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依法治国,建设社会主义法治国家
九届全国人大常委会法制讲座第二讲

来源: 中国人大网

八届全国人大四次会议的一系列重要文件,特别是党的十五大报告,依据邓小平关于民主与法制的理论和总结新的实践经验,已经郑重地将“依法治国,建设社会主义法治国家”作为党和国家的治国方略和奋斗目标确定下来。这是一项具有全局性、根本性和深远历史意义的战略决策。现在,我就这一问题谈一些个人的认识。

一、依法治国是邓小平理论的重要组成部分

在我国,实行“依法治国,建设社会主义法治国家”,是一个长久的历史性过程。它的起点是1978年党的十一届三中全会的召开。建国后,由于各种复杂的原因,我国的民主与法制建设,曾走过一条很曲折的道路,既取得了一定的成就,也有过重大挫折,特别是经历了十年“文革”的浩劫。邓小平同志总结了国内与国际的历史经验,提出了发展社会主义民主与健全社会主义法制的方针。二十年来,在这一方针的指引下,我国的民主与法制建设已经取得举世瞩目的成就。

依法治国,建设社会主义法治国家,是邓小平理论的重要组成部分。虽然在小平同志的著作中没有用过“依法治国”和“法治国家”这样的提法,但是他对如何通过健全法制保证国家的长治久安,作了最全面最深刻的阐述,从而为实行依法治国的方针,奠定了坚实的理论基础。他提出的健全社会主义法制的一整套原则,为我们确立建设社会主义法治国家的奋斗目标,勾划出了一幅准确、完整和清晰的蓝图。

为什么要加强社会主义民主法制建设?怎样才能保证国家的长治久安?小平同志说:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物,也受到一些不好的制度的严重影响,以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。我们今天再不健全社会主义制度,人们就会说,为什么资本主义制度所能解决的一些问题,社会主义制度反而不能解决呢?这种比较方法虽然不全面,但是我们不能因此而不加以重视。斯大林严重破坏社会主义法制,毛泽东同志就说过,这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点,但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因,仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任,而是领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视。”(《邓小平文选》第2卷,第333页。)这一思想和理论,后来他曾反复加以阐明和强调。例如,他在回答意大利一位记者提出的“如何避免类似‘文化大革命’那样的错误”这一问题时说:“现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样,才能解决问题。”(《邓小平文选》第2卷,第348页。)1988年前后,他曾多次指出:“我历来不主张夸大一个人的作用,这样是危险的,难以为继的。把一个国家、一个党的稳定建立在一两个人的威望上,是靠不住的,很容易出问题。”(《邓小平文选》第3卷,第325页。同一基本观点,又见《邓小平文选》第3卷,第272-273页;《邓小平文选》第3卷,第311页。)我个人认为,这是邓小平同志关于健全民主与法制的理论基础和指导思想,是他的民主与法制思想的精髓和灵魂。这是一个在国际共运史上,在理论与实践两方面都长期没有能够解决的问题,是小平同志科学地深刻地作了回答。很显然,如果这一指导思想不明确,发展民主与健全法制的任务是难以实现的,其结果不可能是实行法治,而只能是实行人治。

邓小平同志在上述这一治国理论和指导思想的基础上,对发展社会主义民主与健全社会主义法制提出了一整套原理、原则和要求。他的民主法制思想是其丰富、严谨的理论体系的重要组成部分。它们大体包括以下几个方面的主要内容:

(一)关于社会主义民主的本质和发展规律。

小平同志的主要观点是:1.“无产阶级专政对于人民来说就是社会主义民主,是工人、农民、知识分子和其他劳动者所共同享受的民主,是历史上最广泛的民主。”(《邓小平文选》第2卷,第168页。)人民是国家的主人,政府的权力是人民给的,干部只能是“人民的公仆”,不能成为“人民的主人”。(《邓小平文选》第2卷,第332页。)2.民主是社会主义的本质要求和内在属性,“没有民主,就没有社会主义,就没有社会主义的现代化。”民主是社会主义发展的客观规律,“社会主义愈发展,民主也愈发展。”(《邓小平文选》第2卷,第168页。)3.发展民主应立足于制度建设,要通过改革,克服“官僚主义现象、权力过分集中的现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”,等等。(《邓小平文选》第2卷,第327页。)4.“民主是我们的目标,但国家必须保持稳定。”(《邓小平文选》第3卷,第285页。)“民主只能逐步地发展,不能搬用西方的那一套,要搬那一套,非乱不可。”(《邓小平文选》第3卷,第196页。)5.党的领导决定着社会主义民主的性质和发展方向。“改革党和国家的领导制度,不是要削弱党的领导,涣散党的纪律,而正是为了坚持和加强党的领导,坚持和加强党的纪律。”(《邓小平文选》第2卷,第341页。)(二)关于社会主义民主的基本制度。

小平同志的基本思想有:1.人民代表大会制度是我国的根本政治制度,必须坚持和完善这一制度。它最符合中国的实际,如果政策正确、方向正确,这种体制的益处很大,很有助于国家的兴旺发达,避免很多牵扯。西方的多党竞选、三权分立、两院制的那些体制与作法,不符合我国的国情。(《邓小平文选》第3卷,第240页。)2.监督制度是民主制度的重要内容。“要有群众监督制度,让群众和党员监督干部,特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化,经过批评教育而又不改的,人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免,要求他们在经济上退赔,并使他们受到法律、纪律处分。对各级干部的职权范围和政治、生活待遇,要制定各种条例,最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”(《邓小平文选》第2卷,第332页。)3.中国共产党领导的多党合作制度和政治协商制度,民族区域自治制度,经济管理中的民主和基层民主,都具有鲜明的中国特色和反映社会主义民主的广泛性,小平同志都有精辟的论述。

(三)关于发展民主与健全法制的战略地位和相互关系

小平同志提出,“为了实现四个现代化,必须发扬社会主义民主和加强社会主义法制,”(《邓小平文选》第2卷,第187页。)并强调:“这是三中全会以来中央坚定不移的基本方针,今后也决不允许有任何动摇。”(《邓小平文选》第2卷,第359页。)他提出:“搞四个现代化一定要有两手,只有一手是不行的。”(《邓小平文选》第3卷,第154页)所谓两手,即一手抓建设,一手抓法制。从而把法制建设提到了战略地位的高度。他提出:“有法可依,有法必依,执法必严,违法必纠”的16字方针,作为健全法制的基本要求。他认为,民主与法制是密切联系在一起的。“政治体制改革包括民主和法制。”“在发扬社会主义民主的同时,还要加强社会主义法制,做到既能调动人民的积极性,又能保证我们有领导有秩序地进行社会主义建设。这是一整套相互关联的方针政策。”(《邓小平文选》第3卷,第210页。)

(四)关于健全社会主义法制的基本原则和要求

小平同志的基本主张包括:1.强调立法要抓紧加快,应从实际出发、实事求是;“要多找一些各方面的专家参加立法工作。”要“经过一定的民主程序讨论通过。”(《邓小平文选》第2卷,第146页。)2.要维护法律的稳定性和权威性。“必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”(《邓小平文选》第2卷,第146页。)“无论是不是党员,都要遵守国家的法律。对于共产党员来说,党的纪律里就包括这一条。”(《邓小平文选》第3卷,第112页。)3.要贯彻法制的民主原则:“为了保障人民民主、必须加强法制。”(《邓小平文选》第2卷,第146页。)“要使我们的宪法更加完备、周密、准确,能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力,享有充分的公民权利。”(《邓小平文选》第2卷,第339页。)4.要坚持法制的平等原则:“公民在法律和制度面前人人平等,”“不管谁犯了法,都要由公安机关依法侦查,司法机关依法办理,任何人都不许干扰法律的实施,任何犯了法的人都不能逍遥法外。”(《邓小平文选》第2卷,第332页。)5.要保证司法机关独立行使职权:“党要管党内纪律的问题,法律范围的问题应该由国家和政府管。党干预太多,不利于在全体人民中树立法制观念。”(《邓小平文选》第3卷,第163页。)6.要加强法制教育:“加强法制重要的是要进行教育,根本问题是教育人。”(《邓小平文选》第3卷,第163页。)要“真正使人人懂得法律,使越来越多的人不仅不犯法,而且能积极维护法律。”(《邓小平文选》第2卷,第254页。)邓小平同志在三中全会后提出的这一整套健全社会主义法制的方针与原则,不仅具有鲜明的现实性和针对性,而且具有严谨的理论性和规律性,指明了社会主义法治国家的主要标志和基本要求。

邓小平同志在谈政治体制改革时,曾经指出:“要通过改革,处理好法治和人治的关系,处理好党和政府的关系。”在这里,他把处理好法治与人治的关系问题,放到了政治体制改革的主要的和关键性的地位,可见他对这个问题十分重视。从小平同志有关必须健全社会主义法制的理论阐述以及他提出的一整套健全法制的要求和原则可以清楚看出,他是坚持倡导法治的。1978年以后,法学界和政治学界曾经就法治与人治问题开展过一场大讨论,出现过三种截然对立的观点,即:要法治,不要人治;法治与人治应当结合;法治(依法治国或以法治国)概念不科学、同“法制”概念没有什么区别,应当抛弃。在广大干部中对法治概念和依法治国的口号和方针也有这样那样的看法和疑虑。这就要求中央新一代领导集体根据我国经济、政治和文化现实条件的变化和实践经验的积累,进一步丰富和发展邓小平同志有关民主与法制的理论。

多年来,中央领导同志十分重视和强调依法治国。例如,江泽民同志1989年9月26日在中外记者招待会上曾郑重宣布:“我们绝不能以党代政,也绝不能以党代法。这也是新闻界讲的究竟是人治还是法治的问题,我想我们一定要遵循法治的方针。”李鹏同志1994年给《中国法学》杂志的题辞是:“以法治国,依法行政”。这是代表新一代中央领导的庄严承诺。特别是近两年中央作出的“依法治国,建设社会主义法治国家”的重大决策,已引起全国的普遍关注和拥护。1996年2月8日,江泽民同志在中共中央法制讲座上发表了《坚持实行依法治国,保证国家长治久安》的重要讲话。同年3月八届全国人大四次会议的一系列文件,包括《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》,已经郑重地将“依法治国”作为一项根本方针和奋斗目标确定下来。特别是1997年9月党的十五大报告,对依法治国方针的科学含义、重大意义和战略地位,作了全面的深刻的阐述;第一次提出“法治国家”的概念,并将其作为建设有中国特色的社会主义政治的重要内容;对建设社会主义法治国家今后一个时期内突出需要解决的一系列重大问题,作了全面的规定;并郑重地将这一治国方略和奋斗目标记载在党的纲领性文件中。这是以江泽民同志为首的党中央对邓小平理论的运用、丰富和发展。它标志着我国社会主义法制建设进入了一个新的发展阶段。

二、依法治国的重要意义

党的十五大报告对依法治国的重要意义从如下四个方面作了准确和全面的概括。

(一)依法治国是党领导人民治理国家的基本方略

我们的国家是社会主义国家。坚持党的领导,是保证国家能够沿着社会主义方向前进,各项制度和方针、政策能够符合全体人民的意志和利益的根本条件。实行依法治国,能够更好地加强和改善党的领导。党的领导是支持和领导人民当家作主。这实质上是一个民主问题。民主是个抽象的概念,但有丰富的具体内容。现代民主基本上包括一个核心,四个内容。一个核心是指“人民主权”或“主权在民”的原则。我国宪法规定,“国家的一切权力属于人民”。四个方面的内容是指:一是公民的民主权利和自由应得到充分保障;二是国家政治权力的结构民主,如国家机构内部立法、行政、司法机关,要实行分工与制约;三是国家权力的行使和公民权利的保障要有民主程序;四是民主方法,如要实行群众路线的工作方法、要有批评与自我批评的作风、不搞一言堂、让人讲话等。现代民主的实现必须依靠法治作保障。在我国,12亿人民不可能人人都去执掌政权,而只能通过民主选举产生政权机关,代表人民行使权力。为了保证这种权力的行使能符合人民的利益,根本的办法就是通过制定和实施体现人民意志和利益、符合社会发展规律的法律,并保证这种法律具有极大的权威,来确保政府为人民服务,为公众谋利益。在这种情况下,政权机构制定良好的法律并严格依法办事,就是按人民的利益和意志办事,就是从根本上体现了并能保障人民当家作主。否则,国家机关及其工作人员就有可能认为自己是可以按个人的认识、愿望、意见和主张任意处理各种问题的,自己的权力是无限的,是可以不按民主程序办事的,就有可能滥用权力,使“公仆”蜕变为“主人”。同时,在国家和社会生活中,公民的各种权利,权力的民主配置、民主程序和民主方法等等,如果没有完备和良好的具有极大权威的法律予以全面确认和切实保障,是根本靠不住的。十年“文革”的悲剧就充分说明了这一点。当时,人代会有十年之久没有召开,宪法这一根本大法成了一张废纸,民主和法制不健全终于成了“文革”浩劫之所以能够发生和发展的根本原因。正是鉴于这一教训,邓小平同志十分重视运用法律手段来保护公民的民主权利。在法制健全的条件下,公民权利的行使,可以得到有效的保障;公民的权利如果遭到侵犯,也可以得到有效的救济。

(二)依法治国是发展社会主义市场经济的客观需要

计划经济的经济主体隶属于政府,计划成为资源配置的主要形式,容易造成经济主体应有的物质利益被忽视,经济自身的价值规律、竞争规律等不被尊重,维系这种经济关系的主要方法是行政手段。在这种体制下,由于经济权力的高度集中,法律手段丧失了独立的品格,其作用也是十分有限的。因此,计划经济内在地要求人治而不是法制。

市场经济是一种以交换为基础的经济形式,一切经济活动和行为都要遵循价值规律,各种生产要素都要作为商品进入市场,通过竞争机制和价格杠杆的作用,实现各主体之间的平等、自由的交易和各类资源的优化配置。它是建立在各经济主体之间具有自主性和平等性并且承认其各自物质利益的基础之上。利益主体多元化、经济产权明晰化、运行机制竞争化、市场行为规范化、宏观调控科学化是它的主要特征。具有自主、平等、诚信、竞争等属性的这种经济形态,除了依赖经济规律来运作,同时又主要依赖法律手段来维系,它必然从客观上要求法律的规范、引导、制约、保障和服务。此外,在今天世界经济一体化的趋势和格局下,我国的经济必须参与国际大循环,扩大对外贸易,引进先进技术和国外资金,开展科技文化的广泛交流。这也要求我们一定要有健全的法律制度。可见,市场经济内在地要求“法治”而不是“人治”。

(三)依法治国是社会文明进步的重要标志

在中外历史上,从字源看,“法”字一出现就具有正义、公正等含义。中国古代,“法”字象征一种可以判明是非曲直和正义与否的独角兽。西方古代,法早已被比喻为是一手拿宝剑、一手拿天平的正义女神。法存在的合理性,根源于人类社会生活本身始终存在的三个主要矛盾,即:个人与社会的矛盾、秩序与自由的矛盾、权威与服从的矛盾。如果人类社会没有法这种调整社会关系的行为准则,社会正义必将难以维护,社会自身的发展和存在都成问题。法的一般性、平等性、公开性和不溯及既往性,是法自身的特性。法必须要求任何人都遵守,必须对任何人是一个标准,否则法就没有权威而失去作用。法不能用人们并不知道的内部规定去处罚人们的行为,也不能用现在的规定去处理人们过去发生的行为,否则是不公道的。这也决定了法的正义性。

每一历史时代,法的内容与形式以及法的精神,都同该时代的物质文明与精神文明息息相关,密不可分,彼此适应,是该时代人类文明发展水平的综合性标尺。一部由低级状态向高级状态演变的法律制度和思想史,是整个人类文明由低级状态向高级状态发展历史的一个缩影(民主与法制是属于制度文明的范畴)。在现今的历史条件下,家长制、一言堂、搞特权、权大于法、政府权力不受法律任何制约,公民权利得不到法律有效保障,当然是不文明的。一个社会如果没有法律,要么专制主义盛行,要么无政府主义猖獗,自然也是不文明的。

(四)依法治国是国家长治久安的重要保证

法律集中了多数人的智慧,反映了事物的发展规律,法律具有稳定性和连续性的特点,不会因政府的更迭和领导人的看法和注意力的改变而随意改变。由于这种种原因,只有实行依法治国,才能保证国家长治久安。这个道理已为以往不少思想家、政治家所充分阐述,并被无数历史事实所证明。

在我们党和国家的历史上,对于这个问题的认识,曾经历过一个曲折的过程。半个世纪前,毛泽东同志在延安回答黄炎培先生提出的共产党在执掌全国政权后怎样才能跳出“其兴也勃焉,其亡也忽焉”的历史周期率这一问题时,曾经正确地指出:“我们已经找到新路,我们能跳出这个周期率。这条新路,就是民主。只有让人民起来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”(黄炎培《延安归来》。)建国后到1956年这一时期,民主与法制建设成就显著。但是由于国际(如波匈事件)与国内的复杂原因,自1957年后,“左”的指导方针开始抬头,人治思想上升,法治思想削弱,并愈演愈烈。因而导致民主与法制不健全,终于成为十年“文革”这场历史性悲剧得以发生和发展的根本条件。党的十一届三中全会以来,邓小平同志总结了国际和国内正反两方面的经验教训,就如何才能保证国家的长治久安和兴旺发达,发表了一系列我们在前面已经部分引证的精辟见解和科学论断。我个人认为,关于依法治国的理论与实践意义,这一条是最重要的。

三、法治国家的主要原则和要求

根据邓小平理论和党的十五大报告的基本思想,在我国建设社会主义法治国家,主要应具有以下一些原则和要求:

(一)要建立一个部门齐全、结构严谨、内部和谐、体例科学和协调发展的完备的法律体系。这种法律应当充分体现社会主义的价值取向和现代法律的基本精神。

有法可依是依法治国的基础和前提。同时,法律还必须制定得好。好的标准,一是内容上的,二是形式上的。不好的法律可以对社会的发展和人民利益的维护起相反的作用。

从法的形式方面看,所谓法的“部门齐全”是指,凡是社会生活需要法律作出规范和调整的领域,都应制定相应的法律、行政法规、地方性法规和各种规章,从而形成一张疏而不漏的法网,使各方面都能“有法可依”。党的十五大报告提出:“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。”

我国的立法任务还很繁重,要加快立法进程,填补法律空白。法的“结构严谨”是指法律部门彼此之间、法律效力等级之间、实体法与程序法之间,应做到成龙配套、界限分明、彼此衔接。例如,宪法的不少原则规定需要有法律、法规使其具体化和法律化,否则宪法的某些规定就会形同虚设,影响宪法的作用和权威。又如,从宪法、基本法律和法律直到省会市、国务院批准的较大市制定的地方性法规和政府规章,是一个法的效力等级体系,上位法与下位法的关系和界限必须清楚。这方面也有一些问题需要解决。省级地方性法规与部委规章哪个效力高?出现矛盾怎么办?看法就不一致。立法权限的划分也有这个问题,包括中央究竟有哪些专属立法权,地方不能搞;哪些是中央与地方所共有?省级人大与省政府之间、全国人大和省级人大与它的常委会之间,其立法权的界限也不是很清楚。法的“内部和谐”是指法的各个部门、各种规范之间要和谐一致,前后左右不应彼此重复和相互矛盾。现在地方立法中相互攀比、重复立法的现象比较严重。有的实施细则几十条,新的内容只有几条。既浪费人力物力,也影响上位法的权威。应当是有几条规定几条,用一定形式加以公布就可以了。法律规定彼此之间相互矛盾的情况时有发生,我们也还缺乏一种监督机制来处理这种法律冲突。最高人民法院在法律适用中作过大量法律解释,起到了很好的作用,但由于法律解释制度过于原则,最高人民法院的个别解释存在有改变法律规定的情况,这是不得已而为之。法律都是比较概括的、原则的,而社会生活却是复杂、多变的,这就要求进一步完善和丰富我国的法律解释制度。法的“体例科学”是指法的名称要规范,以便执法与守法的人一看名称就知道它的效力等级;法的用语、法的公布与法的生效等也都需要进一步加以规范。法的“协调发展”是指法的体系是发展变化的,立法要做到同经济政治文化的发展、同制度改革的进程、同新的党的方针政策的制定和提出相协调、一致与和谐。以上这些问题主要应通过我们将要制定立法法、制定好立法长远规划和五年计划加以妥善地解决。

从法的内容方面看,应注意解决好两个问题。

一是,我们的法律应当充分体现社会主义的价值观念,要处理好各方面的利益关系。法是社会关系的调节器,它通过自身固有的规范、指引、统一、评价、预测、教育及惩戒等功能,来认可、调节以至新创种种社会关系,这是法的独特作用。任何社会关系实际上都是一种利益关系。法是社会关系的调节器,它通过自身固有的规范、指引、统一、评价、预测、教育及惩戒等功能,来认可、调节以至新创种种社会关系,这是法的独特作用。任何社会关系实际上都是一种利益关系。因此,依一定的伦理道德观念来处理与调整个人与个人之间、集体与集体之间、国家、集体与个人之间的利益追求、分配和享有,是所有法律的共同本质。兼顾国家、集体与个人的利益,并使其协调发展,是我们党的一贯主张。现在,部门立法较为普遍,部门之间争权夺利,或只考虑部门利益而不顾整体利益的现象是比较严重的。可以考虑的解决方法是,法律起草的主管单位,应当主要由中央与省级立法机构(包括专门委员会和法制工作机构)负责;法的起草小组应有各方面的人士参加,有条件的还可以专门委托法律专家或其他方面专家组成小组负责法的起草。

二是,要处理好权利与义务、行使权力与保障权利的关系。法律关系是一种权利义务关系,在这个意义上说,法学也可以称为“权利之学”。从宪法所规定的公民基本权利与义务到各种实体法和程序法,特别是民法、商法和经济法为主要内容的市场经济法律体系,无不以权利的保障作为中心和出发点。党的十五大报告第一次将“尊重和保障人权”写在建国后党的纲领性文件上,具有非常重要的意义。权利与义务不可分,但是在两者的关系中,权利应处于主导地位。法的目的应当是为全人类谋利益。权利是目的,义务是手段,权利是义务存在的根据和意义,法律设定义务就在于保障人们的人身人格权利、经济社会文化权利、政治权利与自由。现代法的精神的一个重要内容应当是以权利的保障作为基础和中心环节。立法中,规定政府必要的管理、公民应尽的义务、权利行使的界限,都是必要的。但是立法的重心和它的基本出发点应当是保障权利。现在有些部门的立法并没有完全贯彻这一精神,如只强调公民(还有法人)应尽的义务,而不重视对他们的权利的保障;只关注本部门职权的扩大,而不重视自身权力的监督和制约。

(二)社会主义法制应当建立在社会主义民主的基础上,要坚持社会主义法制的民主原则,实现民主的法制化与法制的民主化

“民主的法制化”是指社会主义民主的各个方面,它的全部内容,都要运用法律加以确认和保障,使其具有稳定性、连续性和极大的权威性。民主制度的建设是一个发展过程,法律可以也应当为民主制度的改革服务。党政各级领导以及广大人民群众在实践中创造的民主的新的内容与新的形式,只有用法律和制度确认与固定下来,民主才能不断丰富和发展。民主的法律化、制度化包括两层含义、两种作用:法制对公民权利的确认,既保证它不受侵犯,也防止它被人们滥用;法律赋予各级领导人员以种种权力,既保证这种权力的充分行使,也限制他们的越权和对权力的滥用。

“法制的民主化”是指法律以及相关的立法、司法、执法等方面的制度,都要体现民主精神和原则。例如在立法中,需要调动中央和地方两个积极性;法律起草小组要有各方面人员包括专家参加;法律在起草过程中要广泛和反复征求各方面人士、利害相对人和群众的意见,举行必要的专家论证会、利害关系人的听证会;要让人大代表或常委会成员提前得到法律草案及各种资料以使他们有足够时间作审议法律草案的准备;审议法律草案时除小组会、联组会外,还要在全体会议上进行必要的和充分的辩论;修正案的提出和讨论、审议需要有具体的程序;省级(自治区除外)人大立法不能全由常委会通过而大会从不讨论制定地方性法规;规章的制定不能只是某一市长或副市长签字而不经领导集体讨论就公布生效,等等。所有这些都还有待进一步完善。最近李鹏同志反复强调立法要走群众路线,并提出重要法律草案应在报上公布,交全民讨论。这是一项重大原则和重大改革。民主立法既是社会主义的本质要求,也是科学立法、提高立法质量的保证。司法和执法中的民主原则,也都需要通过不断提高思想认识和进行具体制度的改革逐步完善。

(三)要树立法律的极大权威,任何组织和个人都必须严格依法办事

树立法律的权威,关键是切实有效地实施法律。法得不到严格执行和遵守,等于一张废纸。李鹏同志指出:“依法治国的关键是执法,难点和重点也是执法。”(1997年12月25日在全国政法工作会议上的讲话。)保证宪法和法律得到严格执行和遵守是一项系统工程,应抓住关键环节,实行综合治理。

1.党的各级组织和各级领导人以及广大党员模范地遵守法律,严格依法办事,对维护法律的权威与尊严具有非常重要的作用。这是由我们党处于执政党的地位所决定的,也同我们党内不少同志过去不大重视依法办事的传统和习惯有关。“党要在宪法和法律范围内活动”这一根本原则,已经写进党章,其精神在现行宪法中也有明确规定。为了实现这一原则,需要在党的领导方式上作一些具体制度上的改革,总的原则应是贯彻江泽民同志所强调的进一步解决“以党代政”和“以党代法”的问题。例如,某些方面需要也可以由政府去办的事情,党的办事机构不宜越俎代庖。党根据新的形势和需要制定出新的政策后,要及时修改已过时的法律规定,避免新的政策同原有过时法律规定长期脱节。在制定法律过程中,应充分发扬民主,允许人大代表、党外人士和广大人民群众对党的政策提出某些补充和修改意见,使党的政策更加丰富和完善等。在这里,提高全党同志的认识是前提。邓小平同志在《党与抗日民主政权》一文中曾尖锐指出,我们绝不能像国民党那样搞“以党治国”,因为那“是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法”。为此,他提出了三个基本观点,在今天仍有重大的现实指导意义。一是党的“真正的优势要表现在群众拥护上”,“把优势建筑在权力上是靠不住的”。要保持党在政治上的优势,关键要靠我们自己路线和政策的正确,从而得到人民的衷心拥护。二是不应把党的领导解释为“党权高于一切”,甚至“党员高于一切”;要避免“不细心地去研究政策,忙于事务上的干涉政权,放松了政治领导。”三是办事不能“尚简单避复杂”,不能“以为一切问题只要党员占多数,一举手万事皆迎刃而解”。(《邓小平文选》第1卷,第10-12页。)现在有些同志对搞差额选举忧心忡忡,实际上是没有必要的。

2.政府依法行政是法治的重要环节,对维护法的权威和尊严意义重大。我国的法律约有百分之八十是需要行政机关执行和贯彻实施的。相对于立法和司法来说,行政具有自身的特点:它内容丰富,涉及的领域广阔,工作具有连续性,是国家与公民打交道最多的领域。行政机关实行首长负责制,行政权还具有主动性。为了适应迅速多变的客观现实,行政权的行使还具有快速性和灵活性的特点,法律的自由裁量权相对较大。因此,行政权必须受法律的规范和约束。依法行政应是我国行政机关的一项最根本的活动准则。现在行政立法实践已取得长足进步。今后,行政立法任务仍然很重,特别是行政程序方面的法规、规章的制定应优先考虑。但是,今后最根本的还是要采取各种综合性措施,包括加强内部和外部的监督机制,来保证行政机关能依法行政。实践证明,各级人大加强对依法行政的监督包括开展执法检查、实行执法责任制和错案追究制等,成效十分显著。这方面的工作有必要进一步规范化、程序化、制度化。

3.完善民主监督制度。党的十五大报告对此已作了全面的系统的论述和规定。民主监督的主要目的是克服权力腐败,防止权力滥用。权力腐败与滥用是各种腐败现象的主要表现,也是其他腐败现象的重要根源。对国家权力的监督,主要有以下四种形式和渠道:①以国家法律监督国家权力,包括以法律明确规范与界定各种权力的内容和行使程序。②以国家权力监督国家权力,包括国家权力机关、检察机关和行政监察机关的监督。③以公民权利监督国家权力,包括公民的检举、揭发、控告和舆论工具的监督。④以社会权力监督国家权力,包括民主党派、工青妇、行业组织的监督。按照十五大报告的基本要求,进一步健全与完善民主监督体系,加大其力度,是维护法律权威、保证法律切实实施的重要一环。

4.要坚持法律面前人人平等。这是我国宪法的一项重要原则。我国现行的各项实体法和程序法也都贯彻和体现了这一原则。在经济政治文化各个领域以及在法律上实现真正的平等,是社会主义最基本的价值观念和理想追求;坚持这一原则,也是维护法律权威的重要条件。由于党和国家的高度重视,这一原则在我国现实生活中有力地反对了各种特权思想和特权人物,维护了公民的权益,充分显示了社会主义制度的优越性。但是由于历史传统及其它方面的原因,在实际生活中坚持“法律面前人人平等”原则,仍然是今后的一项重要任务。

(四)要进一步健全和完善司法体制和程序,切实保证案件审理的客观、公正、廉洁和高效

党的十五大报告指出要“推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。现代法治的一项重要原则是司法独立。这一原则已被现今各国宪法所普遍采用。这一原则的基本含义是,司法机关审理案件不受外界非法干扰,以保证案件审理的客观性和公正性,做到以事实为根据,以法律为准绳。目前,保证司法独立、公正需要解决的主要问题是:1.要正确处理好加强党的领导和坚持司法独立的关系。党对司法工作的领导主要是路线、方针、政策的领导,是配备干部,教育和监督司法干部严格依法办事,但不宜参与和干预具体案件的审理。1979年党中央的第64号文件已经决定取消党委审批案件的制度,但少数地方仍未贯彻执行。宪法明确规定,国家的审判权和检察权分别由审判机关和检察机关独立行使,应在实践中切实落实这一规定。2.现在地方保护主义严重。一个可以考虑的建议是,成立跨省、市的地区法院,领导成员由全国人大任免,经费由国库开支,负责管辖某些跨省、市而又争议标的巨大的案件。3.切实执行宪法和三大诉讼法明确规定的公开审理案件的制度。将案件审理置于广大公民监督之下,是案件的审理达到客观、公正与廉洁的重要保证。“暗箱操作”很难避免出现金钱案、关系案、人情案和外界非法干预。4.切实健全与加强司法机关内部和外部的监督机制。各级人大是否可以监督个别具体案件?我个人认为,各级人大对极个别社会影响特别重大而又有一定根据表明案件存在重大问题的案件,可以组织专门的委员会或小组进行调查研究,向有关司法机关提出意见和建议,但不应对该案件作出最终决定,而仍应交由司法机关按法定程序或规定某种新的程序对案件作出最终处理。这是符合宪法精神的。

(五)建设现代法律文化,提高广大干部和民众的理论水平和法制观念,全面推进依法治理

这是实现社会主义法治的重要内容和重要保证。自1985年以来,我国先后进行了“一五普法”、“二五普法”,现在“三五普法”正在全国全面推开。如此规模巨大的法律传播运动,在世界历史上是罕见的。我国人口有12亿。如果我们把这一工作坚持开展下去,再经过几个五年,广大干部和群众的法律意识将会发生根本变化,并为我国建设社会主义法治国家提供最广泛的群众思想基础和最良好的法律文化环境。

我国自1986年以来在普法教育基础上发展起来的“依法治理”活动,是一种很成功的实践,目前已在30个省、自治区、直辖市普遍推开。现在绝大部分省(市、区),由省(市、区)委作决定、人大作决议、政府作规划,比较系统地开展了依法治理工作。依法治理包括区域治理、行业治理和基层治理,内容涉及立法(还有行业与基层的建章立制)、执法、司法、护法(法律监督)、普法和社会治安综合治理等方面,是一个多层次、全方位的系统工程。现在它已经或正在超越“学法必须用法”的视角和把依法治理仅仅当作普法的一个环节的眼界,发展成为一个把依法治国方针和措施从中央推向各级地方、各行各业和所有基层单位的宏伟局面。这是党、人大和政府必须高度重视并下大力气加以推进的一项重要工作。在依法治理中,各级人大充分发挥“主导”作用,是一个新课题,有必要将这一工作制度化和规范化。

建设社会主义法治国家,是一项具有全局性的系统工程,关键是要加强党的领导。十五大报告指出:“依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来,从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施,保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导作用。”在我国,党的领导是历史和人民的选择,是国家沿着社会主义方向前进、各项制度和政策符合广大人民群众利益的根本保证。那种把实行依法治国同坚持党的领导对立起来的观点是不正确的。

建设社会主义法治国家,是一项艰巨的长期的历史任务。它同我国的物质文明、精神文明和民主政治建设必然是同步进行,并相互依存、相互影响、相互制约。我国的经济和文化发展水平还不高。正如李鹏同志所指出:“依法治国是从人治到法治的伟大变革”,它涉及到一系列观念的更新和制度的改革,其深度和广度都是前所未有的。我国人口众多,幅员辽阔,情况复杂,经验的积累也需要一个过程。因此,建设社会主义法治国家必须有领导、有组织、有计划、有步骤地进行。我们既不能停步不前,也不可操之过急。我国的社会主义制度有着强大的生命力。实行依法治国符合时代进步的要求,深得广大人民群众的拥护。以邓小平理论作为强大的思想武器,在江泽民同志为核心的党中央的正确领导下,坚持实行依法治国方略,我们就一定能够坚定地沿着建设社会主义法治国家的道路前进,并达到我们的目的,为中国人民的幸福和人类文明的进步作出贡献。

主讲人简历

李步云,男,1933年8月生,湖南娄底人。1949年参加工作,1965年北京大学法律系研究生毕业。现任中国社会科学院法学研究所研究员、学术委员会委员,研究生院教授、博士生导师,人权研究中心副主任,中国法理学研究会副会长。

(1998年8月29日)

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