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编者按:2016年6月25日,首都图书馆“社科讲堂”召开“从国际法看南海问题及其解决”讲座。应中国社会科学院老干部局邀请,中国社会科学院荣誉学部委员、海牙常设仲裁法院仲裁员刘楠来研究员担任主讲人,首都各界群众50余人旁听了讲座。刘楠来研究员结合菲律宾所提南海仲裁案,从南海问题由来、关于南海争端的国际法分析和南海问题的解决与菲律宾仲裁案三个方面,梳理了南海问题形成的历史脉络及现状,结合国际法分析了南海领土及划界争端,以及南海航行自由问题,对南海仲裁案进行了分析。旁听群众围绕南海问题及菲律宾所提南海仲裁案与刘楠来研究员进行了深入地交流。
从国际法看南海问题及其解决

自2009年以来,南海形势急剧恶化,引起了国内人民群众和世界舆论的广泛关注。在南海发生了什么事情,它们是如何发生的,以后会怎样解决,这些都是关心南海问题的人很想知道的。在今天的讲座上,我准备从国际法的角度来谈谈对这些问题的看法,同大家进行交流。

一、南海问题由来

南海问题是一个包含多重不同性质国际争端,涉及国家多,情况错综复杂的综合性问题。它的产生和演进是同南海自然地理、社会政治状况和世界上许多事态的发展联系在一起的。

南海通称南中国海,是位于中国大陆以南,面积约350万平方公里的半封闭海域,周边有中、菲、马、文莱、印尼和越南六国。这里有丰富的渔业资源和油气资源,是周边各国渔民世世代代在此捕鱼的传统渔场。它连接两洋、三洲,是东亚各国通往中东和欧洲的交通要道,战略地位重要。(见图一)

南海于中国有特殊重要意义。它是我国国防前沿,资源宝库,是我国通向中东和欧洲的海上运输生命线,也是与东南亚各国发展友好关系的重要纽带。在南海,西沙、南沙、中沙、东沙四群岛自古以来就是我国领土,根据国际法上的有关规则和陆地统治海洋原则,以及国际海洋法,我国不仅对它们享有主权,而且有在它们岸外建立领海、专属经济区和大陆架制度的权利,取得对这些海域及其中自然资源的主权、主权权利和管辖权。

在过去很长的历史时期里,南海一直是周边各国人民友好相处、生生不息的地方。进入现代以后,随着西方殖民国家的入侵,南海就开始不平静。日本在明治维新以后,也把对外扩张政策伸到这里。在20世纪二、三十年代,中日、中法之间就在这里发生了“鸟粪之争”和“九小岛之争”。二战中,日本侵占南海诸岛;战后,中国根据《开罗宣言》、《波茨坦公告》等国际政治法律文书收复了这些岛礁。但是,好景不长,法国以及越南、菲律宾等国很快就采取行动,挑战中国对这些岛礁的主权。1947年1月,法国以“安南王”的名义要求中国注意它对西沙和南沙群岛的主权。1956年6月,南越西贡当局在继承法国权利的借口下,发表公报,声称对西沙、南沙群岛享有主权,并派出军舰登临南威岛。同年10月和以后的岁月里,又多次公告声称西沙和南沙是越南的领土。在1975年南北统一前,越南民主共和国一直承认中国对西沙和南沙的主权。1958年9月4日,中华人民共和国政府发表《关于领海的声明》,其中明确宣告,东沙、西沙、中沙、南沙群岛是属于中国的领土。同年9月14日,越南政府总理范文同照会周恩来总理:“越南民主共和国政府承认和赞同中华人民共和国政府于1958年9月4日关于领海决定的声明”,“越南民主共和国政府尊重这项决定”。以后,逐渐地背离了这一立场,并一再采取行动,挑战中国对这两群岛的主权。菲律宾于1946年7月4日宣告独立后不久,也把手伸到南沙群岛。7月13日,当时的菲律宾外长公然声称“拟将南沙群岛并入国防范围之内。”1947年到1956年间,菲律宾制造了一个“卡拉延神话”,说什么菲律宾已经通过“发现”和“占领”,把包括南威、太平等很大一部分南沙岛礁变成了它的领土。

进入上世纪70年代,当时世界上发生的两件事极大地推动着越南、菲律宾等国加大了侵占南沙群岛的步伐。一是1968年底,联合国亚洲暨远东经济委员会下属的亚洲近海海域矿产资源联合勘探协调委员会发表了一项报告称,南海海域蕴藏有丰富的油气资源;二是1973年至1982年间,联合国召开第三次海洋法会议,通过了《联合国海洋法公约》。会议和《公约》确认了沿海国家有权在它们的海岸外建立12海里领海、200海里专属经济区和不超过350海里的大陆架,并从而取得这些海域内的自然资源的主权权利和控制权。正是在这一情况下,越南和菲律宾积极地采取实际行动,分别占领控制了南沙群岛中的28个和8个岛礁。马来西亚于1979年出版马来西亚大陆架地图,把包括12个礁石和环礁的南沙群岛地区划入了马来西亚版图,并在随后的年月里占领了弹丸礁等5处岛礁。文莱于1984年1月1日独立后,在通过立法宣布实行200海里专属经济区制度的同时,把南通礁也纳入了它的海域管辖范围。(见图二)

越南、菲律宾等国在加紧侵占南沙部分岛礁的同时,还抢在中国之前,急急忙忙地宣布了他们在南海的海域主张。1977年5月12日,越南发表《关于越南领海、毗连区、专属经济区和大陆架的声明》,宣布了它在南海的12海里领海、200海里专属经济区和200海里外大陆架的范围。菲律宾则在1978年6月11日发布了第1596号和第1599号两份总统令,分别宣布了包括海床、底土、大陆边及其上空在内的,属于菲律宾主权范围的所谓卡拉延群岛区域和宽度为200海里的专属经济区。因为我们中国根据《海洋法公约》的规定,也有权在大陆和南海诸岛外建立领海、专属经济区和大陆架,事实上,也在1992年和1998年通过《领海及毗连区法》和《专属经济区和大陆架法》,宣布了在南海的领海、专属经济区和大陆架主张,所以在中越、中菲之间海域宽度一般都小于400海里的情况下,我国与这些国家之间就存在因为海域权利主张重叠而需要通过划界谈判解决海域划界问题。这一问题,因为存在岛礁主权争端而被搁置了下来,但它们不可避免地会成为有关国家之间的潜在争端。2009年5月,越南先与马来西亚联合,后又单独地向联合国大陆架界限委员会提出外大陆架划界申请,不仅将其外大陆架权利主张伸进了中国有权主张的大陆架范围,而且声称其对西沙和南沙群岛享有主权,引起中国的反对。中越之间的海域划界也成了我国必须面对的现实问题。

2002年11月4日,中国与东盟各国签署《南海各方行为宣言》,各方作出承诺要根据包括《联合国海洋法公约》在内的国际法,由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判,和平解决它们之间的领土和管辖权争议外,还承诺保持克制,不采取使争议复杂化、扩大化和影响南海和平稳定的行为。在以后的七、八年间,尽管越南、菲律宾等国不断采取强化他们在南海的地位的行动,在主要是我国的努力下,南海局势总体上维持在比较稳定的状态。

从2009年开始,南海局势发生了急剧变化。这一变化是同美国南海政策的改变联系在一起的。美国是南海域外国家,在过去的数十年间,采取了对于南海领土争端不持立场的态度,但也并非完全置身事外。它一方面要求南海各方按照国际法解决争端,另一方面也强调美国在南海有国家利益,特别是它在南海享有航行和飞越自由。2009年1月,奥巴马总统履任后实施战略东移,在南海政策上也逐渐从“中立”转向“选边站”。2010年7月23日,美国国务卿希拉里·克林顿在东盟地区论坛外长会议上发表了明显指向中国的发言,宣称要“自由利用亚洲共享海域”,说什么在南海维护国际法是美国的国家利益,强调各方要遵守国际法,反对使用武力或武力相威胁,等等。在美国明里暗里的支持下,越南、菲律宾频频采取了恶化南海局势的行动。2009年1、2月间,菲律宾国会通过《领海基线法》,以国内法的形式将黄岩岛和南沙部分岛礁划入菲律宾领土范围。5月,越南先后联合马来西亚和单独地提出外大陆架申请案,强调西沙和南沙群岛是越南领土。2012年4月,菲律宾派出军舰对黄岩岛泻湖内捕鱼的中国渔民进行干扰、抓扣和虐待,触发了黄岩岛事件。同年6月,越南国会不顾中国的反对通过了《越南海洋法》,把西沙和南沙群岛包含在越南主权和管辖权范围之内,明确该法适用范围包括西沙和南沙。2013年1月,菲律宾不顾与中国达成的协议,单方面决定把与中国的南海争议提交国际仲裁。2014年5月,中国海洋石油981平台在西沙中建岛海域进行钻探作业,越南派出数百船舶进行袭扰,并在国内掀起反华浪潮。为了改善驻岛军民的生活状况,我国于2013年底开始在南沙一些岛礁陆域吹填,越、菲等国配合一些西方国家及其媒体大肆鼓噪,这一系列事件,一波一波地把南海局势推向高潮。

美国在支持与中国有领土争端的国家激化冲突的同时,还派出军用飞机和舰艇到中国管辖海域及其上空进行抵近侦察,威胁中国安全,在中美之间引发了直接冲突。仅仅在2009年一年中,包括“无暇号”事件在内,美国军舰与中国船舶对峙摩擦事件就发生了5起。这一年,美国军机在南海对我进行的抵近侦察约260余架次,至2014年已超出1200架次。美国采取的这些行动都有一个借口,即行使航行和飞越自由。由此,在中美之间又发生了有关航行和飞越自由的冲突。

二、关于南海争端的国际法分析

在南海发生的各种争端,都是因为有关当事国在政治、经济利益的考虑上不同而引起的。所以,从根本上说,它们都是国家间的政治、经济利益冲突。从另一方面看,各当事国在主张自己的政治、经济利益时,为了证明它的正当性,都必须强调它的法律依据,而且,这些争端都需要在法律基础上,使用法律容许的方法加以解决。这里所说的法律主要是指国际法。所以,为了说清楚南海争端,也就要讲讲南海争端涉及哪些国际法律问题,应当依据哪些国际法律原则和规则来解决这些争端。

(一)关于南沙群岛领土争端的国际法

岛礁是陆地领土,而不是海洋领土,国际法上关于陆地领土和海洋领土取得方式的规则是不一样的,前者属于一般国际法范畴,而后者属于国际海洋法范畴。有人笼统地说,根据《联合国海洋法公约》来解决南海问题,这是不对的。

关于陆地领土取得的一般国际法规则包括发现、占领、时效、割让等等。中国认为南沙群岛是中国领土,是因为早在秦汉时期就已发现、命名了南沙群岛,最晚从宋代起就已经把南沙群岛纳入了中国版图,在此后的数百年间,除偶尔遭到外国侵占外,绝大部分时间里,一直处于中国主权和实际控制、管辖之下。因此说,中国对南沙群岛的主权是有充分的历史和法理依据的。

越南主张西沙和南沙群岛是越南领土,其理由主要有二:一是这两组群岛曾是法国占领下的土地,越南是继承法国对于它的领有权;二是西沙和南沙群岛是越南古籍记载的属于越南的黄沙和长沙群岛,基于历史事实,它们应当属于越南。但是,这两个理由都是不能成立的。第一,法国虽然曾经一度占领过西沙和南沙,但是,根据国际法上的不法行为不能产生权利原则,他的这一侵占中国领土的行为是国际不法行为,并不能为它取得对于西沙和南沙的领有权。越南当然也就没有可能从法国那里继承它根本没有的什么权利。第二,事实证明,所谓黄沙和长沙群岛并不是西沙和南沙群岛,而是越南沿岸的另外两处岛礁,明显存在事实错误。

应当指出,正如上面已经讲的,越南领导人已经在上一世纪50年代,承认过西沙群岛和南沙群岛是中国领土。国际法上有一项“禁止反言”原则。越南今天说什么西沙和南沙是越南领土,推翻他过去承认的事实,明显违反了“禁止反言”原则,这是国际法不容许的。

菲律宾用来侵占南沙群岛部分岛礁的理由,一是说它们是无主地,菲律宾通过占领取得了对它们的所有权;二是说,它们邻近菲律宾,取得它们的所有权是保护菲律宾安全的需要。这两个理由在国际法上是站不住脚的。第一,先占是国际法承认的取得领土的一种方式,但有个前提,即占领的对象必须是无主地,而南沙群岛是中国的领土,是有主地,而不是无主地;第二,所谓“邻近”,从来都不是国际法所承认的一种可以用来取得领土的合法理由。

马来西亚用来为其侵占中国南沙群岛部分岛礁行为辩解的理由是,这些岛礁位于马来西亚的专属经济区内,因此属于它。这种说法完全违背了国际法上的陆地统治海洋原则和有关的国际海洋法制度,按照这些原则和制度,只是在一个国家拥有陆地领土的情况下,它才可以以陆地领土为基础,按照国际海洋法的有关制度,取得对邻近陆地的海域的主权或管辖权以及其他海洋权利,而不是相反。

从国际法讲,越南、菲律宾等国侵占南沙部分岛礁,不仅是没有理由的,而且也是严重违反国际法的。当代国际法有一项重要原则,即尊重国家主权和领土完整,按照这项原则,任何国家都不能以任何方式侵占他国领土。一国侵占他国领土的行为是国际不法行为,应当承担国际责任,必须停止这种不法行为,并恢复原状,把它侵占的领土归还所属国家。这就是说,越南、菲律宾等国侵占中国南沙部分岛礁的行为是违反国际法,侵犯中国的领土主权的,他们必须停止这种行为,并且应当把他们侵占的岛礁归还中国。

(二)关于南海海域划界争端的国际法

按照《联合国海洋法公约》的规定,南海周边国家都有在其海岸外建立12海里领海、200海里专属经济区和不超过350海里的大陆架的权利。由于中国大陆和南海诸岛海岸与越南、菲律宾、马来西亚等国海岸之间的海域宽度大多小于400海里,因此,在我国与这些国家之间就存在着海域权利主张重叠,需要通过达成划界协议以划定专属经济区和大陆架分界线的问题。

按照《海洋法公约》第74、83条的规定,第一,这一分界线应当由有关国家通过协商谈判达成协议,共同划定。通过协商谈判达成划界协议是他们的法律义务。任何一国都不能把一分界线强加给另一国;第二,分界线应当在国际法的基础上划定;第三,划界的结果对于划界双方应当是公平的。我国1998年通过的《专属经济区和大陆架法》也明确规定,我国与他国关于专属经济区和大陆架的主张重叠的,在国际法基础上按照公平原则以协议划定界限。(第2条3款)。

第三次联合国海洋法会议预见到海域划界谈判将是一个长期艰难的过程,为了有利于划界协议的达成,会议又在《公约》中规定,在达成划界协议前,“有关各国应当基于谅解和合作的精神,尽一切努力作出实际性的临时安排”。在有关司法判例和国际实践中,共同开发就是这种“实际性的临时安排”的一种形式。我国主张在南海问题解决之前“搁置争议,共同开发”,与当代国际海洋法的要求是完全一致的。

2000年,中国已经就北部湾的领海、专属经济区和大陆架的划界问题与越南达成协议;目前,两国正在就北部湾湾口外海域的划界问题进行谈判,同时也在商讨北部湾湾口外的共同开发问题。

(三)关于南海航行自由问题的国际法

自近代国际法诞生之日起,海洋自由就是其中的一项重要原则;而航行自由就是海洋自由中的主要内容之一。从1609年格劳秀斯发表《海洋自由论》以来四百年间,航行自由因为有利于海上人员交往和货物运输而一直受到各国的推崇和坚持;即使在海洋自由的概念和适用范围已经大大缩小的今天,航行自由仍然保持着它在海洋自由中的第一位置。按照《海洋法公约》的规定,在占世界海洋百分之七十以上面积的公海和专属经济区内都实行航行自由制度。在用于国际航行的海峡中实行的过境通行权制度,实际上也是受到“继续不停和迅速过境”限制的航行自由。

在南海350万平方公里的海域内,实行无害通过制的12海里领海仅占很小的面积。其余绝大部分海域将被各周边国家的专属经济区所覆盖。按照《海洋法公约》和各国国内法的规定,这里将实行航行自由制度。我国1998年通过的《专属经济区和大陆架法》也明文规定,任何国家在遵守国际法和中华人民共和国的法律、法规的前提下,在中华人民共和国的专属经济区内享有航行自由(第11条)。正因为如此,我国政府发言人不止一次地指出,在南海航行自由不存在问题。

然而,在国际法中,如同在国内法中一样,任何权利的行使都不是绝对的,不受限制的。航行自由的行使也是如此。按照《海洋法公约》的规定,在一国的专属经济区内行使航行自由,应适当顾及沿海国的权利和义务,并应遵守沿海国的有关法律和规章,特别是要遵守“只用于和平目的”原则,不得对沿海国的安全造成威胁。(第58、301条)中国的《专属经济区和大陆架法》也规定,在中国专属经济区内行使航行自由,其前提是遵守国际法和中国法律的规定。正是在这一方面,中美之间存在意见分歧,并发生了实际冲突。

三、南海问题的解决与菲律宾仲裁案

南海问题是由岛屿领土争端、海域划界争端、关于航行自由的争端等等多种性质不同的国际争端构成的,它的最终解决、要从每一个争端的解决开始,而每一个争端的解决,都需要明辨是非曲直,需要适用法律。因为这些争端都是国家间的争端,所以,可适用的法律主要是得到国际社会普遍接受的国际法,也就是说,要在国际法的基础上,或者说,按照国际法的规定来解决这些争端。也只有在国际法的基础上,这些争端才能得到正确解决。

南海争端当事国都是主权国家,从原则上说,他们可以自主地选择解决争端的方法,可以选择同一方法也可选择不同的方法,也可通过达成协议,商定一种或多种解决争端的方法。国际法不容许一个国家将它选择的方法强加给争端他方。争端解决方法的选择,基本上是一国的政治行为,同时也是一种法律行为;一国在基于政治考量选择争端解决方法时,也需要考虑到有关的国际法规定。

《联合国宪章》第二条规定,“各会员国应以和平方法解决其国际争端”,“在其国际关系中不得使用威胁或武力”,把战争手段排除在了可以用来解决国际争端的方法之外,要求各国只能用和平方法去解决他们之间的争端。《宪章》也对可以用来解决国际争端的和平方法作了规定,即:谈判、调查、调停、和解、仲裁、司法解决、区域办法,等等,在这些方法中,谈判被放在第一位。从国际实践看,谈判也是国家间用来解决争端的最主要、最基本、最优先的方法。

中国历来主张通过协商谈判解决南海争端,并与越南、菲律宾等国达成过由直接有关方通过协商谈判解决南海争端的协议。中国的这一立场是完全符合国际法的要求的。中国还与东盟各国在2002年签署的《南海各方行为宣言》中共同承诺“由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判,以和平方式解决它们的领土和管辖权争议”,中国的这一选择,也是能够导致南海问题妥善解决的唯一正确道路。

2013年1月,菲律宾单方面地将与我国的南海争议提交了国际仲裁。仲裁是国际法承认的一种解决国际争端的法律方法。但是,菲律宾的这一行动违背了它作出的承诺和与我国达成的协议,是一种背信弃义行为,我国当然表示反对,采取了不接受、不参与的立场。采取这一立场,还因为《海洋法公约》规定,如果缔约国已协议用自行选择的和平方法来谋求解决争端,则只有在诉诸这种方法而仍未得到解决的情况下,才适用《公约》所规定的程序。(第28条1款)在菲律宾将南海争议提交仲裁前,中菲之间已就直接有关方协商谈判解决争议之事达成协议,在还没有进行谈判之前,菲律宾就将争议提交《公约》规定的程序,违反了《公约》的这一规定。中国不参与菲律宾仲裁案,还因为菲律宾的仲裁诉求实质上是同领土主权、海洋划界等问题紧密联系在一起的,仲裁庭对这些问题没有管辖权。概括地说,中国对菲仲裁案采取不接受、不参与的态度,是为了坚持通过谈判解决南海争端的正确方法。因为仲裁庭不具有管辖权,所以,它做出的任何裁决,就都是无效的。中国政府已经声明,不管仲裁庭做出什么样的裁决,中国都不会承认,当然也不会予以执行。

南海问题特别是岛屿领土争端,关系到国家的核心利益和民族情绪,争端当事国很难作出妥协。因此,南海问题的解决,将是一个漫长的过程,我们要有长期应对的准备。

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