
    共产党作为执政党,要把它与国家分开、与国家政权及其体制分开,那就不是在执政,而是把领导人民经过浴血奋战取得的政权拱手相让。在这方面,苏联解体、东欧剧变的事实就是惨痛的教训。 即使在实行多党制的西方国家,执政党与不会轻易放弃自己取得的权力。共产党领导就是执政,它在任何时候都必须牢牢紧握国家政权,须臾不可放松、放弃。政权的重要性正如毛泽东说的:没有革命的政权,就没有革命的一切。
    在以党政分开的提法处理党政关系时,一个隐含的现实含义是,在没有发生国家政权机器政变等极端事件的情况下,国家政权机关一般是不可能干预、介入党内事务的,因为法治的原则是:对于国家机关及其公职人员,凡是法律未予准许的,都是禁止。国家政权机关的职权来自于宪法和法律,也受制于宪法和法律,只要法律上没有规定它们有权涉足党内事务,而它们又实施了此类行为,就可能构成违宪、违法。但是,共产党执政却需要随时与立法机关、行政机关、检察机关、审判机关等打交道,需要通过执政来实现自己对国家政权的领导。但执政党以什么方式、在什么程度上进入国家政体,对国家政权机关实行领导,在宪法制度和法律规范中并没有清晰的规定。由于“国家宪法和法律并没有同时规定执政党与国家政权的活动范围和相互关系的一般原则,一开始就留下一个‘边界失范’的空白,使二者的关系变得模糊不清。” 由此容易形成的状态是,执政党对于国家政权机关的任何事务可以进行领导、执政(至少在理论上是这样的),而国家政权机关却不能介入党内事务。这种权力交流、权力互置的关系是不对称的,在强调党政分开的话语中,最有可能的语义是将执政党作为“分开”的指向和对象,把执政党从国家政权机关中剥离出来,弱化执政党在国家政权机关中的领导地位和执政职能。以往按照“党政分开”思路进行的政治体制改革的实践,已在一定程度上证明了这种可能性的存在。当然,从另一个方面来看问题,我们在实施依法治国方略和贯彻“党在宪法和法律范围内活动”原则的进程中,是否也应当认真考虑一下共产党执政的宪政体制安排和法律规范确认的一系列问题。
    据有的学者的研究(侯少文,1998),早在井冈山革命斗争时期,毛泽东就提出“以后党要执行领导政府的任务;党的主张办法,除宣传外,执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法,是要避免的。” 这段论述被认为是共产党较早提出要理顺党政关系的经典。其后,在战争年代、特别是在和平建设时期,共产党和党的领导人都多次表达过党政要分开的意思,也更多地表达了党政不分、实行党的一元化领导等的观点,同时还建立了相应的一元化领导的制度。这些党政不分的观念和做法,产生了诸多弊端,甚至给中国革命和建设事业带来了不应有的损失。然而,我们是否也应当认真想一想,为什么中国共产党一开始进行政权建设实践就遇到党政关系的问题,“但是直到今天,这个问题依然没有得到有效的解决,其中的核心问题就是党政不分。” 是中国共产党人的政治智慧和政治经验不足,还是“党政分开”本身就是一个伪问题?后者恐怕是问题的主要方面。无论从政党政治和宪政民主的理念逻辑看,还是从西方政党制度的实践看;也无论是苏联解体、东欧剧变的教训,还是中国坚持共产党领导的经验,都可以在很大程度上证明党政分开是行不通的。“‘党’和‘政’是不可能分开的。‘党’和‘政’一旦分开,政党也就失去了存在的意义。” 既然党政分开不可能,那么,相反的路径或许应是“党政一体”。
    稍加分析还可看到,在党政分开这样一种提法下,很容易把执政党的执政地位、执政职能、执政权力、执政行为虚化、架空,使之与国家政权机关处于一种虚位状态或者外在的位置和角色,这样极可能产生使执政党难以带领人民有效地掌握国家权力和行使国家职能的后果。 试想,如果不是幼稚或者愚昧,执政党的执政过程能够缺少立法权、行政权、检察权、审判权和监督权等这些环节或者领域吗?执政党能够在国家政权之外或者在没有国家政权的情况下执政吗?如果没有了在国家机器的这些领域的执政,还能称为执政党吗?答案是不言而喻的。就共产党执政而言,要处理好执政党与国家立法机关、行政机关、检察机关、司法机关、军事机关等的关系,执政党不能以党代政,代替它们行使法定的国家权力,不能越过或者撇开它们去干预这些机关职权范围的事务,但这只是一个它们之间如何分工合作的问题,不能构成把它们分开的理由。相反的思路应当是,如何实现“党政一体”,如何在“党政一体”的基础上实现执政党与国家政权机关的分工与合作。
    (三)“党政一体”的基本含义
    按照民主宪政和依法治国的精神,“党政一体”基本理念的含义是,执政党在宪法和法律的范围内、在国家政权的体制中领导和支持人民执掌国家权力,通过人民代表大会制度把党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合起来,通过行政机关和司法机关依法办事,来实现统一体现为法律的人民意志、国家意志和执政党意志。执政党的领导和执政与依法治国是完全一致的。执政党领导人民通过国家权力机关制定宪法和各项法律,把执政党的主张变为国家意志,执政党在宪法和法律范围内活动,各级政府依法行政,这样就把执政党的领导和执政与依法治国统一起来了。
    人民主权原则决定了社会主义中国的一切权力属于人民且来自于人民。这是中华人民共和国赖以存在的政治哲学理念,也是人民当家作主和共产党执政的合理性、合法性的政治理论基础。从这个命题出发,社会主义中国必须实行民主政治即宪政,因为没有人民当家作主,就没有民主;而没有民主,就没有社会主义和共产党执政。1940年2月,毛泽东在《新民主主义的宪政》一文中指出:“宪政是什么?就是民主的政治。”在当时,什么叫民主政治?张澜先生在1943年发表的题为《中国需要真正民主政治》的长篇政治论文中说:简单言之,民主政治就是主权在民的政治,也就是国由民治。凡是管理众人的事,要以主权在民的真精神和好方法来管理,才叫做真正的民主政治。 新民主主义革命时期,共产党人的信念是“一定要争取民主和自由,一定要实行新民主主义的宪政。如果不是这样做,……那就会亡国。” 在社会主义建设时期,共产党执政也必须实行社会主义的宪政,这是从政治制度上实现人民民主和共产党执政的根本制度保证。
    实行社会主义宪政,要求一切国家机关、武装力量、政党组织、社会团体、企事业单位等,都必须维护宪法的权威,遵守宪法和法律。对于执政的共产党来讲,就是使“党在宪法和法律范围内活动”的原则制度化、规范化、法律化。在执政党与国家政权机关的关系上,一方面要矢志不渝地坚持党的领导,而“党的领导要通过执政来体现” 和实现;另一方面,要健全宪法和法律,完善执政党执政的制度和规范,用宪法和法律明确规定执政党执政的权限、方式、程序和职责,切实保证共产党执政的形式合法性;同时要求执政党的各级组织和有关党员依法执政。
    执政党的十五大和十六大都表述了这样的意思:共产党执政就是领导和支持人民当家作主,掌握管理国家的权力,最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务,管理经济和文化事业,维护和实现人民群众的根本利益,实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,保证人民依法享有广泛的权利和自由,尊重和保障人权。这一表述,不仅昭示了共产党执政的目的,而且表明了执政党与人民当家作主的基本关系。按照党章的规定,共产党无论是作为革命党还是作为执政党,其宗旨都是全心全意为人民服务,不牟取任何私利。共产党受人民信赖和委托掌握国家政权,成为执政党而执政,目的同样是为了实践“三个代表”,实现自己的宗旨和奋斗目标。执政的共产党实行宪政民主,无论用什么方式执政兴国,这个宗旨和奋斗目标是不会也不能改变的。把执政党的宗旨部分地表述为宪政制度的法律语言,为人民服务就是要尊重和保障人权与基本自由,实现人民当家作主,依法管理国家的各项事务和事业。
    在社会主义宪政的框架下,民主政治是把人民、执政党和国家三者融合在一起的价值理念和制度方式:对于人民而言,民主政治是表达民意、汇集民意、由人民多数做出决策的过程;对于执政党而言,民主政治是了解民意、代表民利、团结民众并且不断取得自身形式合法性的过程;对于国家而言,民主政治是其现代化、文明化的标识,正义性、合法性的基础,强盛繁荣、长治久安的政治保障。在一个领土辽阔,人口众多,交通通讯尚未高度发达的国度里,民主政治的制度形式还只能采取代议制。 在中国,代议制的具体形式就是人民代表大会制度。
    共产党执政,首先需要处理好执政党与人民代表机关的关系。因为共产党是由工人阶级先进分子组成的代表最广大人民根本利益的政党组织,人民代表大会是由全国各族人民选举的代表组成的国家权力机关,代表着全国人民的意志和利益,在与人民的关系方面,两者的共同点在于:都不容置疑地代表着人民的利益和意志;不同点则在于:共产党代表最广大人民的根据主要是其性质、宗旨和任务的内在规定性;人民代表大会代表最广大人民的根据除了它的性质任务外,主要是它每隔5年进行一次的制度性的民主选举。如果我们认为在社会主义宪政民主的价值内涵已经确定的前提下,程序性民主的制度安排更为重要的话,那么,似乎可以说人民代表大会制度对于人民的代表性具有更强的程序解释力,而执政党对于人民的代表性则具有更多的价值判断性。事实上,两者都应当是不可或缺的,应当是相辅相成的。解决的办法之一,是通过“党政一体”的制度安排,要求共产党员作为人民代表的候选人参加各级人大代表的选举,经由选举:一是把执政党代表人民的价值要求具体化,使共产党员个体的代表性得到人民选举的程序检验和具体认同;二是把党组织代表人民的价值要求和政治承诺付诸人民评判,使各级党组织在地方、部门、行业、单位等的代表性受到人民选举的验证和监督,从民主制度上保证各级党组织在对上级党组织负责的同时,更加注重对广大群众和选民负责;三是把执政党的政治先进性、价值代表性与人民代表大会制度的民主合理性、程序代表性有机结合起来,使执政党通过制度化、程序化、具体化的代表方式,始终保持与人民的血肉关系,保证执政党执政的形式合法性。
    全国人民代表大会是国家的最高权力机关和立法机关,依法行使国家的立法权、决定权、任免权和监督权,国务院、最高检察院、最高法院由全国人大产生,对全国人大负责,受全国人大监督。人大与“一府两院”的这种主从关系,体现了中国政体构成的民主集中制原则,反映了人民经由人大与行政机关、检察机关和审判机关的宪政关系,这就是:人大由人民产生,对人民负责,受人民监督;而“一府两院”与人大的关系则是人民这种关系的制度复制,“一府两院”通过由人大产生、对人大负责、受人大监督而在政治制度上发生与人民间接联系,通过对宪法和法律的执行与实施而在法律上形成与人民的间接关系。这些都是代议制的间接民主的基本特点。其中,法律作为人民意志、执政党意志和国家意志的综合体现,不仅授予“一府两院”必要的为人民、为国家、为社会服务的职权,也要求它们严格依法办事,接受法律的监督和制约。“党政一体”的核心,是执政党的政治执政行为与人大的法定职权行为一体化,确保执政党在人大这样一种国家机器和政体制度中,通过立法程序把代表最广大人民利益的绝大多数诉求提升为国家意志,形成为法律、政策和其他制度,一方面要求行政机关依法行政,司法机关依法独立公正行使检察权、审判权,以保证它们通过对法律的忠实而实现对人民、执政党和国家的忠心不二;另一方面,人大通过对决定权、任免权、监督权的行使,保证“一府两院”的主体人员能够胜任法定职位,监督他们的行政行为、检察行为和审判行为合宪合法,从而把执政党领导和支持人民依法治国的意志贯彻到法律规范的各种社会关系中,以达到人民真正掌握管理国家权力、切实当家作主的目的。
    “党政一体”决不是搞“以党治国”,而且要防止“以党治国”。 1941年4月15日,邓小平在《党与抗日民主政权》一文中指出,在实行“三三制”的几个革命阶级的联合专政中,必须“保证党对政权的领导”, 这是我们巩固抗日民主政权、赢得抗战胜利的重要保证。但是,党对抗日民主政权的正确领导原则,是指导与监督政策,是依靠党的主张的正确和能为广大群众所接受、所拥护、所信赖。“党的领导责任是放在政治原则上,而不是包办,不是遇事干涉,不是党权高于一切。这是与‘以党治国’完全相反的政策。” 邓小平对“以党治国”深恶痛绝,指出:“‘以党治国’的国民党遗毒,是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法。” 而这种遗毒的思想,在有的领导同志身上也存在着,主要表现为:“第一,这些同志误解了党的优势,以为党员包办就是绝对优势,不了解真正的优势要表现在群众拥护上。把优势建筑在权力上是靠不住的。”“第二,这些同志误解了党的领导,把党的领导解释为‘党权高于一切’,遇事干涉政府工作,随便改变上级政府法令;不经过行政手续,随便调动在政权中工作的干部;有些地方没有党的通知,政府法令行不通,……。甚有把‘党权高于一切’发展成为‘党员高于一切’者,党员可以为非作歹,党员犯法可以宽恕。”“结果群众认为政府是不中用的,一切要决定于共产党。……政府一切错误都是共产党的错误,政府没有威信,党也脱离了群众。这实在是最大的蠢笨!”
    实行“党政一体”的政治体制,不可能出现“以党治国”格局。这是因为:第一,“党政一体”是要求执政党的党员通过人民的选举进入各级人大来具体执政,人民及其选举的民主是决定一个党员能否具体代表人民意志和利益的关键;第二,执政党的意志和决策要能够反映人民的根本利益,得到人民经过立法程序的认可,才能在形式和实质相统一的意义上代表人民的意志;第三,执政党既是“以法执政”,即使人民意志、执政党意志和国家意志达成共识,制定为法律来执政兴国;又是依法执政,即执政党在宪法和法律范围内、在国家政体中行使各项执政权,同时通过各级人大及其常委会监督“一府两院”,确保它们依法办事;第四,在国家政权体制中的执政党成员具有双重身份:既是党员,又是某一公权力的主体。作为党员,他必须接受党组织的领导和指示,并把根据执政党组织的意志做出的决策落实到自己的公权力行为中;作为公权力的主体,他必须服从和遵守已经体现为法律的执政党与人民的意志。如果某个党组织的决策与代表人民利益和执政党意志的法律相抵触,根据执政党“下级服从上级”的组织原则和宪政原则中“下位法服从上位法”的法理,应当是法律优先,依法行为。上述这些体现宪政民主和依法治国的原则设定和制度安排,不仅可以在本质上使“党政一体”与“以党治国”区分开来,而且可以在机制上防止“以党治国”弊端的孳生。
    “党政一体”决不是搞“以党代政”,而且要从制度上防止“以党代政”。按照一般的理解,“以党代政”是指政党的组织、机构、人员等直接行使国家政权机关的职权,以政党身份和活动取代国家政权机关行使法定职权、履行法定职责的行为,使国家政权机关形同虚设的现象。“以党代政”所需要的主要条件是:党权高于一切,政党凌驾于宪法和法律之上,并可以在宪法和法律范围之外活动;政党的组织、机构与国家政权机关的设置在主要方面是同构的;权力过分集中,党的一些领导人搞“家长制”、“一言堂”;等等。“以党代政”最根本的特征是实行人治和集权,实际上否定法治和民主。我们主张的“党政一体”,是以民主宪政为基础的,在本质上它与“以党代政”水火不相容。
    目前,在许多地方,实行人大常委会主任由当地党委书记兼任的“党政一体”模式。表面看,这是执政党对人大工作的重视,是加强对人大工作的领导和支持的制度性举措,但从实践的效果看,由于党委书记经常无暇顾及人大工作,又占有一个重要职位,反而使人大在行使职权方面难以决策,造成种种不便。其实,出现这种事与愿违状况的原因,并不是因为党政在国家权力机关合一,而是由于党权兼顾政权,使两者处于不平等的分离状态而不是真正的“党政一体”所致。党委书记在抓全面工作的同时,“居高临下”地“兼任”而不是“专任”或者“主任”人大主任,由此一来,缺少法律界定和制度规范的党委书记与人大主任的角色难免错位:在党委书记应当履行人大主任职责时,容易导致因为时间、精力、注意力等所限而使其人大主任的角色失职(不作为);或者,在其应当以人大主任角色履行职责时,却容易导致因为把党委书记的政治权力行使于人大的法定职权工作而越权。本文主张的“党政一体”,是以执政党的行为属性作为划分为基础的,即分为党内行为与执政行为。执政党的执政行为,应当在政体中并通过国家权力机关依法行使;执政党的党内行为,则不在此限。
    “党政一体”的原理能否延伸到国有企业?回答是否定的。执政党必须在国有企业中发挥政治核心作用,通过加强思想政治工作,调动职工群众的积极性,这是我们的政治优势,任何时候都不能丢掉这个优势,不能削弱执政党对于国有企业的领导核心作用。但是,国有企业是经济组织,应当遵循市场经济的规律和原则办事,按照市场经济的要求建构企业领导体制,建立现代企业制度,要体现产权清晰、权责明确、党企分开、政企分开、管理科学的基本要求,而不宜实行“党政一体”。
    “党政一体”的原理能否延伸至社会?回答是否定的。社会主义市场经济有其自身的运作规律,政府对于市场采取有所为和有所不为的姿态,更多地运用法治方式规范市场主体行为,调控市场关系。与此相适应并为其服务的社会市场,也有自己的规律和空间,社会中介组织需要按照社会自治的原则去管理和运作。政府和执政党可以通过法治途径来间接调控,适当从社会领域、特别是第三部门收缩,尽量减少或者弱化对社会领域和第三部门的介入。这样,既有利于集中力量抓好执政党自身和政权建设,保证执政党做出更好的决策,充分有效地依法行使执政权,尽量减少执政党成员腐败的可能性;又有利于节约社会资本,充分发扬社会民主,调动并发挥社会领域和第三部门的积极性,逐步实现社会自治。
    (四)“党政一体”的必要性
    为什么要实行“党政一体”的政治体制?这是因为:
    首先,实行“党政一体”的政体符合宪政民主的价值取向。在人民主权的国家中,任何政党组织和公权力机关必须以宪法和法律为存在和活动的圭臬,这是它们取得公信力与合法性的前提条件,是宪政民主对于政党政治和公权力行使的价值要求。世界绝大多数国家的民主政治体制都把在议会中赢得多数席位的政党称为执政党,而没有进入议会执政的政党通常称为在野党。 近代政党的形成与议会制度的产生有某些因果关系,近代议会制度和选举制度的改革,是政党出现的原因――“由于选举权的扩大,议会中持相同政见的集团或派别,为了保证本集团或本派在竞争中胜利,便建立起全国性的政党。” 政党在议会改革中产生,在议会制度中活动和发展。“在代议制政体中,政党已成为表达人们意愿的工具。”因此,“政党总是努力向议会派遣尽可能多的代表。” 共产党作为执政党在代议机关(人大)中担任自己的执政角色,行使执政的权力,贯彻执政党的路线、方针和政策,通过国家机器实现执政党的政治和其他目标;同时,执政党也在代议体制下始终与人民保持密切联系,接受宪法法律的规制和其他公权力的监督,以最大限度地减少执政党在执政过程中出现违宪、违法的可能性。执政党如果与国家政权机关(特别是国家政体组织)分开,在宪法和法律之上、国家政体之外来执政,这既不符合社会主义政治文明的价值目标,也不符合社会主义法治国家的本质属性,而恰恰是与宪政民主的价值取向相背离的。
    其次,实行“党政一体”的政体符合中国国情。没有共产党就没有新中国,就没有人民当家作主的政治文明和依法治国,因此,坚持共产党的领导和执政,是中国最基本的历史选择和政治国情;而把党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合起来,则是中国政治国情的主要内容。如何才能在民主宪政的政治体制中使之制度化、法律化,如前所述,最有可能的制度模式安排,就是实行“党政一体”。中国不实行两党制或者多党制,而是实行共产党领导的多党合作与政治协商的政党制度,这是中国的基本政治制度,而人民代表大会制度是中国的根本政治制度,在国家的最高权力机关中把两种最重要的政治制度结合起来、统一起来,既能够在政体上保证共产党之于各民主党派的领导党地位,团结带领各民主党派、社会组织和无党派人士齐心协力地执政兴国,又能够保证各民主党派的参政党地位,依法履行政治协商、参政议政和民主监督的各项职能,充分体现并发挥共产党领导的多党合作与政治协商政党制度的优越性。
    在执政的实践中,执政党已经在一些方面采取了“党政一体”的做法。例如,在重大决策方面,执政党提出“要把改革和发展的重大决策同立法结合起来。逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制,推进决策科学化、民主化,提高决策水平和工作效率。” 又如,执政党的纪律检查委员会与国务院的行政监察机关合署办公;绝大多数地方成立的“依法治省”、“依法治市”、“依法治理”的领导小组,都是“党政一体”的;在政府机构的很多部门、单位中,党委(党组)班子与政府班子高度重合,许多国家公职人员一身兼有党内和政府的两个、甚至多个职务。再如,有中国特色的军事力量领导体制,也是一种军队在执政党绝对领导之下的“党政一体”模式。这些政治实践有力地证明,“党政一体”是存在并且行之有效的。
    第三,实行“党政一体”的政体有利于坚持党的领导和发展人民代表大会制度的统一。人民代表大会制度是中国的根本政治制度,宪法赋予全国人大和地方各级人大以全国或者地方的国家最高权力机关的宪法地位和与之相适应的各项职权,使之成为人民当家作主的最重要、最直接的载体。然而,在中国的政治现实中,人大的这种至高无上的宪法地位和包容广泛的法定职权,在有些方面和有些时候,却得不到落实,以至于在较早的一些年份,人大还被戏称为“橡皮图章”。近10多年来,人大的权威不断得到增强,宪法地位逐步得到维护,法定职权日益得到落实,但是,离人民的期望、社会主义政治文明的要求和“三个代表”的制度化落实,还有相当的距离。实行“党政一体”的政体模式,强化执政党在各级人大执政过程中的领导和支持人民当家作主的作用,不仅有利于保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导和执政核心作用,而且有利于在现行政治体制和法律体系的框架内协调党政关系,把执政党的执政与人民当家作主统一起来,完善民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的各项制度,从根本上加强和发展人民代表大会制度。
    第四,实行“党政一体”的政体有利于实现民主与效率的统一。宪政民主的代议制需要平衡民主与效率的关系,达成两者的统一。充分发扬民主,反映和汇集民意,需要一定过程和较多时间,才能做出决策和立法,民主政体的这一高民主度的运作特点,决定了它相对低效率的结果。尤其是在党政分开的体制下,党在人大的领导和执政方式,往往是要在调查研究的基础上,经过动议、讨论、决策、传达、贯彻和实施等环节,才能在或早或迟阶段进入人大的法定程序,再经由人大足够实践的民主程序过程,才能转化为人民意志和国家决策。这样一来,势必加大执政决策的时间、经济、人力等成本,造成不应有的浪费。特别是在执政党的党员意志与国家权力机关的人民意志两者不相同、甚至相互矛盾的情况下,如有的地方党委推举的候选人在人大选举中落选,容易两败俱伤。而“党政一体”则可以从体制上尽可能地减少成本,化解矛盾。毛泽东在1949年9月7日撰写的《开好县的各界代表会议》中,分析了代表会议决策实施与党内决策实施的利弊,其结论颇具启发性。毛泽东说:“事实上,县的许多大政方针,例如剿匪、反霸、借粮、征粮、救济灾荒、修理堤坝、推动农民组织起来建立农协、减租减息问题、恢复和发展县范围内的工商业及文化教育问题、推行人民币及县的财政金融问题等,均以展开各界代表会议,经过讨论,取得代表们同意,然后传达推行,比较不开这种会,长期限于党内干部讨论、传达和推行,要有利得多。” 尽管毛泽东在这里没有专门论及人民代表大会和“党政一体”问题,但是,他敏锐地看到了党政关系中决策的民主与效率的成本问题,提出了采行近似于“党政一体”、甚至是政优先于党的决策方式的建议。这种建议所昭示的原理,对于中国今天实行“党政一体”的政治体制改革,仍然不失其指导意义。
    第五,实行“党政一体”的政体有利于推进依法治国方略的实施。依法治国作为执政党和人民治理国家的基本方略,实质是要在把人民的权力授予公权力主体的同时,加强对公权力的监督制约,以保障公权力的正确行使和人民基本权利和自由的充分实现。执政党的具体执政行为,是直接或者间接行使公权力的行为,对于国家的稳定、社会的发展、人民的福祉、民族的团结等都至关重要。如果这种执政行为发生在国家政体之外,不能与国家权力机关行使立法权、任免权、决定权和监督权的法律行为在制度上统一起来,执政主体与权力机关主体不能最大限度地结合起来,那么,人民就难以按照党章规定党必须在宪法和法律范围内活动的原则和宪法规定一切政党组织必须以宪法为活动的准则,具体评价和监督执政党的具体执政行为,实施依法治国方略的主要功能――依法治权(公权力及其主体)、依法治官、依法治党(依照党规党法和宪法法律从严治党)、遏制腐败等――就难以发挥,建设社会主义法治国家的政治目标就难以实现。在“党政一体”的政体下,执政党的执政地位与国家权力机关的主权地位合一,执政党的执政权力、行为和责任与国家权力机关的宪法权力、行为和责任合一,这样,既在宪法和政体上确保了执政党的合法地位,明确了执政主体的法定权力,也遵循权责统一的原则规范了执政主体的执政行为,保证了依法治国方略的全面推行。
    
五、“党政一体”的宪政制度设计

    通过宪政的思维方式和行为模式,使执政党“三个代表”的要求和依法执政的制度化、规范化和法律化,具有制度的可规范性,法律的可保障性,现实的可操作性,从而保证执政党的长期执政更具实质合法性和形式合理性,促进依法治国与人民当家作主、党的领导的有机结合和辩证统一。
    (一)民主选举执政党成员进入全国人大和地方各级人大
    民主选举用一种制度化、程序化的方式,把人民与国家并通过国家代议机关与执政党紧密地联系在一起,形成了人民与国家和执政党本源性的政治关系。马克思主义从来不否认民主选举对于人民民主的价值和作用。马克思虽然深刻地批判资产阶级选举制度的虚伪性,但他对于选举权和选举这种方式及其机制在民主政治中的意义,却给予了肯定。他说:“选举是真正的市民社会对立法权的市民社会、对代表要素的真正关系。……选举构成了真正市民社会的最重要的政治利益。由于有了无限制的选举权和被选举权,市民社会才第一次真正上升到脱离自我的抽象,上升到作为自己真正的、普遍的、本质的存在的政治存在。” 在《<法兰西内战>初稿》中,马克思对巴黎公社的普选权制度高度评价,指出:“普选权在此以前一直被滥用,……;而现在,普选权已被应用于它的真正目的:由各公社选举它们的行政的和创制法律的公职人员。” 毋庸置疑,选举作为纵向民主的起点,是人民民主最为重要的实现形式之一。
    1965年美国总统约翰逊在签署选举权法案时发表了一段非常经典演说:“选举权是最基本的权利。离开它,其余的均无意义。它赋予人民――作为单个人的人民――控制自己命运的权利……选举是人类有史以来所发明的最强有力的工具,它能消灭非正义,摧毁由于人种不同而禁锢人类的可怕城墙。” 一般来讲,选举具有两个非常重要的功能。其一,选举赋予政府合法地位。为什么现代所有的政治体制都实行选举,就是因为“所有的政府都想通过这一象征性形式将民众吸引住,并为自身的统治增加一个合法的光环。”“通过民主选举产生的公职人员能够宣告选民的参与使他们的活动和法律具有合法的效力。”其二,选举可以决定公职人员,特别是对公职人员的所作所为做出评价。“选举并没有使选民拥有决定未来的权力,但选民可以藉此对以往的政治行为进行评定”, 可以使民众有机会对在职官员的行为做出评价。
    在社会主义中国,民主选举是人民选择执政党成员的过程,也是执政党成员具体取得形式合法性的重要方式之一。共产党要经受执政的考验,实质之一是其成员要在新的执政条件下接受人民的评判和选择,法律上则是要经由人民民主的选举程序。1953年制定的《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》第47条规定:中国共产党、各民主党派、各人民团体均得按选举区域或选举单位联合或单独提出代表候选人名单。邓小平在就这部法律草案向中央人民政府委员会第22次会议所做的说明中,针对选举法的这一条款特别指出:“在实际上是应该而且可能以由中国共产党、各民主党派和各人民团体联合提名的方式,作为提出各级人民代表大会代表候选人名单的主要方式。” 这表明,执政党党员通过选举进入各级人大是有制度通道的,实践也多次证明,此举行之有效。
    民主选举是具体的,它针对的是执政党党员的个体和党员所在的党组织。执政党的成员要经受新时期执政的考验,在宪政体制下,对执政党成员最大的考验之一,是人民通过民主选举所进行的选择考验。斯大林曾经在1937年12月《莫斯科市斯大林选区选举前的选民大会上的演说》中,表达了这样的思想:“选举运动就是选民对作为执政党的我国共产党进行裁判的法庭。选举结果便是选民的判决。如果我国共产党害怕批评和检查,那它就没有多大价值了。共产党愿意接受选民的判决。” 这是执政党个体合法获得具体执政权力的最佳方式,是现阶段实践“三个代表”的有效途径,也是经由人民选举党员作为人大代表的过程,进而从程序上实证执政党执政的形式合法性。当然,党员个体不能代表整个执政党,甚至不能代表某个党组织,但是,如果落选的党员个体和党组织推荐的候选人逐渐增多,出现数量上的明显变化,或许能视为“民意的晴雨表”,成为了解和评判执政党执政基础变化的温度计。
    有民主选举的地方,就会有当选和落选的结果。如何正确看待共产党员参加人大代表选举中的当选和落选问题,周恩来早在1953年第一次全国普选前就已做了科学回答:“我们应该通过选举来检查工作和考验干部。能不能选得上决定于人民的态度,如果你工作做得好,人民当然会选你。有人认为只有共产党员才能被选上,这是不对的。即使是共产党员,如果人民不信任你,也选不上。” 斯大林在讲到选民对代表的监督时比较恰当地强调:“代表应当知道,他是人民的勤务员,是人民派到最高苏维埃的使者,他应该遵循人民指示给他的路线。如果他离开了正路,选民就有权要求重新选举,就有权使离开正路的代表落选。” 如果执政党的组织能够在人大代表的民主选举中,定期、主动、敏锐地观察到民意的阴晴,民心的冷暖,及时分析原因,做出检讨,予以更正,就可以防微杜渐,始终坚持“三个代表”,保持执政党执政的形式合法性。
    权力不受制约,必然会产生腐败。以民主选举来监督和制约权力,防止掌权者滥用权力,既有利于保证人民当家作主,又有利于杜绝或者防止执政党的合法性基础受到侵蚀。 在人民依法选举各级人大代表中,有多少共产党员能够在民主、公开、自由、竞争的选举中当选,既是在操作层面上对党员个体执政状况的考验和监督,也是对党员实践“三个代表”的具体评判。惧怕党员个体在人大代表选举中落选是没有必要的。因为我们的党员特别是党员干部应当是符合党章要求的全心全意为人民服务的公仆,是“三个代表”的坚定实践者,既然如此,绝大多数党员就一定会赢得人民的拥护,在人大代表的民主选举中当选。反之,如果个别甚至少数党员因为种种原因落选,也是正常现象,至少表明人民群众对我们党员的监督真正落实到了宪政制度的层面。
    (二)执政党在全国人大和地方各级人大中执政
    执政党应当在全国人大和地方各级人大中执政,这是因为“建国后我们党作为执政党,领导方式与战争年代不同,不仅要靠党的政策,而且要依靠法制。凡是关系国家和人民的大事,党要做出决定,还要形成国家的法律,党的领导与依法办事是一致的。” 要把执政党的意志迅捷地变为国家和人民意志,把执政党的政治行为变为法律行为,就应当在制度安排上始终保证执政党在国家政体中处于领导和决策的核心地位。
    作为一种制度安排,执政党在全国人大和地方各级人大中执政,似可考虑以下几点:
    首先,保证在各级人大中执政党党员的数量不少于代表总数的二分之一,各民主党派党员作为参政党成员的数量不超过代表总数的四分之一,这样作为政党的力量分配,执政党的数量始终多于参政党;而共产党领导的多党合作与政治协商是中国的基本政治制度,民主党派作为与共产党长期合作的政党,必然在执政党的领导下构成各级人大中的政治主导力量。
    执政党在人民代表大会中的地位和作用,既要有数量的基础,如至少二分之一以上 ,又要有质量的条件。应当辨证地看待党员人大代表的数量与质量问题。党员人大代表的数量,主要是由他们的质量决定的,共产党员愈能够代表最广大人民的根本利益,就愈会得到人民的赞许和拥护,如果没有名额限制的话,他们当选人大代表的数量就会增加 。在抗日战争时期,抗日根据地的政权实行“三三制”原则,共产党员人数只在抗日政权中占三分之一。在这种情况下,如何保证共产党在政权中的领导权,发挥领导作用?毛泽东指出:“必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越的条件。只要有了这个条件,就可以保证党的领导权,不必有更多的人数。所谓领导权,不是一天到晚当作口号去高喊,也不是盛气凌人地要人家服从我们,而是以党的正确政策和自己的模范工作,说服和教育党外人士,使他们愿意接受我们的建议。” 在战争年代的艰苦环境下,共产党依靠自己的质量――先进性和先锋模范作用,在政权中赢得了真正的领导权;在共产党执政的条件下,在人民代表大会制度中把共产党的领导与人民当家作主结合起来,主要应当靠共产党员的质量来实现党的领导和执政。
    其次,保证在各级人大常委会中执政党党员的人数在二分之一以上。由于中国的人大常委会每两个月召开一次会议,它的组成人员人数约为代表大会总人数的二十分之一,这种制度设计便于议事和决策,能够极大地提高行使立法权的效率。在实践中,中国人大的决策主要由常委会做出,80%以上的立法由人大常委会承担,绝大多数的人事任免由常委会决定,宪法和法律的立法解释及民主监督也主要由全国人大常委会负责,而人大常委会决策和表决通常是以过半数通过为原则,因此执政党在各级人大常委会中必须保证二分之一以上党员的绝对多数。
    第三,人大履行职权的基本单元之一,是其中的各个专门委员会,执政党应当加强在人大各委员会中的地位。一方面,在人大现有的9个委员会的基础上,再增加若干个专门委员会, 以使专门委员会的分工进一步细化并扩大其覆盖面,能够覆盖执政党执政和政府行政所需设置的全部机构范围;另一方面,把执政党党内分管外交、金融、政法、综合治理、宣传、国企等涉及国家生活的机构组织与人大有关委员会尽可能地合并,形成“两块牌子,一班人马”的建制。
    第四,在依法治国的宪政体制下,维护宪法权威,监督宪法和法律实施至关重要。在西方法治国家,合宪性审查是和平化解政治矛盾,理性解决重大冲突,保证国家稳定的成本最低、最重要的制度安排和机制之一。如美国2000年总统选举时发生的候选人布什与戈尔的选举纷争,就是通过联邦和州的最高法院的合宪性审查机制化解的。诚如托克维尔在《论美国的民主》中写的,美国所出现的问题很少有不转为司法问题的,因为或迟或早这些问题都要归结为司法问题。因此美国“没有一个政治事件不是求助于法官的权威”解决的。 中国也应当参考和借鉴这种合宪性审查的机制,在全国人大建立类似于法国宪法委员会或者德国宪法法院的制度,设立高规格的宪法委员会(或者叫做“宪法法律监督委员会”),履行监督宪法和法律实施的合宪性审查职能。
    (三)执政党的执政主体依法担任国家政权机关的大多数重要职位
    执政党要尊重和支持人大依法行使职权,重视和发挥人大及其常委会的作用。人大是国家权力机关,也是执政党联系人民群众的重要渠道。 在政体制度设计上要建立“党政一体”的体制,就应当把执政党中的优秀分子(精英)依法安排到各级人大中担任大多数的重要职位,以便更有效地把执政党的领导和执政在体制上与人民当家作主结合起来。
    首先,实现党委主要负责人与人大主要领导人的“党政一体”,把各级党委的“一把手”与人大常委会的“一把手”结合起来,由党委书记同时担任而不是兼任同级人大常委会主任,一身二职。这样做,“有利于巩固党的执政地位,也有利于充分发挥人大的作用,同时也有利于党的书记摆脱大量的事务性工作,而专注于大政方针的思考。” 在中央,应当把执政党的政治权力中心与国家的最高权力结合起来,由执政党的最高领导人同时担任国家政权机关的最高领导人,使执政党的最高权力与国家的最高权力“合为一体”。这样安排,既有利于推进依法治国,保证在民主宪政基础上的国家意志的权威性、统一性和民主性,有利于国家治理的高效率;也有利于加强执政党的领导,巩固执政党的执政地位,使执政党执政兴国的路线、方针和政策得到制度化的强有力保障。
    其次,进一步加强全国人大和地方各级人大中的执政党建设,牢固树立立党为公、执政为民的观念,切实做到:1、人大党组应努力做好工作,使党的决定得到实现,并严格按照法定程序办事。2、人大党组应对同级党委负责,要建立和健全向同级党委的请示报告制度,保证党的路线、方针、政策在人大工作中贯彻落实。3、党要加强在各级人民代表大会中的工作,通过人大代表,广泛了解各方面群众的要求,倾听群众的呼声和批评。4、在人大中任职的党员,应执行党的决议,接受党的监督。 在“党政一体”体制下,人大党组尤其要依法加强对担任人大职务的党员干部和人大代表的监督。
    第三,执政党应当在党内明确规定,执政党党员在各级人大中的表决应当与同级党委的决定保持一致,除党组织允许外,不得以个人意志为表决投票的意志。在外国议会中,有些国家的政党允许其党员议员按照自己的自由意志投票;有些国家的政党要求其党员必须按照本党的决定投票,或者须根据选民的意愿投票。“在议会制里,政党纪律很严,议员只有遵循政党的意愿。立法机关的成员很少会被演讲或辩论打动而投票反对其政党。如果他们这样做的话就会失去其政党认可并在下次选举中被清除政党名单。这实际上意味着他们被驱逐出了国会。……一位成功的英国政治家的话对此进行了总结:‘我总是按党的号召去投票而从来都不考虑自己’”。 西方国家政党都能在议会中做到其党员与政党要求保持一致,中国共产党规定其党员按照执政党的意愿投票更应是理所当然的。
    第四,对于由人大选举产生或者决定担任国家行政机关、检察机关和审判机关职务的人员,在人大行使任免权时,应当与执政党“党管干部的原则”协调起来,努力使执政党差额推荐或者决定的人员能够依照法定程序担任相应的职务。这是执政党依法从人事安排上执掌国家行政权、检察权和审判权的主要措施,也执政党执政的重要内容。在宪法和法律的规定上,政务类国家公职人员的任免权属于人大,而执政党主要是与人大合一并通过人大来依法执政的,这就保证了执政党对于有关干部的任免意志能够经过人大的法定程序变成国家意志。
    (四)执政党带头依法办事,监督行政和司法机关依法履行职责
    在“党政一体”的体制中,执政党取代政府(行政机关),政府取代执政党都是不科学的。人大有权任免政府成员、监督政府行为,而执政党不能代行权力机关的职能。 在中国宪政制度的安排上,“一府两院”由人大产生,对人大负责,受人大监督,实质上同时就是由执政党产生,对执政党负责,受执政党监督。因为执政党的意志已经体现为代表人民利益的法律,而法律是行为的准绳和规范,它以明确具体的方式告知行为主体应当做什么、不应当做什么和应当怎样做,具有无可替代的规范性和可操作性,因此“一府两院”在政体中与执政党的关系,一是通过依法办事、对法律负责而对执政党负责,接受执政党通过法律的监督。二是通过“一府两院”对人大负责而对执政党负责,受人大监督而受执政党监督。三是通过“一府两院”中执政党的党组织,实行依法执政以及政治领导,组织保障,党内民主监督,党员以身作则,等等,保证执政党对于“一府两院”的领导和控制。
    首先,明确区分执政党与“一府两院”的具体职能。因为执政党对于“一府两院”的要求,已经用法律的形式(权力、职责和义务)做出明确的具体的规定,后者严格依法办事,就是最好地执行执政党的路线、方针和政策,执政党及其各级组织没有必要也不允许越俎代庖。民主宪政理论认为,立法权是表达和汇集人民意志(通常表现为创制法律)的行为范畴,行政权和司法权则属于执行人民意志(通常表现为实施法律)的行为范畴。共产党作为执政党始终代表着最广大人民的根本利益,执政党、人民和国家在表达和汇集人民共同意志时,应当“三位一体”,把执政党与人民代表大会制度有机结合起来,以“党政一体”的制度形式保证达成利益的共识和意志的一致。但在行政权和司法权执行人民和执政党意志(法律)的时候,因为代议制民主并不直接实行“议行合一”,而是通过把抽象的普遍的法律规则适用于具体的特定的对象和行为,来实现人民的统治和执政党的执政。执政党的领导主要是政治领导,执政党的执政主要是以法执政和依法执政,而不是具体地执行表现为人民和执政党意志的各项法律,因此,执政党要在具体职能方面与“一府两院”划明界限,做到“党管党事”,“府(政府)管府事、院(法院、检察院)管院事”,各司其职,各尽其责。
    其次,完善执政党通过人大和法定程序对政府行政行为的监督制度。世界各国议会联盟认为,议会对政府的监督,渊源于这样一条基本原则,即议会是人民意志的化身,议会可以监督政府全部政治和行政活动,以保证其与整个国家意志保持一致。 对于政府的抽象行政行为,应当全盘纳入合宪性审查程序,由人大的专门机构(宪法委员会)通过事前的备案制度、事后的宪法争议、宪法解释、宪法诉讼等制度或程序,审查政府的行政法规、规章、决定和命令是否与宪法、法律相抵触;抵触者要予以改变或者撤销。对于政府的具体行政行为,则经由行政复议程序、行政诉讼程序予以审查,执政党通过人大并不直接审查政府行为,而主要是监督和保证行政复议机关依法行政,监督和保证人民法院公正独立地实施法律。对于执政党和人大而言,这种监督,在总体上属于通过法律的间接监督。执政党通过人大对于政府的监督,最重要的是把预算、决算的财政权和编制权收归人大(执政党)行使。这在各宪政国家都是通例,目的在于从制度上保证这两项权力始终掌握在人民(通过其代表和代议机关)手中,不仅从政治上,而且从经济和人事权力上切实保障人民当家作主。
    第三,完善执政党通过人大和法定程序对司法机关的监督制度。对于司法机关(法院、检察院)的监督,关键是要保证它们依法独立公正地行使审判权、检察权,而不是要代替它们,或者要求它们依照政策、指示、命令、决定来履行职责。相比之下,执政党通过人大和法定程序对政府的监督,可以在制度中安排某些必要执政党的指示、政策,人大的决定、命令等,这是符合所谓政府“依法行政”而不是“依法独立行政”制度原理的;但对于司法机关而言,只要其依法行使职权,做到了程序与实体合法,就应当保证它们的法定独立性;即使司法机关在行使职权过程中,对于其行为是否合法有异议,甚至已经违法,也应当由法院、检察院依法独立解决,或者在人大依照法律的监督下,由司法机关独立地予以纠正。如果执政党、人大或者其他组织、机构、当事人等认为司法机关的终局裁判不公,或者司法机关做出的司法解释不当,违反了宪法,还可以启动由执政党和人大控制的合宪性审查机制,来发挥“安全阀”的作用,解决纠纷,化解矛盾。所以说,执政党通过人大和法律对于司法机关的监督,最好的制度安排是首先确保它们独立行使职权,其次才是在它们越权或者失职的最必要的时候,开动监督机器。
    第四,强化监督法的监督力度或机制。监督法是代表人民、执政党和国家来保证宪法和法律有效实施和遵守重要的基本法律,应当有强有力的权威、机制和手段,来程度自己的使命。1、监督法应当定位为宪法性法律,拥有仅次于宪法的权威,任何政党组织、武装力量、国家机关、公职人员,都应当纳入监督法的监督视野,使所有公权力都受到监督。2、监督法应当设法解决如何用最低成本来“监督监督者”的问题。现行的监督机制是呈“开环状”的,始终没有真正解决“谁来监督监督者”或者“谁来监督‘一把手’”的问题,没有形成连喝酒划拳的老百姓都知道的:“棒打老虎,老虎吃鸡,鸡吃虫,虫咬棒”的相互制约和彼此监督的良性循环的“闭环系统”。这种监督机制的漏洞多,成本高,而监督的成效却不理想。“权力结构不合理、配置不科学,在行使中就不可避免地会产生背离权力主旨和目标的现象。这是一种本源性的缺陷,是产生权力滥用、权力腐败和权力失效现象的内在原因。” 3、监督法应当设立弹劾制度、监察专员( Ombudsman )制度 、政务类公职人员的资讯和财产公开制度、大赦特赦制度等,完善现行的质询和询问制度、特别调查制度、预算决算审查制度,防止和避免这部法律形同虚设。
    中国的宪法和法律代表了最广大人民的根本利益,体现了人民意志、执政党意志和国家意志的统一,是执政党执政为民的具体化和执政兴国的基本行为规范,因此,执政党的各级组织和全体党员遵守宪法和法律,就是全心全意维护人民的利益,遵从人民的意志,服从执政党的领导。“所有的党组织、党员尤其是负责干部的言行,都不得同宪法、法律相抵触。” 在“党政一体”的体制下,执政党更需要带头依法办事,即依法行使决策权、决定权、立法权、人事任免权、监督权,保证行政机关依法行政、司法机关依法独立行使职权,保障人民依法管理国家和社会事务,管理经济和文化事业。“各级党委、政府都要模范地执行宪法和法律,防止和纠正以言代法、以权压法、干扰执法的现象。”同时,“坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究的现象。” 执政党的权力是人民赋予的,各级干部无论在国家政权体制中担任什么职务,都是人民的公仆,必须受到人民和法律的监督。“要通过加强党内监督、法律监督、群众监督,建立健全依法行使权力的制约机制和监督机制。”
    
    作为结语,最后必须指出的是,“党政一体”永远是相对的、有条件的和多样化的,它只是一种可供选择的理念和制度模式,而不是包治党政关系百病的灵丹妙药;它只是一种探索和阐释,还需要在实践中检验、修正和完善。只要我们一切从中国国情出发,从“三个有利于”和“三个代表”相结合的原则出发,从始终保持改革、稳定和发展相互协调的动态平衡出发,就一定能够在依法治国与执政党执政方式有机结合的过程中,建构中国社会主义政治文明的新型党政关系。
    

RELATED ARTICLES

相关文章