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论住宅建设用地使用权自动续期及其体系效应


关键词: 住宅建设用地使用权  自动续期  居住用地  自住住宅

内容提要: 住宅建设用地使用权自动续期制度旨在赋予住宅建设用地使用权人一种长久、无偿使用国有土地的福利,以满足住房人权的基本要求,使国民安居乐业。立法应以适宜居住的住宅观念为基础,把住宅建设用地扩张解释为城镇控制性详细规划中以住宅用地为核心的居住用地。为防范自动续期制度被滥用于投资性购房或“民宅商用”行为,应通过征收建设用地使用权持有税或物业税的方式间接控制个人拥有住宅的数量;完善《中华人民共和国物权法》第77条关于将住宅转用于经营性用房的规定,建立严格的住宅用途管制制度。


住宅建设用地使用权自动续期制度(自动续期制度)是一项极具中国特色的物权法制度,在《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)制订期间就备受关注。2009年,随着《中华人民共和国土地管理法》修订中放弃无偿自动续期方案①和全国首例住宅土地使用权期满续期事件②的发生,围绕自动续期应否缴费、应否有时间限制等问题,一时社会各界热议自动续期制度。其实,从法律适用上看,自动续期制度所涉问题远不像应否缴费、应否有时间限制那样简单。系统地看,这一制度既牵涉到如何认定自动续期的客体———“住宅建设用地”———这个基础概念,又涉及由自动续期与申请续期之法律效果反差所连带引发的一系列问题。笔者拟以我国现行法律、行政法规为基础对所涉问题作出系统回答,以期裨益于相关理论和实践。

一、自动续期制度的特性与效果

自动续期制度是由非住宅建设用地使用权申请续期制度(申请续期制度)发展而来的一项新制度,研讨该制度必须以申请续期制度作为参照或出发点。

申请续期,是指在土地使用权存续期限即将届满前,以向土地出让方提出继续使用原有宗地之请求的方式使土地使用权不间断地持续存在下去的制度。申请续期法律效果的发生虽然须取决于土地出让方的批准(实质上为同意),但因为法律明确规定“除根据社会公共利益需要收回该幅土地的,应当予以批准”,③所以只要土地使用权人按规定时间(至迟于权利届满前一年)提出了续期申请,土地出让方必须予以批准。由于提交规定的书面文件即可满足续期申请的法定要求,因此,经申请获得续期实际上是件轻而易举之事。自动续期,是指无须权利人向土地出让方事先提出继续使用土地的申请,自建设用地使用权使用期间届满之日起,原建设用地使用权设定合同约定的土地使用期间自然顺延一次。④相比申请续期,自动续期有如下特点:第一,依法定事件(期间届满之事实)而自觉延续,无需任何人力和花费;第二,续期时间的长短完全依初据始订立的土地使用权出让合同而定,即首次约定的使用期限有多长,以后续展的期限就有多长。

申请续期的批准虽然徒具形式,但依《中华人民共和国城市房地产管理法》(以下简称《城市房地产管理法》)第22条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(以下简称《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》)第41条的规定,土地出让方准予续期,并不意味着土地使用权即可继续存在下去(获得续期);只有重新签订土地使用权出让合同,支付土地使用权出让金并办理登记,土地使用者才享有继续使用土地的权利,即续期才真正发生。由于续期是指期限届满后原有权利持续不断地存在下去,而不是指旧权利消灭后随即产生一种新权利,因此所谓“重新签订合同”应解释为对出让合同作出适当变更。合同变更的内容至少应包括如下两项:一是权利存在期限,二是出让金的数额。在此情况下,所谓“办理登记”,应指办理土地使用权变更登记。变更权利存在期限,主要是指重新确定权利的存续期限。就此而言,重新签订合同并非一种纯粹的合同变更行为,而更像一种合同更改行为。只不过,为更好地保护土地使用权人的利益,把重新签订合同解释为一种合同变更行为更为适宜。⑤重新确定权利存续期限,即在法定最高年限下,重新约定土地使用权的存续期间。由于此种约定,具有保有土地和地上建筑物的双重目的,明显不同于土地使用权的首次取得,因此土地使用权人可依自己的实际需要(建筑物的寿命)决定权利存续期限的长度。

由于《物权法》第149条既未规定自动续期的次数,又未限定自动续期的最高年限,因此法律首次确定的权利存续期限一旦届满,住宅建设用地使用权可以一而再、再而三地按第一次约定的期限无限顺延下去。如此之下,住宅建设用地使用权实质上从一种有期限的他物权变成一种看似有期限、实则无期限的他物权。在《物权法》关于“所有权人不得干涉用益物权人行使权利”的制度约束下,国有土地所有权会受到住宅建设用地使用权的长期限制。这无疑彻底排除了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条规定确立的土地使用权期满后房屋由国家无偿取得的规则(无偿取得规则),使住宅所有权真正回归其恒久性。⑥

客观地讲,以上分析并没有将自动续期制度的特性和效果真正揭示出来,原因在于:法律虽然对有效的续期申请附加了几个条件,但由于申请续期制度向土地出让方附加了一种强制缔约义务,⑦因此在权利即将届满时,只要权利人每次皆提出续期申请,非住宅建设用地使用权同样可永远存在下去,无偿取得规则相应的被排除。就此而言,自动续期制度的独特性主要表现在续期时无须支付出让金上。

如前所述,关于非住宅建设用地使用权的续期,权利人除须提前提出申请外,尚需重新签订出让合同,支付出让金。由于新订的出让合同实质上是从零开始重新确定权利存续期限,因此土地使用权出让金的数额应当重新估算。估算的基点是出让合同重新签订时的土地使用权交易价格。在此情况下,经申请获得的续期,其实等于以出让方式重新获得原有宗地的使用权。

不过,相比于土地使用权的初次取得,以续期方式获得的土地使用权,并非由土地所有权人所主导,而主要听任于土地使用权人的意思,同时排除交易第三人的参与。换言之,只要土地使用权人按规定提出了申请,即使第三人愿意支付更高的出让金,土地所有权人也必须接受原土地使用权人的续期要约。以此而言,非住宅建设用地使用权的续期,实际上只是使原土地使用权人获得了一种按同期土地市场价格继续使用原有宗地的优先权。⑧土地使用权人继续使用土地的代价可能会随土地市场价格的波动而增加或降低。

对比《物权法》第149条的两款规定不难看出,立法者显然认为,建设用地使用权的续期问题不应再像《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第41条和《城市房地产管理法》第22条规定的那样一概而论,而应在区分住宅建设用地与非住宅建设用地的基础上建立二元化的建设用地使用权续期制度。具体而言,非住宅建设用地使用权的续期应继续坚持原有做法,住宅建设用地使用权的续期应另起炉灶、自成一体。从表面上看,新制度的特性好像仅体现在续期的“自动”上,实则完全不是这样。

权利续期虽然是土地使用权制度与生俱有的一种安排,但将住宅建设用地使用权的续期从原有续期制度中独立出来则是《物权法》推陈出新的产物。因此,在理解住宅建设用地使用权续期制度时须从对比新、旧两种制度着手:一是应注意新制度确立了什么新东西,二是应关注新制度破除了什么旧东西。第一点由《物权法》第149条第1款之文义可明显看出,即它在程序上确立了续期的“自动”规则。第二点通过分析《物权法》第149条两款规定之间的差异也不难看出。相比于旧制,住宅建设用地使用权期满续期时不应要求权利人重新签订出让合同并支付土地使用权出让金,或者即使要求权利人支付一定的费用,其支付方式或数额也应等同于申请续期时出让金的支付;否则,法律作分别规定就无任何实质意义。因为仅仅立足于续期的程序要件(自动和申请)根本无法将两种续期制度区别开来,可见,第二点更具制度创新意义。也就是说,从《物权法》第149条的规定看,其根本意旨不在于确立住宅建设用地使用权的自动续期规则,而在于破除建设用地使用权续期一律重新签订出让合同并支付出让金的旧制,在于使住宅建设用地使用权之续期在经济上获得一种“优待”,从而使人们能够便宜地保有住宅所有权。至于“优待”的具体内容,在其他法律、法规尚未对之作出补充性规定前,如下看法应比较符合《物权法》第149条两款规定在价值评价上的逻辑关联:住宅建设用地使用权在续期时不应要求权利人再支付出让金,或只要求权利人支付少量土地使用费。

综上所述,住宅建设用地使用权除了首次设立时即享有长于非住宅建设用地使用权20或30年的期限优势外在续期上还具有自动、无偿(或低价)、彻底排除无偿取得规则等优点。关于土地使用权期满后地上物的归属,《物权法》第149条第2款虽然也创造性地规定了协议优先规则,⑨但由于地上物的价值会随市场供求关系发生波动,因此,在40或50年后,当初的特别约定可能对自己不利,隐藏着很大的风险。

从物权法规范可能产生的法律和社会效应看,具有诸多优势的住宅建设用地使用权自动续期制度,不但会降低获取享有住宅建设用地使用权的成本,从而与非住宅建设用地使用权相比具有更大的经济价值,而且由于住宅既是消费品、必需品又是投资品、奢侈品,⑩因此必然会产生“民宅商用”或者“以宅投资”的现象。

住宅建设用地使用权续期制度对“民宅商用”或“以宅投资”行为的推动,促使我们深入思考如下问题:第一,《物权法》第77条关于“将住宅变为经营性用房”的规定是否合理?第二,应否对一户多宅、“以宅投资”现象作出合理规制;如果应当规制,那么又该如何进行规制?在回答上述问题之前,必须先行解决将住宅建设用地与非住宅建设用地区别开来———明确自动续期的客体———这一基础问题。

二、自动续期的客体认定及其对城乡规划法的影响

从《物权法》第149条采“住宅-非住宅”之用语不难看出,建构二元化续期制度的基石是住宅建设用地这一用语。瑏瑡由于宅基地这个概念被《物权法》专门用来指称作为农村集体经济组织成员(农民)住宅地基的土地,因此住宅建设用地主要指作为城镇居民住宅地基的国有土地。不过,如果撇开城镇和乡村、集体所有土地和国有土地这两个因素,仅仅从“居者有其屋”这一生活或生存需求出发,那么宅基地和住宅建设用地实际上就是住宅用地或住房用地。根据强制性国家标准《城市居住区规划设计规范》(GB 50180-93)的规定,住宅用地,是指住宅建筑基底占地及其四周合理间距内的用地的总称。

对住宅建设用地上述文义的解释看似清楚明了,实则掩藏着这样一个重要问题:能否仅仅以房屋是否属于住宅(依实际功能而定)来判定建设用地的土地使用性质,进而以住宅的空间布局来划定住宅建设用地的范围?由于城镇尤其是大中城市的居民,在绝大多数情况下都是因购买房屋而依《物权法》第147条规定的“地(权)随房一并处分”规则一起取得建设用地使用权的,瑏瑢因此依房屋的实际功能来认定城市建设用地的使用性质或功能并非毫无根据。瑏瑣但是,如果住宅建设用地仅指住宅建筑基底占地及其四周合理间距内的用地,那么住宅建筑区划内的公共服务设施用地、道路用地及公共绿地将被排除在外。如此,许多纯粹的住宅小区用地难免会被破碎地分割为住宅建设用地和非住宅建设用地。如此之下,不仅会产生如何分割住宅用地和非住宅用地的难题,而且住宅小区完整的生活功能难免不会因不同的续期制度而受到不良影响。

显然,纯粹以住宅建筑(房屋)来确定、丈量住宅建设用地过于机械、狭隘,与城镇居民的实际居住生活要求相去甚远。就像农民的宅基地并非仅仅用来为住宅提供基底那样,住宅建设用地也同样不可能只是用于满足住宅建筑的基底。如果依人均用地指标这个建设规划标准衡量,那么在城镇人口的居住聚集度比农村人口的聚集度更高的现实背景下,住宅建设用地的面积应远远大于住宅建筑的实际占地面积。

既然住宅建设用地这一概念之文义过于狭窄,那么通过科学的法解释方法扩大其适用范围就显得相当必要。至为关键的是,应基于何种目的并根据何种方法来实现这种扩张。为此,有必要深入分析一下《物权法》第149条第1款的立法目的。

住宅建设用地使用权自动续期制度在《物权法(草案)》(第四次审议稿)中才被新增进来。因为无立法理由书可查,所以只能从权威部门和权威学者对《物权法》第149条的解释中寻求立法者除旧立新的目的。在全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会民法室的工作人员看来,之所以确立自动续期制度,是因为申请续期之程序既加重了百姓的生活负担,又增加了行政管理成本。瑏瑤而根据王利明教授的看法,自动续期制度是为了化解房屋所有权受建设用地使用权存在期限限制的难题,以切实保护公民的房屋所有权,因为“房屋是公民安身立命之本,保护公民的房屋所有权也是保护公民的居住权和基本人权”。瑏瑥前一种观点不足为信,理由在于:如前所言,续期申请重形式、轻内容,操作起来并不繁琐,如果不收取申请费,申请程序可以像办理房屋所有权证那样简单,申请续期不会过分增大行政管理成本和百姓生活负担。后一种意见比较合理,原因在于:自动续期的优势主要体现在续期时不交出让金或仅支付少量土地使用费,房屋所有权不再被国家无偿收回。也就是说,人们一旦以购买、自建、合建等方式首次拥有了住宅,则从此既无需担心若干年后房屋可能会被国家剥夺,也不再顾虑因保有房屋而额外再向国家支付土地出让金或土地使用费。从土地与房屋之间的法律关系来看,上述结论意味着,人们一旦享有了房屋所有权,即对房屋占用范围内的土地享有不受时间或金钱限制的使用权。

迥异于其他生活必需品,住宅是私人财富的寄存地、社会交往的起点和归宿、生命的依托、精神的家园。进一步说,住宅被普遍理解为每个人正常生活不可缺少的空间及物质条件,是每个人人身自由的自然延伸,是个人自由的城堡,是公民权利的“守护神”。瑏瑦《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第39条、《中华人民共和国刑法》第254条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第40条之所以特别规定“公民的住宅不受侵犯”或“禁止非法搜查或侵入他人住宅”,其意即在于此。在土地日益稀缺、地价持续高涨之当今社会,拥有一套住宅相当不易,保有一套住宅在民众生活中具有极端重要性。因此,房屋的得失对人之生存的影响远非其他生活必需品所能比拟。但必须指出的是,在房屋和土地分别被赋予独立交易地位的我国不动产法律制度下,如果在享有房屋所有权之后不能拥有永久使用土地的权利,那么物质上再坚固的房屋终究也会被土地(所有权人)所吞噬。因此,相对于房屋所有权,人们对作为房屋地基的土地拥有何种性质、期限的权利就变得更为重要。恰如德国学者所言:“土地对于人类之个体与整体均是生存基础意义上的‘财产’基础。”瑏瑧因此,如果不承认私人可对房屋占用范围内的土地享有无期限的土地使用权,那么房屋所有权本身就不足以使人们安居乐业。

自动续期制度毫无疑问是为了消除阻碍人们享有房屋所有权的制度性障碍,使房屋真正成为人们安身立命之所。相较主要用于商业目的的非住宅建设用地使用权的申请续期制度,以“住宅用地”为出发点的自动续期制度明显旨在满足百姓的生活居住需要。就此而言,使“居者有其屋”,保障百姓安居乐业,可看作自动续期制度的立法目的。

既然自动续期制度是为了使人们安居乐业,那么在理解住宅建设用地这个概念时便不能仅将思维局限于房屋基底及其四周合理间距内的用地之内。其根本原因在于,住宅并非一个纯粹的物理概念,而是一个个人依其性情独立、自在生活的私人场域;住宅不是一个孤立存在物(一个“孤岛”),而是一个能够保证充分的私密、安全、采光、通风、生活基础设施的生活场所。瑏瑨

因此,根据我国现行不动产法律、法规,住宅建设用地应扩张解释为以住宅用地为核心的居住用地。根据1990年建设部《城市用地分类与规划建设用地标准》的规定,按土地使用的主要性质,城市建设用地被划分为10大类。居10大类建设用地之首的居住用地,由住宅用地、公共服务设施用地、道路用地、绿地等构成。住宅用地的概念前已述及。根据《城市居住区规划设计规范》的规定,公共服务设施用地,又称作公共用地,是与居住人口规模相对应配建的、为居民服务和使用的各类设施的用地;道路用地,是指居住区道路、小区路、组团路及非公建配建的居民小汽车、单位通勤车等停放场地;公共绿地,是指满足规定的日照要求、适合于安排游憩活动设施的、供居民共享的集中绿地。《城市居住区规划设计规范》特别规定,在居住用地构成中,各项用地面积和所占比例应符合居住区用地平衡控制指标,如小区用地构成为:住宅用地应占55%-65%、公共用地占12%-22%、道路用地占9%-17%、绿地占5%-15%等。

解决了住宅建设用地应扩张解释为居住用地这个重要问题后,接下来须思考的问题是如何判断建设用地是否为居住用地。根据国有土地使用状况,在判断城市建设用地是否属于居住用地时可分别两种情况:一是以国有土地使用权出让合同为依据,二是根据城镇规划行政主管部门编制的控制性详细规划。以下分别加以阐述。

在土地使用权出让制度确立后,包括居住用地在内的城市建设用地通常须通过签订土地使用权出让合同的方式取得。根据《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第5条、第6条、第7条、第9条和《城市规划编制办法》第42条的规定,国有土地使用权出让前应当制定控制性详细规划,出让的地块必须具有城市规划行政主管部门提出的规划设计条件瑏瑩及附图;非经城市规划行政主管部门批准,出让方、受让方不得擅自变更规划设计条件及附图;土地使用权出让合同订立后,受让方应当持合同向城市规划行政主管部门申请建设用地规划许可证,再去办理土地使用权权属证书。于《物权法》施行后颁布的《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)还特别规定,在国有土地使用权出让前,城乡规划行政主管部门应当依据控制性详细规划,提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件作为国有土地使用权出让合同的组成部分;否则,该出让合同无效。可见,住宅建设用地只是居住用地的核心内容,并非自成一体的规划用地类别。建设用地是否属于居住用地,既可以根据城市规划行政主管部门编制的控制性详细规划来判断,也可以根据土地使用权出让合同加以判断。对于非以土地使用权出让方式拥有的建设用地,应结合土地使用现状和控制性详细规划来判断土地使用的性质。

总之,在区分住宅建设用地与非住宅建设用地时,必须以城市规划为基础,依控制性详细规划或土地使用权出让合同为依据,而不能单纯地以建筑物的实际功能孤立地判断建设用地的使用性质或功能。如此之下,即使是居住用地规划区内的幼儿园、小学、中学、粮店、菜店、副食店等用地,如果它们属于经规划部门同意、为配合居住用地使用的配套公共服务设施用地,那么也应归入居住用地范畴;反之,在非住宅建设用地(如工业或仓储用地)中,即使某一建筑物被专门用于满足职工居住需要(宿舍),其用地在性质上也只能归入非住宅建设用地之中。

不过,对于1993年土地使用权出让规划管理制度确立前形成的散乱的居住用地,或住宅和工业等用地有混合交叉的建设用地,在划分住宅与非住宅建设用地的边界时会存在一定的难度。考虑到《城乡规划法》实施后,城市建设用地皆被纳入控制性详细规划之中,如果将来某宗建设用地之使用涉及建设用地使用权续期问题,必须根据控制性详细规划来判断建设用地的使用性质,并由此决定适用何种续期制度。

此外,还有一个问题不可忽视,即在建设用地使用权存续期间,如规划行政主管部门对控制性详细规划进行修改,住宅建设用地被调整为非住宅建设用地时,如何保护住宅建设用地使用权人的利益?而如果所有住宅建设用地使用权都自动续期,无疑又将给城市规划建设带来很大障碍。遗憾的是,《物权法》未对自动续期与城市规划之间的冲突作出必要的规定,其后制定的《城乡规划法》也没有涉及这个重要问题。

如前所述,由于续期无次数和最高时限的限制,自动续期制度实际上使住宅建设用地使用权获得了一种类似于土地所有权的法律地位。城市规划一旦将住宅建设用地修改为非住宅建设用地,不仅意味着住宅所有权人根据自动续期制度可享有的法律利益被剥夺殆尽,而且意味着住宅所有权人的房屋可能被国家无偿收取。《城乡规划法》虽然以协调城市空间布局、改善人居环境为宗旨,体现出强烈的公共利益色彩,但与公益征收制度中的公共利益不可同日而语。如果城市规划的修改不是将住宅建设用地转变为《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条列举规定的公益性建设用地,那么,根据《宪法》第13条第1款的规定,城市规划行政主管部门根本无权擅自将住宅建设用地修改为非住宅建设用地。显而易见,住宅建设用地使用权自动续期制度对如何科学、合理地编制控制性详细规划提出了更高的要求。如果确须修改控制性详细规划,那么城市规划行政主管部门除了须按规定履行严格的行政审批手续外,尚需征得规划地段内利害关系人的同意。为保护因规划修改可能遭受损害的居民权益,法律应当进一步规定,只有在城市规划行政主管部门与规划修改所涉利害关系人达成补偿协议后,才能修改规划;只有按补偿协议对规划修改所涉利害关系人作出实际补偿后,才能实施新的规划(类推适用征收制度)。基于此,《城乡规划法》第48条第1句应修改为:修改控制性详细规划的,组织编制机关应当对修改的必要性进行论证,经规划地段内利害关系人的同意,并经原审批机关批准后,方可编制修改方案。

三、自动续期的时间限制与住宅的数量控制

如前所言,相较申请续期制度,自动续期制度的主要优势是续期时无须支付出让金或仅支付少量土地使用费,而不是续期的自动性、无时限性。但是,由于设立自动续期制度的初衷是为保证房屋长久存在而寻找出路,因此在房屋不复存在时,住宅建设用地使用权是否应同时消灭自然成为自动续期制度必须一并回答的一个重要问题。该问题之实质是,住宅建设用地使用权的续期在时间上应否作出限制。如果自动续期在时间上不受任何限制,那么国有土地所有权可能永远受制于建设用地使用权。很明显,这一问题应从立法论的层面加以探讨。

我们还是先看一下权威学者们在此方面的看法。王利明教授认为:“该规则实际上暗含了自动续期的条件,即该土地性质上是住宅用地,且有住宅存在。”瑐瑠崔建远教授认为:“建设用地使用权期间届满前地上建筑物、构筑物及其附属设施倒塌,且一直未复建,建设用地使用权期间届满时,不再自动续期。”瑐瑡

住宅建设用地使用权的存续期限取决于地上建筑物持续存在的期限,为以上两位学者的共同看法。由于房屋之寿命可以加固、修改或改良等方式不断延续或者可以通过重建以旧换新而“永不灭失”,因此上述两位学者实质上是承认自动续期的无时限性———住宅建设用地使用权的永久性。笔者同意这一结论,但不赞同其论证方法。其理由为:自动续期制度并非仅仅为了排除无偿取得规则,因为申请续期制度同样可以排除这一规则。自动续期制度的实质在于使居民无偿或低代价地永久享有建设用地使用权,以安其所。建设用地使用权一旦随住宅所有权之移转而一并由居民享有,则从此获得独立的法律地位。所谓“地随房走”,只是指在房、地分离的不动产法律制度下,因房屋不可能在物理上与土地相脱离,所以地(权)应随房“一并处分”,而不是指建设用地使用权的命运完全与房屋相始终,因为这种做法等于彻底否定了房、地分离制度。建设用地使用权是一种独立的物权,地上物的灭失并非其终止事由。瑐瑢房屋不同于土地,因物理损耗、风雨剥蚀等终究会毁损、灭失。因此,以一种长远的生活观念(生命的世代延续)来看,只有土地才能真正成为安身立命之所,只有赋予人们一种土地所有权或长久的土地使用权,才能真正“激发个人的财富进取心”,使有恒产者有恒心。瑐瑣

地(权)随房灭失的观念,违背了土地与房屋之间天然的依存法则———房随地灭失,不能使居民真正安居乐业。因此,如果立基于长治久安的观念,就不能纯粹以存在物理上的住宅(房屋)作为保有建设用地使用权的条件,而应承认住宅建设用地使用权的独立性、永久性。在此之下,住宅即使一时灭失,家乡或家园仍在,土地(住宅建设用地使用权)仍在。承认建设用地使用权的永久性,并不意味着国有土地所有权会永远受到限制。如果权利人放弃了权利,或权利人死亡时无人继承权利,那么土地所有权即回复其圆满状态。

在自动续期制度能使一个或两个以上的主体恒久享有住宅建设用地使用权时,拥有多套(栋)住宅毫无疑问等于享有更多的住宅建设用地使用权。反过来讲,享有更多的建设用地使用权实际上意味着可以建造、拥有更多的房屋。在土地日益稀缺的情势下,自动续期制度难免会引发如下社会效应:在自由市场秩序下,富者可能拥有多套住宅,并进而享有更多的住宅建设用地使用权;穷者可能“上无片瓦、下无寸土”。尤其是在计划生育政策下,经过一代或两代的财产继承,一户拥有两套以上的住宅将成为寻常现象。长此以往,房屋或住宅建设用地使用权会日趋集中。由此可能造成的一个后果是,城市中心区的房屋大量被前代人占有或由前代人传给了下一代人,城镇新增外来人口的居住需求不可能仅仅通过住宅租赁市场或存量房交易市场即被满足,城镇新开发房屋市场(增量住宅市场)仍然可能是获得住宅的重要渠道。如此之下,城镇规模必然会随外来人口的不断增加而持续扩张下去。

显然,无任何配套限制措施的自动续期制度很容易诱发人们对有限房地产资源的占有或争夺,助长投资性住宅需求,使有限的房地产资源日益向少数人集中。这既会在同代人之间引发住宅建设用地使用权持有量是否公平的问题,也会在前代人与后代人之间潜存着诸多财富公平分配的问题。该问题促使我们不能不重提自动续期制度的确立目的,甚至土地国有制的建立目的。

相较主要适用于经营性用地的申请续期制度,自动续期制度实际上赋予了城镇住宅购买者一种经济上的优待,即一旦购买了房屋,即使建设用地使用权的使用期限届满,也不再向国家支付出让金或仅向国家支付少量费用。国家优待住宅建设用地使用权人的重要原因之一,在于借此保障人们的住房人权。以此而言,对每一个国民来说,自动续期制度具有生活保障性、福利性。既然自动续期制度具有福利性,那么,根据社会福利的普遍性,每一个公民,不管是城市居民还是农村村民,甚至是在中国境内的外国人、无国籍人,瑐瑤都应享受一次住宅建设使用权自动续期的福利。

笔者之所以认为住宅建设用地使用权自动续期制度给予了人们一种使用国有土地的福利,是因为自动续期制度以城市规划上的居住用地为基础,凡是居住用地规划区内的住宅,不管住宅的实际样态(别墅或区分所有的建筑物),也不管住宅所有权人的房屋购买量(一套或二套以上),住宅建设用地使用权期限届满后,皆按《物权法》第149条第1款的规定自动续期。而应区别对待的是,对拥有两套以上住宅的房屋所有权人而言,其住宅建设用地使用权虽然可以与其他共有人的住宅建设用地使用权一起自动续期或单独自动续期,但其不得过多享受住宅建设用地使用权自动续期的福利。

那么,在一人拥有多套住宅的情况下,法律应如何落实每个人不能享受过多住宅建设用地使用权自动续期的福利呢?笔者认为,可以通过征收建设用地使用权持有税或物业税来落实。具体而言,法律可以规定,拥有一套或二套房屋者再次购买房屋时应按法律或行政法规的特别规定,对于超出限定数量的住宅,每年按房屋面积缴纳物业税或建设用地使用权持有税。为尽可能满足每个人享有一套面积适宜住宅的需要,法律应给予人们调换住房的机会。这样做的主要目的是通过税收机制排除额外享受住宅建设用地使用权自动续期的福利。因为显而易见的是,享有两套以上住宅者,除一套住宅用于自住外,另外的住宅要么被用于出租,要么被用于经营性事业,要么被闲置不用。将住宅出租给他人居住,即使承租人是为了生活居住,但对出租人而言,这一出租行为是典型的经营性行为,而不是生活居住行为。考虑到住宅建设用地使用权自动续期的福利性,显然应该将住宅出租的额外收益上缴给国家。在建设用地极其稀缺的情况下,将房屋闲置起来,同样应收取一定的费用,以遏制此类行为的发生。

当前全国各地为贯彻国务院抑制房价过快增长、打击投机性购房政策所采取的购房限制措施以及上海、重庆作为试点城市对特定房产征收物业税的做法,对维护不动产权益的公平享有具有积极示范作用。

四、自动续期的无偿性与住宅用途管制

住宅建设用地使用权具有一定的福利性质只是对《物权法》第149条确立的建设用地使用权续期制度进行解释的结果。这种解释性意见无法问答如下问题:权利人在住宅建设用地使用权自动续期时应否支付土地使用费。该问题近年来颇受人们关注,瑐瑥有必要予以分析。

自动续期时应否缴纳费用问题关系千家万户的切身利益,应当慎重对待,毕竟自动续期现在还主要是一个理论问题,尚有充分时间加以研究。对此,《物权法》不宜作出规定,国务院可视情况发展作出相关规定。瑐瑦换言之,《物权法》在自动续期时应否缴费上的缄默并不意味着住宅建设用地使用权自动续期时不应缴费或只应缴纳少量费用,而只是意味着对这个问题目前还无法在立法上作出决断。

如前所言,立法者从申请续期之旧制中创造性地发展出住宅建设用地使用权自动续期制度,并非不是为了强调住宅建设用地使用权续期不要求权利人须向土地出让方提出续期申请,而是为了强调续期无须重签土地使用权出让合同、缴纳出让金;否则,自动续期制度之创设就明显是多此一举。上述解释性意见明显将较为明确的法律规定导入悬疑不定中,严重损害了法律的可预见性、稳定性。一般而言,如果法律对某一事项保持沉默,那么在大多数情况下意味着法律没有就这一事项作出要求。

如果说自动续期时不应再支付出让金应是确定无疑的解释性意见,那么在自动续期时应否支付少量土地使用费则非常值得研究。

在笔者看来,对住宅建设用地使用权自动续期时应否支付土地使用费不能一概而论,而应根据住宅所有权人利用住宅的实际目的确立不同的规则。具体而言,对于事实上为了满足房屋所有权人居住需要的住宅,住宅建设用地使用权自动续期时不应收取任何费用;对于作为出租、转售、出资使用或闲置不用的住宅,住宅建设用地使用权自动续期时必须收取一定的费用。判断住宅实际上是否为满足房屋所有权人的居住需要根本无须进行任何实际调查,采取如下做法即可:假定凡已独立生活者皆需要一套独立的住宅,或者一户人家仅需一套住宅即可满足生活需要,对购买第二套、第三套甚至更多套住宅者而言,不管其除住宅(实际居住的房屋)之外的其他任何房屋用于何种目的,其住宅建设用地使用权虽然可以自动续期,但在续期时必须向国家缴纳建设用地使用权持有税或物业税。这是因为住宅建设用地使用权自动、无偿续期制度是实现“居者有其屋”的必要措施。对住宅所有权人而言,它是国家保障公民居住权的一项重要制度,具有显著的福利性。在此情况下,可将《物权法》第149条第1款的规定解释为:对于纯粹为了满足自己或家人居住的住宅(自住住宅),住宅建设用地使用权期限届满时可自动、无偿地续期;对于不是为了自己或家人居住需要而是为了投资的住宅(非自住住宅),国家应当征收建设用地使用权持有税或物业税。

从正当性依据看,自住住宅建设用地使用权自动续期的无偿性,严格地讲,并非仅仅是因为国家给予所有国民的一种纯粹满足住房人权要求的福利;瑐瑧也不是因为房屋购买价已足够高,国家不宜在建设用地使用权期限届满时再向住宅所有权人收费;更不是为了在住房方面实现城乡平等(农民可无偿取得宅基地使用权)并最大限度地保障作为基本人权的居住权;瑐瑨至为根本的一个理由是城市土地属于国家所有。瑐瑩

根据《宪法》第9条第1款、《物权法》第45条第1款的规定,国家所有也就是全民所有。所谓国有土地所有权,并不是独立于全体国民之外具有自身利益需求(私利)的国家对城市土地享有的私人所有权,而是为一国全体国民对城市土地所享有的公共所有权。在此情况下,城市土地的国家所有权其实只是国家代表全体国民对城市土地享有名义上的所有权,城市土地的真正所有权人应属于国民之全体。既然城市土地本质上属于全民所有,那么无论是在理论上还是根据《物权法》第118条的规定,任何单位、个人都可以占有、使用城市土地并享有收益。人人可享有一份土地权益,是土地国家所有权的逻辑结果。

因为城市土地的社会功能主要是为了建造住宅、发展工商业、建设公益或公共设施等,所以人人可享有一份土地指人人起码应享有建造住宅的土地权利。因此,比较理想的状况应是凡能够居住在城市者,仍然可以像农民那样享有无偿、无期限的宅基地使用权。当然,在人多地少、人地关系极其紧张的城市,完全像农村那样均分宅基地根本行不通,但如果能够通过使人人拥有一套住宅从而间接实现人人享有一份土地的权利也未尝不可。

作为全民利益之代表的国家此时须为满足人们的居住需要挺身而出。国家可以市场化方法委托国有或私有建筑公司建造不同面积或格局的公建房,以成本价或低价出售给工作或长期生活在城市的国民,或以低廉价格将住宅出租给生活贫困的城市居民。除此之外,为满足人们在住房上的奢侈需求,国家可将土地使用权有偿出让给房地产开发公司,后者可将建造的住宅像普通商品一样出售出去。

因为公建房是满足人人享有一份土地权利的基本方式,所以此类住宅建设用地使用权期限届满时自然应无偿续期。对商品房的购买者而言,由于购买商品房必须以放弃公建房为前提,因此住宅建设用地使用权无偿续期可能是其所能享有使用国有土地权利之福利的唯一机会。换言之,如果完全是为了自住,那么商品住宅的享有者也应享有住宅建设用地使用权无偿续期的机会。总之,不管是公建房还是纯粹的商品住宅,自住住宅建设用地使用权自动续期时不应要求住宅所有权人缴纳土地使用费。

由上可见,目前仍然实行的以商品住宅为主、公建房为辅的住宅供应制度在改变旧的福利性房屋供应体制上明显矫枉过正。为确保人人享有使用国有土地的权利,自住住宅建设用地使用权自动续期时自然不应再收取任何费用。

住宅建设用地使用权自动、无偿、无时限续期制度的确立不可避免地会产生如下后果:拥有住宅比保有非住宅性房屋具有显著的经济优势。这种情况会进一步引发“民宅商用”或“以宅投资”等投机行为。

由于住宅建设用地与非住宅建设用地之区分是以城市土地的规划用途而不是以房屋的实际用途为标准,因此凡是居住用地规划区内的房屋不管是为了满足房屋所有权人的居住需要还是为了满足房屋所有权人的投资需求,皆可因居住用地而享受建设用地使用权自动、无偿、无时限续期的好处。随着经济、社会的发展,城市建设用地虽然呈扩张趋势,但从社会现实看,城市越向外扩张,在中心城区或毗邻商业中心的城区保有大量住宅在作营利之用后投资收益就越发丰厚。若任其发生,则住宅建设用地使用权自动、无偿、无时限续期制度可能会被滥用,从而最终与城市土地国有制背道而驰。因此,有必要对“以宅投资”行为加以适当规制。规制的办法不是单纯地禁止人们购买过多的住宅,而是根据地利归公的思想,将“以宅投资”所得收益按一定比例上缴给国家。

除“以宅投资”外,愈演愈烈的“民宅商用”行为同样需要进行严格管制。现行规制“民宅商用”行为的法律依据主要是《物权法》第77条关于将住宅改变为经营性用房的规定。从其文义不难看出,不仅“《物权法》并不禁止将住宅改为经营性用房的行为”,瑑瑠而且其他法律、法规也未见禁止。

将住宅变为经营性用房的关键条件是“应当经有利害关系的业主同意”。根据《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》(以下简称《建筑物区分所有权纠纷解释》)第11条的规定,有利害关系的业主包括两种:一种是指“本栋建筑物内的其他业主”,另一种是指能“证明其房屋价值、生活质量受到或者可能受到不利影响”的同一建筑区划内的本栋建筑物之外的业主。因为生活质量不完全取决于物质条件,而是与一个人的价值取向、思想观念、心理和生理等要素紧密相关的,所以生活质量是否受到或者可能受到不利影响,判断起来相当不易。判断标准的不确定性,明显为“民宅商用”行为提供了可乘之机。

需要指出的是,《物权法》没有明确规定未经有利害关系的业主之同意将住宅改为经营性用房的法律后果,《建筑物区分所有权纠纷解释》也没有作出任何规定。由此完全可以得出这样的结论,关于“民宅商用”行为,现行法实际上旨在为将住宅改为经营性用房提供合理通道,而并不重视擅自将住宅改为经营性用房的规制问题。在此情况下,也就不难理解许多纯粹的居住区为何大量存在经营按摩、洗脚、美容、理发、杂货、餐饮及其他营利事业的现象。如果不改变现行立法,严格制止将住宅改变为经营性用房的行为,那么基于住宅建设用地使用权自动续期制度的制度性优势,业主为节省经营成本而将住宅转变为经营性用房的“民宅商用”现象就会愈发严重。至于应如何修正现行法加以应对,需要作专门探讨,兹不展开。

五、结语

自动续期制度是《物权法》第149条破旧立新的产物。相较旧的申请续期制度,自动续期制度的根本特性不是续期程序上的“自动性”,而是续期时无须支付出让金或仅支付少量土地使用费。加之自动续期无次数或最高时限的限制,自动续期制度实质上赋予了住宅建设用地所有权人一种长久使用国有土地的福利。立法者创设住宅建设用地使用权自动续期制度的目的,是为了保障“居者有其屋”的住房人权,使国民安居乐业。在判断城镇建设用地是否属于住宅建设用地时不能纯粹依据物理上的住宅概念,而需以适宜居住的住宅观念为基础,把住宅建设用地扩张解释为城镇控制性详细规划中旨在满足人们生活居住需要的居住用地。

迥异于一般商品,住宅具有消费品和投资品、必需品和奢侈品的多重属性。特别是在房价持续攀高、物业税阙如的情势下,作为一种优质投资品,住宅深受投资者的青睐。自动续期制度因为能使住宅所有权人享有一种恒久、无偿的建设用地使用权,所以必将进一步刺激投资性购房或“民宅商用”行为。如此之下,自动续期制度作为一种保障国民住房人权的福利措施很可能会被滥用,同代人甚至是不同代人之间会发生能否公平享有建设用地使用权的社会问题。因此,在承认住宅建设用地使用权续期自动、无偿、无时限时,从保障住房人权与城市土地国有制出发,应通过征收建设用地使用权持有税或物业税的方式配套建立住宅数量限定制度;同时,应完善《物权法》第77条关于将住宅转用于经营性用房的规定,建立严格的住宅用途管制制度。

注释:

[1]参见盛翔:《住宅70年后续期问题不应模糊搁置》,《检察日报》2009年3月23日;刘宇鑫:《住宅70年续期拟删除“无偿”》,《北京日报》2009年3月24日。

[2]即山东省青岛市黄岛开发区阿里山住宅小区20年使用期限的住宅建设用地使用权到期事件。阿里山住宅小区建于1989年,作为住宅土地使用权出让的试点,仅仅规定了20年的土地使用期限。参见徐先友:《青岛住宅土地使用权续期的标本意义》,《中华民居》2009年第4期;劳力:《首个土地到期住宅该如何续期?》,《检察日报》2009年330日;花椒、晓华、美英:《首例到期住宅用地面临续期难题》,《中国国土资源报》2009年4月9日。

[3]参见《中华人民共和国城市房地产管理法》第22条之规定。根据《中华人民共和国物权法》第148条的规定,因依公共利益提前收回土地使用权的制度,同样适用于住宅建设用地使用权。

[4][21]参见崔建远:《物权法》,中国人民大学出版社2011年版,第312页。

[5]参见史尚宽:《债法总论》,中国政法大学出版社2000年版,第702页。

[6]所有权是一种永久支配标的物的物权,当事人不得依契约预定其存续期间。参见王泽鉴:《民法物权》第1册,中国政法大学出版社2001年版,第151页;谢在全:《民法物权论》(上册),中国政法大学出版社1999年版,第121-122页。

[7]参见全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会民法室编:《物权法立法背景与观点全集》,法律出版社2007年版,第38页。

[8]这与续期制度旨在保有地上建筑物或续期制度为了解决有期限的建设用地使用权与无期限的房屋所有权之间的权利冲突问题的初衷是一致的。

[9]换言之,土地使用权期满后,土地上房屋及其他不动产的归属,有约定的,按照约定;没有约定或者约定不明确的,依照法律、行政法规的规定。所谓依照法律、行政法规的规定,具体是指依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条的规定。

[10]参见郑世刚:《我国住房市场的经济学分析及政策建议》,《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2008年第5期。

[11]由于住宅建设用地和非住宅建设用地两个概念的外延互相排斥并且它们的外延之和穷尽了属概念的外延(矛盾关系),因此按逻辑学理论,只要界定了住宅建设用地的含义,非住宅建设用地的含义则不言自明。

[12]迥异于城镇居民的房屋取得状况,在农村地区,农民只有先取得宅基地使用权才能实施建设行为,进而取得房屋等地上建筑物的所有权。

[13][28]参见马天柱:《住宅建设用地使用权期满自动续期的若干思考》,《天津商业大学学报》2008年第2期。

[14][26]参见全国人大常委会法制工作委员会民法室编:《中华人民共和国物权法———条文说明、立法理由及相关规定》,北京大学出版社2007年版,第275页。

[15][20]王利明:《物权法研究》(下卷),中国人民大学出版社2007年版,第169页,第170页。

[16]参见肖泽晟:《我国住宅权行政法保护缺失分析》,《行政法学研究》2006年第1期。

[17][德]鲍尔、施蒂尔纳:《物权法》(上册),张双根译,法律出版社2004年版,第18页。

[18]参见朱福惠、李燕:《论公民住房权的宪法保障》,《暨南学报》(哲学社会科学版)2009年第2期。

[19]参见安建主编:《中华人民共和国城乡规划法释义》,法律出版社2009年版,第83页。

[22]根据《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第39条的规定,土地使用权因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回及土地灭失等原因而终止。

[23]参见孙宪忠:《中国物权法总论》,法律出版社2009年版,第5页。

[24]参见《中华人民共和国民法通则》第8条的规定。

[25]参见马新江:《建设用地使用权应当有偿续期》,《中国财政》2009年第12期;于永建、崔永林:《“自动续期”不等于无偿续期》,《中国土地》2009年第5期;符振彦:《住宅用地70年后续期有偿?还是无偿?》,《北京房地产》2009年第5期。

[27]参见周洪政:《住宅建设用地使用权期间届满要否交纳土地出让金》,《人民法院报》2010年7月7日。

[29]参见《中华人民共和国宪法》第10条第1款、《中华人民共和国土地管理法》第8条第1款、《中华人民共和国物权法》第47条的规定。

[30]王利明:《物权法研究》(上卷),中国人民大学出版社2007年版,第579-580页。

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