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国家治理现代化:民主与法治

我所理解的国家治理现代化,高度概括用四个字就可以了。但是,我先要说一下为什么我们要推进国家治理现代化。推进国家治理现代化是由我们国家的性质、我们国家的本质所决定的,这涉及到我们的国体和政体的问题。我在“82宪法”颁布以后曾写过一篇关于国体和政体的文章,现在又作了一些修改。我们的国家叫“中华人民共和国”,“中华”表示我们这个人民共和国是56个民族组成的中华民族的大家庭,这个国家是56个民族的共同家园,人民是国家的主人,国家是人民当家作主的国家。《宪法》第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”即主权在民。所谓国体就是指什么样的阶级、阶层和利益群体掌握国家的权力。我过去把人民民主专政理解为国体,认为它不是一个阶级,不是一个阶层,不是一个群体,那是我过去的观点。我过去把政体解释为人民代表大会制度,也不确切,应该是共和。那么,就“中华人民共和国”这一国号而言,人民是国体,人民和公民是同义的,因为这不是政治概念,而是一个法律概念,所以凡是具有中华人民共和国国籍的人就是中华人民共和国公民,也是中华人民共和国的人民,这与国际通用的说法是一致的。

我把“共和”概括为“四共”、“四和”。什么叫“四共”?“四共”就是:国家的一切权力归人民共有;国家的一切大事由人民共决;国家的主要资源归人民共占;国家的一切发展成果由人民共享。什么叫“四和”?“四和”就是:官吏和民众和谐相处;民族与民族和睦相待;富人与穷人和衷共济;本国与他国和平相处。“四共”是我们社会主义的本质特征,“四和”是中华民族的文化瑰宝。我就是这么来解释“四共”、“四和”,这么来解释我们的共和国的。这是我的一个新的想法。

党的十八大,特别是十八届三中、四中全会,揭开了中华人民共和国历史的崭新篇章,贯彻了“四共”、“四和”的基本观点。这样的一个人民共和国就要求我们的国家,必须实现国家治理现代化。国家治理现代化是党的十八届三中、四中全会提的一个新概念、新目标。过去我们讲国家要实现工业、农业、科学、国防的“四个现代化”,而国家治理现代化是十八届三中、四中全会的一个核心思想、一个核心目标。我认为,要实现国家治理现代化的目标,用“民主法治”四个字就可以了。关于这一点文显刚刚说了,只有通过民主和法治才能实现科学治理,进而实现国家治理现代化。民主法治既是目的,又是手段;既有伦理性价值,又有工具性价值。民主作为一种目的,伦理性价值就体现在国家的一切权力属于人民,人民是国家的主人。西方把民主只看作是一种手段,这是不对的。我们首先要肯定民主是目的,人民应该掌握国家的权力,这不是个手段问题。民主作为手段是因为它能够集中多数人的智慧,能让大家都来参与国家建设,所以在这个意义上民主是手段。集中大家的智慧,调动大家的积极性参与建设国家,在这个意义上民主是手段。1956年董必武在党的八大上讲过,说到现代文明,法制要算一项。当时所说的“法制”实际上和今天讲的“法治”是相通的,是现代文明的表现。法治的本性决定了法具有公平的性质,所以法治也是一种目的,是一种文明社会的必然要求。但法治又是一种手段,是集中多数人的智慧,来制定宪法法律,是用宪法法律的规则来治理国家,充分发挥法律的独特社会作用,最终规范人民的行为,评价人民的行为,教育、惩戒、指引人民,统一人民的思想。这是法律所独有的社会功能。通过集中多数人的智慧制定的法律,就是良法,在这个意义上民主又是一种手段,是认识世界、改造世界的一种手段。因此在手段的意义上,民主和法治是国家治理现代化的两个根本要求。这是我个人对于国家治理现代化的理解。

提出要科学治理是有道理的,但是科学治理要通过民主,集中多数人的智慧,通过法律把多数人的智慧集中起来、表达出来,用规则的形式表达出来并且要求大家都遵守才能实现,只有这样才能达到科学治理的目的。当然科学治理相对民主有其独立性,还有比较复杂的原因,是有道理的。所以,今天我个人认为,达到科学治理必须要民主法治,否则科学治理是实行不了的。个人拍脑袋、少数人说了算,不能实现科学治理;只有充分发扬民主,并且用一种规则,集中大家的智慧制定规则,才能保证达到科学治理,才能防止“个人说了算、少数人说了算”等现象的产生,违反客观规律的做法才能避免。

按照十八届四中全会的要求,民主和法治怎样才能取得突破?在民主和法治建设上,我们能不能找一个主要的突破口。我认为,民主的问题最主要体现在人民代表大会制度上。我国的共和政体主要的表现形式是人民代表大会制度,是中国式的共和,同时还加上了我们的政治协商制度和民族区域自治制度,还加上基层治理制度,还有我们的经济民主方面的制度,这些制度都是中国特色的民主形式。这里面关键的是人民代表大会制度。我接触过人大的很多领导人,他们都说我们的人民代表大会制度是好的。现在人大制度的问题在哪里呢?问题就在宪法规定的人大的地位和作用还没有到位,这是比较一致的看法。前两天我刚在人大参加了立法座谈会。1996年,我在深圳全国人大讲依法治国的时候,他们说你能不能再讲一点新东西,后来我就离开稿子讲了人大改革的12条建议。我的第一条建议就是完善选举制度,加大差额选举,包括提名的方式,在三个环节上进行改造,目的是让人民有更多的选择。我的第二条建议就是:人大代表不要搞成荣誉职务,不要把人大代表作为一个荣誉。唱歌、跳舞非常优秀的人,可以给他们很高的奖励,杰出的科学家可以给他们很高的奖项,但他们如果不具备基本的政治素质,就不要做人大代表。曾经有一位人大代表说,他当人大代表,开会的时候只看书,这是他的同学亲自告诉我的。有一个省,有一个人大代表,五年没有发过一次言,最后到了任期,他只说了一句话:“谢谢大家”。你说这样的人大代表有用吗?所以,人大代表不要作为一种荣誉性的安排,一定要让有治国的水平和治国的愿望的人来担任,这是一个建议。还有一个建议,就是人大常委专职化。现在我想12条建议里面,这一次有可能在这个问题上突破一下。

我对十八届四中全会有一个总的评价:它是我们法治道路上的第二个里程碑,它的基本特点可以概括为八个字,即“全面落实”、“加快建设”。这八个字的要求是十八大报告里面提出来的。“全面落实”和“加快建设”,具体体现在四中全会《决定》的全部内容上,十八大报告提出了190个新措施、新举措。

所以,在这个意义上,民主的突破可以从人大常委专职化着手。中央和省级两级常委都实行专职化没有坏处,只有好处,因为现在立法任务很重。刚才张文显教授讲到十八届三中、四中全会的决定是“姊妹篇”,我也持这样的看法。三中全会的主题是全面深化改革,全面深化改革由什么来保证呢?由法治来保证,要把改革措施形成宪法和法律的规则,用宪法法律来落实全面深化改革的各项举措。所以,不落实各项举措,改革就是空的;只有通过宪法法律,才能把全面深化改革的各项举措落到实处。所以,按照我的理解,民主法治既是实现中国梦中政治文明的重要内容,又是保证中国梦实现的手段。基于这个关于民主法治的想法,我准备给中央写一个报告,论证一下人大常委专职化的必要性。

第二个法治的突破口在哪里呢?我认为,在进一步健全宪法监督制度的机制和程序上,这也是我长期以来的主张,这个主张也报到了中央。十八届三中全会提出了要进一步健全宪法监督制度。十八届四中全会进一步明确了全国人大及其常委会有这个责任。宪法规定,我们国家的宪法监督任务由全国人大及其常委会承担,所以四中全会比三中全会在此问题上又进了一步,特别点出了全国人大常委会有这个责任。十八届三中全会强调必须建立宪法监督制度;十八届四中全会进一步明确了全国人大和全国人大常委会应按照宪法的要求承担起这个责任。

我通过各种渠道给中央反映,建议成立一个宪法委员会。一开始人大一些领导人不太同意,说我们有法律委员会,我们现在有一个法律备案室、备案处。但是,法律委员会没有宪法监督这个职能。我提出要求成立的宪法委员会共有十项任务。

有人对将党规党法写进四中全会决定里有意见,还有学者说:“党法这个提法不太好,法就是国家的,党法容易引起误会”。我倒是认为写进去好,党法这个提法也是可以的。在我提出的关于法治国家的八条标准里,就有一条是“执政党依法依宪执政”。执政党就是要依宪执政、依法执政,要管好自己,把自己的制度建立起来。因此,把党规党法写进四中全会决定里,对于保证执政党能够依宪依法执政是有好处的。但是必须明确,党规党法对党外人士没有约束力,只是对党组织、党员有约束力,不能说对广大普通公民有约束力。如果说对所有人都有约束力,这就不太科学。

我曾写过一篇文章,阐述什么是良法。良法的标准概括起来就是三个字:真善美。这三条标准中,真是指法要符合事物的规律和本质,符合时代的心声,符合当时当地的实际情况;善是指法要符合广大人民的利益,符合社会的公平正义,能够促进社会经济文化的发展;美是指法律本身在宏观结构上要科学,在微观结构上要合理,在法律条文上要符合逻辑。“真善美”一共九条,因为时间关系,这九条我就不作解释了。

来源:《西南政法大学学报》2016年第1期

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