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打造升级版政务公开制度
——论《政府信息公开条例》修改的基本定位

《政府信息公开条例》(以下简称为《条例》)实施近八年,成绩得到国内外肯定,[1]也面临各种问题,有必要适时进行修改。目前,有关方面已经启动条例修改工作,正在征求意见。对于条例修改的基本方向,有两种不同观点。一种思路认为应该围绕条例实施中的具体问题,做出有针对性的修改。[2]这一思路大家都赞同,正在进行的修改体现的也是这一思路。另一种思路认为应该在解决具体问题的同时,根据信息化发展新形势,打造升级版政务公开制度。[3]

第二种思路是否可行,应该如何进行具体制度设计,还存在比较多的模糊空间。笔者一直赞同后一种思路,现就升级版制度涉及的几个主要问题予以论述。

一、实践发展需要升级版政务公开制度

中国的改革举措很多并不是规划出来的,而是来自于自下而上的自发探索,因而具有很强的生命力。考察政务公开制度的三个发展阶段,再次印证了这一规律。

(一)政务公开的初步探索阶段

中国的政务公开制度源自广大农民村务公开的自发探索,是中国农村改革的一项伟大创造。在此基础上,1987年制定的《村民委员会组织法(试行)》第17条规定:“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业所需的费用,经村民会议讨论决定,可以向本村经济组织或者村民筹集。收支帐目应当按期公布,接受村民和本村经济组织的监督”。这是法律第一次对村务公开进行规范,极大地推动了村务公开工作的发展。[4]

1990年,中共中央《关于批转〈全国村级组织建设工作座谈会纪要〉的通知》要求“增加村务公开的力度,接受村民对村民委员会工作的监督”。

1994年,中共中央《关于加强农村基层组织建设的通知》第一次提出要抓好“村务公开制度建设”。

1998年,中办、国办发布《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》,促进了村务公开制度的全面发展。

在村务公开探索的基础上,2000年,中办、国办发布《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》,开启政务公开制度发展的新格局。

2002年,中办、国办发布《关于实行厂务公开制度的通知》,扩大公开制度的适用领域。

2005年,中办、国办发布《关于进一步推行政务公开的意见》,促进警务公开、税务公开、立法公开、审判公开、检务公开、校务公开、两公开一监督等各种形式的公开探索。[5]

可以看到,在2007年出台《条例》以前,政务公开积累的经验超过20年,充分体现我们党从群众中来、到群众中去的群众路线精神和各种主体勇于改革创新的活力和创造力。没有这些实践探索,不可能制定《条例》,更不可能有《条例》在制度建设上的提升和规范化。

当然,从制度演进的角度看,这一阶段的政务公开探索还是初步的,有很鲜明的过渡性特点,主要的缺陷是缺乏规范化的刚性制度约束,公开实效难以保证。一些主体想公开就公开,想公开多少就公开多少,不想公开就不公开,随意性很大。可以说这一阶段的政务公开还只是1.0版的政务公开制度。

(二)政务公开的规范发展阶段

《条例》的起草和制定,吸收借鉴许多有益的国际经验,[6]将政务公开制度推上新的发展阶段。相较于1.0版的政务公开制度,《条例》在几个方面实现了重大突破:[7]

第一,过去各种形式的政务公开大多属于单方面的承诺,《条例》将公开从单方面的承诺变成申请人的权利、政府机关的义务,实现了性质上的飞跃。

第二,政务公开原先大多限于办事制度公开,有些地方形象地称之为办事过程与结果“两公开”,《条例》不但要求政府机关公开办事过程与结果,还要公开手中掌握的政府信息,大大地扩大了公开的范围。

第三,政务公开的程序比较简单、非正式,并且只有主动公开一种形式,《条例》规定的程序更为规范和严格,尤其是依申请公开的引入,实现了程序上的革命性变革。

第四,政务公开原先都没有正式救济途径,只能采用传统的反映意见或申诉等方式,作用非常有限,《条例》设计行政复议、行政诉讼等法定救济途径,以监督政府机关依法公开信息。

第五,政务公开对配套制度的要求相对比较简单,如设立公告栏、发放便民卡等,《条例》要求政府机关必须准备政府信息目录、公开办事指南、发布年度报告、指定专门机构与人员、提供查阅条件、在法定时限内作出答复、建立违法责任追究制度等,等于打开了政府信息资源管理和行政体制改革的末端环节,倒逼政府机关进行系统变革。

概括起来说,《条例》构筑的是基本能够与国际经验接轨的2.0版政务公开制度,并由此使政务公开进入到规范发展阶段。

《条例》实施近8年,政务公开制度取得令人瞩目的成绩,成为党和政府全面深化改革的抓手、联系群众的桥梁,《条例》的基本制度禀赋功不可没。

(三)政务公开的融合发展阶段

条例实施以后,因为各种原因,实践中一直面临不少问题。一些政府机关工作人员公开观念薄弱,工作不到位,不愿意公开手中的信息;一般群众不愿、不会、不敢申请政府信息;个别地方的人民法院对信息公开案件受理难,判决更难;实践中大量的政府信息公开申请都由特定少数人提出,各地普遍出现制度资源仅仅为少数人所用的现象,偏离制度设计的初衷。尤其是近几年来,随着以微博、微信为代表的移动社交网络的迅速普及和信息传播方式的深刻变革,[8]公众对政府工作知情、参与和监督的意识不断增强,对各级行政机关依法公开政府信息、及时回应公众关切和正确引导舆情提出更高要求。

在移动互联网时代,政府信息公开制度本身所具有的程序规范、单向被动、边界清晰、主体有限等特点,逐步显现出不适应性,单纯依靠这一制度越来越难以做到“让群众看得到、听得懂、信得过、能监督”。比如,根据《条例》规定,一般咨询与政府信息公开申请不同,政府机关只有义务提供信息,申请人是否能够看懂,并不是政府机关的责任;对于依申请公开的政府信息,如果没有申请人的申请,政府机关没有义务主动公开;政府信息公开只涉及政府机关制作或者获取的政府信息,对于一些突发事件或者舆情的说明或者引导,并不属于《条例》的适用范围,等等。

这样,从结果看,《条例》规定的制度并不能有效解决一些地方和部门政府信息公开不主动、不及时,面对公众关切不回应、不发声等问题,影响政府公信力和权威。

从国际经验看,随着信息化的迅猛发展,传统的政府信息公开制度近几年来正在发生深刻变革。[9]政府机关从被动接受公开申请变为主动推送信息,及时回应公众要求,推动不同制度融合,已经成为各国制度变革的普遍趋势。[10]

2009年1月21日,奥巴马总统在就职第一天签发《透明和开放政府总统备忘案》,提出透明、参与、合作三大原则。

2009年12月8日,美国管理与预算办公室发布《开放政府指令》,改变《信息自由法》以依申请公开为主的运行范式,建立以主动公开为基本范式的开放政府体系。

2013年6月19日,朴槿惠总统领导的韩国新一届政府发布“政府3.0时代”计划,核心是将政府拥有的信息在国民提出要求之前进行公开。从2014年开始,韩国公共机关出台的所有政策均需从头至尾的透明化。[11]

加拿大政府通过开放数据、开放信息与开放对话三个主要渠道推动开放政府计划,搭建专门的“咨询加拿大人民”门户网站。

澳大利亚政府颁布《开放政府宣言》,承诺“在接触文化基础上开放政府,通过创造性技术运用,更好获取和利用政府拥有的信息”。[12]

2011年联合国大会期间,美国在国际上积极推动开放政府伙伴关系,巴西、印尼、墨西哥、菲律宾、挪威、南非、英国、美国8个国家首批签署,目前已经有65个国家参与。各国纷纷制定行动计划,推动开放政府步伐。

《条例》实施实践中,为因应信息化发展带来的新挑战,我国一些地方、部门也已经在自发推动制度融合,升级版政务公开制度的大致轮廓已经初步呼之欲出。比如:

将政策咨询与政府信息公开申请作一并考虑,通过政府信息公开渠道更好地为公众提供咨询服务;

将政府信息公开机构与宣传部门整合,及时回应群众关心的重大问题;

将政府信息公开与投诉、举报、信访机构整合,通过信息公开渠道更早、更快地发现行政管理工作中存在的问题;

将政府信息公开与纪检监察结合,实现对权力的有效监督;

将政府信息公开与软环境建设结合,为营造良好投资环境服务;

将政府信息公开与信息共享、大数据开发利用一并考虑,为重大决策、行政执法、提供公共服务、维护社会安全提供全方位支撑。

从实际效果看,制度融合得越好,《条例》的实施就越顺利,相关的工作开展得也越好,反之则会使《条例》实施陷入方向不明、体制分割、资源短缺等各种困境中。

由此可见,升级版政务公开制度已经不是要不要的问题,而是如何在实践自发探索的基础上进一步系统地加以完善并推广,通过《条例》修改打造3.0版的政务公开制度,体现及时高效、多向互动、资源共享、互联互通等特点,推动政务公开制度进入融合发展新阶段。

二、“四个全面”战略布局对政务公开提出新要求

当前,我国既处于发展的重要战略机遇期,又处于社会矛盾凸显期,亟需推进体制机制改革创新,及时化解各种矛盾与风险,实现中华民族伟大复兴的中国梦。

党的十八大以来,以习近平为总书记的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发,提出并形成全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的“四个全面”战略布局。与之相应,中央对政务公开也提出一系列新要求,为《条例》修改、打造升级版政务公开制度指明方向。

党的十八届四中全会决定在政务公开的原则与范围方面较《条例》规定有实质性的提升:

一是明确提出全面推进政务公开,包括决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开,较《条例》规定的公开范围要广得多。

二是强调坚持以公开为常态不公开为例外原则,弥补《条例》在基本原则上的立法缺憾。[13]

中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》(以下简称为《实施纲要》)在政务公开方面着墨甚多,要求非常具体,很多内容都是当年制定《条例》时没有考虑到的,如做好对热点敏感问题的舆论引导,创新政务公开方式,提高政务公开信息化、集中化水平等。中央将推进政务公开的职能与推进政府信息公开的职能集中到国办政务公开办以后,政务公开与政府信息公开长期分离的格局得到解决,为打造升级版政务公开制度提供了组织保障。

2013年9月18日,李克强总理在国务院常务会议上提出,要依法实施政府信息公开,使政府经济社会政策透明、权力运行透明,让群众看得到、听得懂、信得过、能监督。[14]李克强总理的讲话,对政府信息公开提出新要求,为打造升级版政务公开制度明确了方向。

2013年国办发布的《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》,2014年中办发布的《关于建立健全信息发布和政策解读机制的意见》和国办发布的《关于加强政府网站信息内容建设的意见》等一系列文件,对用好网络特别是政府网站促进政府信息公开、提高政府公信力等相继作出重要部署,要求打造新闻发布、政策解读、信息公开的升级版。

2016年2月,中办、国办印发《关于全面推进政务公开工作的意见》,明确提出公开透明是法治政府的基本特征,要求稳步推进政府数据共享开放,加强政策解读,通过政务公开让公众更大程度地参与政策制定、执行和监督,建立健全政务舆情收集、研判、处置和回应机制,引领社会舆论,加强协调联动,构建基于互联网的一体化政务服务体系,将政府网站打造成更加全面的信息公开平台、更加权威的政策发布解读和舆论引导平台、更加及时地回应关切和便民服务平台,有条件的应把政务公开、政务服务、政府数据开放、公共资源交易监督管理等工作统筹考虑、协同推进。这些要求和部署如果能够得到有效落实,一定能使政务公开工作与相关工作更加紧密结合,形成制度合力,进而打造升级版政务公开制度。

中央对于全面推进政务公开的核心要求可以归纳为两个方面:

一是公开的全面性和系统性,这是“四个全面”战略布局的必然要求,是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要环节,是法治政府建设的关键之举,是实现对权力监督制约的治本之策。

二是要把群众“看得到、听得懂、信得过、能监督”作为评价公开是否成功的标准,体现的是以公众为中心的现代治理理念,是网络时代的必然要求,目的是实现从政府部门“端菜”变为人民群众“点菜”,扩大公众参与,建设服务型政府。

这些原则和要求,比《条例》的立意更高、标准更严、影响更广。

包括《条例》在内,各国规范的政府信息公开制度的逻辑基础仍然是以政府为中心的供给视角,以政府机关完成法律规定的义务为最高目标。因此,尽管在公开的范围上也许能够达到以公开为原则、不公开为例外的水平,满足公开的全面性要求。但是,供给视角的制度定位决定了传统制度始终无法满足以公众为中心的网络时代要求。公开的信息可能与公众的需求脱节,甚至使公众淹没在大量无用的信息中,降低制度的有效性。这是近几年来各国纷纷打造信息公开制度升级版的内在原因,以公众为中心,推动制度融合,提升制度实效,更好地为公众服务。[15]

《条例》的修改,需对国内外发展趋势有非常清醒的认识,不打造升级版政务公开制度,不可能完成全面推进政务公开的任务,无法应对互联网对政府管理带来的深刻挑战。[16]

当然,对于《条例》实施中那些非常棘手的现实问题,同样必须高度重视,并通过《条例》修改加以解决,该进则进,该退则退。例如,对于较为普遍的过度利用申请权问题,有必要设置一定的制度门槛;对公开例外情形列举不周延问题,有必要加以弥补,将过程性信息、执法信息、内部信息等纳入例外条款;对于实践中难以操作的申请人特殊需要要求,可以考虑删除;对于哪些主体属于《条例》规定的公开义务主体,应该予以明确;对于主动公开与依申请公开的程序,应该进一步优化。这些具体制度上的调整或者修改,有进有退,都非常重要,直接决定着制度在实践中是否能够顺利运转。

但是,这些修改或者调整,哪怕变化再大,也仍然只是属于战术层面的微调。战术层面的有进有退只有与战略布局上的全面推进相互结合,才能形成两轮驱动格局,既解决现实问题,又全面谋划未来。轻视战术安排,会导致规定无法操作;缺乏战略布局,会迷失大方向。

比如,过程性信息在各国信息公开法中普遍被作为例外情形加以规定,《条例》因为没有规定,实践中常常以“三安全、一稳定”条款代替,导致各种争议。[17]《条例》修改预期应该会将过程性信息作为例外加以明确,弥补立法技术缺陷。但是,另一方面,四中全会决定要求决策“过程公开”,《实施纲要》除要求行政决策“过程公开”以外,还要求“逐步实行专家信息和论证意见公开”,“对社会关注度高的决策事项,应当公开信息、解释说明,及时反馈意见采纳情况和理由”。这样,过程性信息公开例外的规定就必须与决策过程公开的要求一并考虑,一并设计,一并推进。一方面将过程性信息纳入例外情形加以规定,另一方面增加决策过程公开、决策理由公开、专家论证意见公开等方面的规定,并推动政府机关及时回应社会对决策的各种疑问,增加决策透明度与公信力。如果仅仅停留在技术层面,就事论事,只是将过程性信息纳入例外,虽然本身有道理,也有利于《条例》更好实施,但明显会与中央的要求不合拍、不同步、不协调,无法满足公众对决策公开透明的要求。

更深入分析可以发现,《条例》实施中面临的一些技术操作层面问题,很多是因为配套制度缺乏,因此才不得不进行必要的收缩。为解决类似问题,如果能够通过全面推进政务公开,形成倒逼机制,推动相关配套制度进步,也是一种选择,效果可能会更好。至少从《条例》制定与实施的历史经验看,这种倒逼机制非常有效。

因此,《条例》修改如果只是就事论事,处处迁就现实,必然会产生一退再退的连锁负效应。山中方一日,世上已千年。在移动互联网时代修改《条例》,需要再次拿出当年制定《条例》时的政治勇气与智慧,在“四个全面”战略布局中推动政务公开制度顺势迈上新台阶。

三、升级版政务公开制度的基本内容

现代政府建立在人民主权原则之上,知情、参与、监督是人民主权的基本要求。让公众看得到、听得懂、能监督,始终伴随现代政府,并不是网络时代才有的特殊要求。只不过在互联网出现之前,在传统的社会分工与政府部门设置的格局之下,整个知情权制度的设计无法超越以政府(部门)为中心的传统管理架构,并形成被动、单向、分散、程序严格等特点。虽然法律提供了公众知情与参与的渠道,但能否真正实质参与,很大程度上取决于公众本身的能力。[18]

互联网的出现,使传统的社会结构和管理体制受到很大冲击,政府能够通过信息技术构造以公众为中心的服务型政府,带来政府治理的革命性变化。同时,互联网的信息传播方式能够赋能社会弱势群体,消除信息落差,推动大众参与、大众监督。信息时代的政府信息公开,一定是以知情权理念和制度为核心,向上下游延伸、拓展、融合,充分利用信息技术优化行政流程和程序,使公众能够实质知情、参与和监督,实现人民主权原则。

这样看来,规范的政府信息公开是对政府机关的基本要求,属于规定动作、法定义务,尤其在我国这样的后发国家,政府信息公开的很多基本要求一直都还没有达到,需要通过扎实的制度建设逐步予以落实。升级版的政务公开是对政府机关的更高要求,属于自选动作、激励机制,需要在信息化发展过程中逐步摸索规律,鼓励政府机关不断提升治理水平。[19]

打造升级版的政务公开制度,实质是实现基本要求与更高要求两者之间的统一。基本要求是政务公开制度的刚性部分,是整个制度的核心,必须不折不扣履行;更高要求是核心制度以外的增量部分,有一定的灵活性,既可以是体制机制创新,也可以是制度融合、流程再造、平台建设等,由不同政府机关根据本身实际情况决定,目的是为更好服务公众,满足公众需求。[20]随着信息化进一步发展,更高要求的刚性应该会逐步增强,甚至成为基本要求,并鼓励引入更多的自选动作,不断提高政府治理水平。[21]

《条例》修改也要从基本要求与更高要求两个方面分别加以完善:

(一)进一步完善规范的政府信息公开制度,夯实制度基础

升级版政务公开制度建立在2.0版制度基础上,两者是相互递进关系。进一步完善2.0版政府信息公开制度,应该是《条例》修改中首先必须关注的重点。《条例》从正式实施到现在只有不到8年时间,不论是《条例》规定本身还是《条例》的实施都面临很多非常棘手的现实问题,需要通过《条例》修改加以解决。

1.切实有效扭转制度被少数人过度利用现象,增强制度的正当性。

从实践反映的情况看,《条例》实施中目前最为突出的问题是整个制度很大程度上被少数人过度利用,如反复提出申请,以政府信息公开申请作为与政府机关讨价还价的筹码,将政府信息公开变为事实上的第二信访渠道等,[22]并导致大量的行政与司法资源被少数人占用,广大群众并不能享受制度带来的好处。形成这种局面的原因虽然非常复杂,涉及到社会经济生活各个方面,只是最后都集中传导到政府信息公开环节,但是,这种格局持续下去既不利于制度的正当性,也难以为继。政府信息公开制度作为公共产品,其服务对象应该是广大公众,而不能仅仅只是少数人。如果一项公共产品长期被少数人过度利用,相当于少数人占用大量的公共资源,既不公平,也不合理。

一般而言,公共产品的使用成本如果过低,就会出现少数人过度利用现象。为此,《条例》修改可以从提高经常申请人使用成本入手,明确信息公开申请检索费的递增收费标准,并通过建立集中收费窗口方式解决目前收费成本过高等问题,同时明确规定对于普通申请人可以减免相关费用。也可以考虑赋予被申请人资源约束条件下一定的裁量权,根据申请人类型分别适用不同程序,对普通申请人按照一般程序要求执行,对经常申请人可以延长办理时限。还可以总结司法实践经验,明确规定明显恶意申请排除受理制度,避免恶意申请占用有限的行政与司法资源。有关方面正在征求意见的修订方案考虑对经常申请人的申请次数设定上限,在当前环境下有其合理性,有利于制度资源的公平配置,提高制度的正当性。

当然,从长远而言,要从根本上改变少数人过度利用信息公开制度的现象,还需要从问题产生的根源入手,在上中游建立系统、有效的资源配置机制,避免矛盾纠纷都涌向下游的信息公开环节。[23]

2.明确、调整、细化《条例》相关规定,提高《条例》的科学性。

因为主客观方面的原因,《条例》一直存在定位不够明确、规定过于原则、缺乏可操作性等方面的问题。[24]

比如,《条例》虽然提供行政复议、行政诉讼救济手段,体现有救济才有权利的现代法治原则,但是,《条例》并没有规定知情权概念,也未规定公开为原则、不公开为例外,导致信息公开制度的基本定位不够明确。信息公开究竟只是发挥第1条规定的“服务作用”还是保障公众的知情权,公开与不公开的原则及边界应该怎么把握,认识上一直存在很大的分歧。[25]为此,《条例》修改有必要明确纳入知情权概念,并将“公开为常态,不公开为例外”加以确立,以进一步明确制度的基本定位。

再如,《条例》总则第8条规定的“三安全一稳定”与条例第二章对于公开范围的规定(尤其是豁免公开范围的规定)是什么关系,第13条规定的“自身生产、生活、科研等特殊需要”包括哪些内容,第14条规定的“信息发布保密审查机制”指的是什么,第17条关于行政机关“制作”与“获取”的规定如何适用等,要么过于原则,缺乏可操作性,要么与其他规定不协调,无法适用,导致实践中莫衷一是,甚至被一些行政机关滥用。[26]

对于这些突出问题,该调整的应该坚决调整、删除,该细化充实的应该细化充实。建议删除无法核实的申请人“特殊需要”要求,明确保密审查机制的具体程序,淡化“制作”与“获取”的区别,将执法信息、过程性信息、纯粹机关内部信息等纳入豁免公开范围,大幅压缩甚至完全取消“三安全一稳定”规定等。

3.优化《条例》结构与内容,提高制度之间的协调性。

因为主客观方面的原因,《条例》在结构、程序、制度的协调性方面还存在一定的缺陷,有很大的提升和优化空间。比如:

第二章“公开的范围”主要规定的是主动公开,第三章“公开的方式和程序”规定的又主要是依申请公开,导致《条例》在整体结构上不匹配;

第13条规定“特殊需要”,第20条并没有规定提出申请时需要说明这种特殊需要,明显相互脱节;

第15条将政府公报、政府网站、新闻发布会、报刊、广播、电视等方式不加区别笼统规定,混淆规范的公开方式与非规范的公开方式之间的差别,使各地在统计数字上一直五花八门;

第四章的章名是“监督与保障”,但整体而言,监督条款多、保障条款少,更缺乏适应我国国情的多元推进措施,导致实践中既缺乏监督,又缺乏保障,还缺乏有效的推进手段;

第37条虽然规定公共企事业单位的信息公开参照条例执行,但缺乏具体要求,导致实践中标准长期不明确。[27]

为此,《条例》修改应该在提高制度之间的协调性方面下功夫,解决结构、程序、制度之间的失衡与不匹配现象,以形成合力。可以考虑对《条例》的整体结构进行优化,加强不同规定之间的衔接,突出强制性基本要求与激励性更高要求之间的差别,并将实践中行之有效的一些推进措施(如国办发布年度工作要点机制、各地方人民政府分管领导负责制等)明确加以规定。

(二)推动体制机制创新,打造升级版政务公开制度

移动互联网时代,政府信息公开制度要跟上时代发展步伐,必须根据中央全面推进政务公开工作总体要求,总结实践经验,推动体制机制创新,打造升级版政务公开制度。

1.拓宽政务公开的广度与深度,全面推进政务公开。

在新形势下,要落实“公开为常态、不公开为例外”原则,政务公开需要在广度与深度上全面超越《条例》的规定。

在义务主体方面,除继续推动行政机关履行《条例》规定的义务以外,应该加大力度落实法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及提供社会公共服务的企事业单位的信息公开工作,并鼓励、引导、推动各种社会组织、中介机构等的信息公开,尽量实现公开全覆盖。

在公开内容方面,除政府信息公开以外,要尝试推进诸如决策会议公开、政府数据开放、电子参与、执法过程公开、政府绩效公开、专家咨询论证意见与过程公开等,以丰富公开的内容与形式。

在公开实效方面,要适应互联网与自媒体时代的全新形势,推动政府官员转变观念,提升能力,开创政务公开工作的新局面,实现以公开促改革、以公开促稳定的良性循环。

2.促进不同制度之间的融合,形成集聚效应。

网络时代,技术、产业、制度都在逐步融合,打破传统的边界划分,形成集聚效应。融合既是创新的前提,也是创新的结果和条件。打造升级版政务公开制度,关键在于促进不同制度之间的融合。

为此,需要充分发挥政府信息资源的基础性作用,通过信息化手段将政府信息公开与决策科学化、公众参与、风险预警、舆情研判、政务服务、投资环境打造、对外宣传、反腐倡廉、政府数据开放、信访维稳、投诉举报处理、执法信息共享、诚信体系建设与电子政务建设等工作紧密结合,为这些制度提供更好的支撑服务。通过不同制度之间融合,改变政府信息公开制度单线条运行,实践中甚至沦为少数人与政府死磕工具的现状,使政务公开成为政府把握舆情、民情、民意的前哨站,重大决策的信息源,行政监管与执法的千里眼,权力监督与制约的利器,公众知情与参与的平台,经济社会发展的加速器,国家治理体系与治理能力现代化的助推器。这样,政务公开既为公开工作服务,也为领导决策、公众参与、行政执法、大众创业、经济社会发展等众多工作服务,与党和国家的主旋律保持一致,形成互联网+环境下的制度集聚效应。

同时,政府信息公开制度本身也要向上下游双向延伸与拓展。向上游延伸,需要推动政府信息资源管理制度不断完善,提升政府信息质量,更好发挥信息资源的基础性作用。向下游拓展,需要做好政府信息公开以后的政策解读与解释、咨询等工作,及时回应各种质疑或者怀疑,让公众不但能够看得到,还要听得懂、信得过、能监督,建立良性互动的官民关系,提升政府权威和公信力。

应该承认,《条例》当年借鉴国际普遍经验,只是设计了单向运行的政府信息公开制度,并未考虑不同制度之间的融合,并且,当年国际上也未出现升级版制度建设的浪潮。面对移动互联网蓬勃发展的全新环境,《条例》修改有必要实现制度的整体跃升,并赋予制度更多中国特色、时代特点。

考虑到多一事不如少一事的观念在不少领导干部中还较为普遍,可能会担心自选动作做得越多犯错的可能性也越大,进而影响体制机制创新的积极性和主动性。打造升级版制度,促进制度融合,必须严格区分法定义务与增量探索的边界,通过《条例》修改创造鼓励创新、宽容失败的环境,免除改革探索的后顾之忧。

可以借鉴美国的经验,[28]在增量探索领域明确规定免责机制,鼓励行政机关改革创新,促进不同制度之间的融合。[29]

当然,这种免责只是免除法律责任,社会监督、舆论监督与政治责任等监督制约机制仍然需要发挥作用。

3.加强顶层设计,推动部门信息共享与业务协同。

我们现在的行政管理制度(包括机构设置、职能划分、编制确定、部门预算管理、业务流程设计、行政文化、考核方式等)形成于互联网时代到来之前,反映的是一种供给主导、部门分工的行业管理方式,不同管理部门分别对自己管辖的领域实现上下游、全流程负责,形成全面覆盖的基本管理结构。这种部门管理体制是工业时代社会分工与流水线作业方式甚至是农业时代自给自足生产方式的体现,好处是职责明晰,边界分明,分工清楚,便于发挥分工的优势,提高管理效率,也有利于事后的考核和监督。

但是,这种体制也有弊端,随着社会的发展和分工的细化,部门有不断扩张和膨胀的冲动,形成各种官场病,机构越来越臃肿,人浮于事;部门增加之后必然会增加合作的成本,甚至形成部门利益格局,部门利益超越整体利益,合作非常困难;遇到边界难以界定的新领域,还会导致诸如争权夺利、相互推诿等现象,形成管理真空。要克服部门管理体制弊端,通常只有两种办法:一是采用大部门体制,通过机构调整实现职能统一;二是借助信息化手段,通过信息共享与业务协同实现不同职能之间的互联互通。

由于政务公开与其他制度的融合涉及面非常广,不可能全部通过大部门体制解决,尽管有些职能的集中确实应该纳入《条例》修改考虑范围。因此,《条例》修改应该更多着力通过顶层设计来推动信息共享与业务协同局面的形成。国务院办公厅与地方人民政府办公厅(室)作为政府信息公开工作的主管部门,可以最大限度克服部门体制影响,对于强化顶层设计有天然优势。需要进一步明确,各级公开办首先是政府办,然后才是公开办。公开办的主要工作是推动政务公开,但绝对不是单线条就公开论公开,要从战略性、全局性角度规划和推动公开工作。《条例》修改应该在各级公开办职能定位、体制设计、手段保障、能力建设、人员配备、考核机制、平台打造等方面全面加强顶层设计,为打造升级版政务公开制度提供体制机制保障。[30]鉴于《条例》实施中目前已经存在较为普遍的事多、人少、责任重等现象,升级版制度建设肯定会使责任与任务更重,为此,《条例》修改务必高度重视政务公开队伍建设,提高管理效率。

4.调整评价与考核标准,扩大公众参与。

打造升级版政务公开制度,评价与考核标准也要相应调整,实现从供给主导向需求主导的转变,以是否能够满足人民群众的需要为判断政务公开工作的最终评价指标。这样,不仅要考核行政机关公开多少信息、设立多少渠道、接受多少申请,更要考核公众能够利用多少信息,公开的政府信息产生多大的经济与社会价值,公开的政府信息对于推进行政执法、便民服务、公众参与等起到哪些作用,还有哪些公众需要的信息没有公开,公众的意见与需求是否能够得到及时反映,等等。只有这样,政务公开才能从单向、被动向多向、主动转变,从以行政机关为中心向以公众为中心转变。《条例》修改应该设计公众参与的多种渠道,提升参与实效,并通过评价与考核指标在内的系统激励约束机制设计,促使行政机关积极为公众服务,让权力在阳光下运行,让人民群众看得到、听得懂、信得过、能监督。

(责任编辑:马怀德)

【注释】 [1]国外学术界对条例实施成绩的客观肯定,can see, e.g., Nolan R. Shaw, IMPLEMENTATION OF CHINA'S 2007 OPEN GOVERNMENT INFORMATIONREGULATION, Vol. 7 Hastings Bus. L.J. 169 (2011)。。

[2]时任国办政府信息公开办的负责同志在公开发表的论文中,从四个方面较为详细地介绍了对条例(修改)的展望。段国华、后向东:《政府信息公开:成效可观、未来可期》,载《中国行政管理》2014年第6期。

[3]例如,时任国务院副秘书长王仲伟明确提出要打造政务公开升级版,并提出了具体的标准。王仲伟:《借力信息化,打造政务公开升级版》,载《中国行政管理》2015年第7期。还可见如孟庆国:《我国政务公开工作下一步应把握的方向》,载《中国行政管理》2015年第7期。

[4]对村务公开制度产生与发展过程的全面介绍,可见余维良:《中国农村的村务公开制度》,载周汉华主编:《我国政务公开的实践与探索》,中国法制出版社2003年版,第86页。

[5]可见如赵正群:《中国的知情权保障与信息公开制度的发展历程》,载《南开学报》(哲学社会科学版)2011年第2期。

[6]可见周汉华主编:《政府信息公开条例专家建议稿——草案?说明?理由?立法例》,中国法制出版社2003年版。

[7]周汉华:《政府信息公开条例将带来六大变化》,载2007年2月14日《人民日报》第13版。

[8]2009年8月,新浪推出新浪微博内测版,成为第一家提供微博服务的网站。2011年1月,腾讯公司推出微信服务。

[9]对国际社会开放政府运动的发展及其理论基础的探讨,can see, e.g., OREN PEREZ, Open Government, Technological Innovation, and the Politics of Democratic Disillusionment: (E-)Democracy from Socrates to Obama, Vol. 9 A JOURNAL OF LAW AND POLICY FOR THE INFORMATION SOCIETY, 66 (2013—2014)。

[10]对于这种转变内在原因的分析,can see, e.g., SwetaChakraborty and Ragnar E. Lofstedt, Regulatory Transparency: Forthcoming Lessons from the FDA, Vol. 1 Eur. J. Risk Reg. 159 (2010)。

[11]对韩国“政府3.0时代”背景的详细分析,可见如李胜钟:《朴槿惠政府的国政哲学及政府:一种新的行政模式探索》,载《中国行政管理》2015年第7期。

[12]See, http://www.finance.gov.au/blog/2010/07/16/declaration-open-government/.

[13]“公开为原则、不公开为例外”并没有在条例中明确规定,只能从立法逻辑上推论出来。可见《国务院法制办负责人就政府信息公开条例答记者问》,新华网,http://news.xinhuanet.com/politics/2007-04/24/content_6022266.htm.(最后访问时间:2016年1月18日)。

[14]参见王悦威:《权威解读:政府信息公开,让群众看得到、听得懂、信得过》,新华网,http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-09/18/c_125413427.htm.(最后访问时间:2016年1月18日)。

[15]对于升级版制度的理论解释,国际上主要有两种进路:一种是从知情权本身进行解释,将升级版解释为知情权本身的更高阶段,是从消极权利保护阶段向积极权利实现阶段的飞跃。对于透明度观念的不同理解及发展变化,see, Adam Candeub, TRANSPARENCY IN THE ADMINISTRATIVESTATE, Vol. 51 Hous. L. Rev. 385 (2013—2014).另一种进路是从信息技术有助于赋能进行解释,“以开放政府等形式进行的透明度改革,主要不是从知情权角度看待获取政府信息,而是将信息技术的应用作为创造更加有效率、合作、创新的民主治理形式的工具”。Michael Halberstam, Beyond Transparency: Rethinking Election Reform froman Open Government Perspective, Vol. 38 Seattle U. L. Rev. 1009 (2014—2015)。

[16]有学者通过对21个地级市信息公开情况的实证研究也得出了“在公开效果上,注重以提高公众满意度为目标”的建议。孙彩红:《地方政府信息公开现状及完善——以地级市为例》,载《中国行政管理》2013年第12期。

[17]对于过程性信息在司法实践中的应用,可见如杨登峰:《论过程性信息的本质——以上海市系列政府信息公开案为例》,载《法学家》2013年第3期;对于“三安全一稳定”的相关讨论可见如李广宇:《政府信息公开司法解释读本》,法律出版社2011年版,第258页。

[18]对透明度制度无效性的批评,can see. e.g., Mark Fenster, The Opacity of Transparency, Vol. 91 Iowa L. Rev. 885 (2005—2006)。

[19]国外有学者从问责角度将政府透明区分为三类:强制性透明;裁量性透明;非自愿透明。不同类型的透明对于问责的效果大不相同。Jennifer Shkabatur, Transparency With(out) Accountability: Open Government in the United States, Vol.31 Yale L. &Pol'y Rev. 79 (2012—2013)。

[20]国外有学者从消极自由与积极自由两个不同层次界定政府透明度,前者要求简单,只要根据申请人申请提供即可;后者需要政府更为积极地作为,让信息更容易为社会使用。Frederick Schauer, TRANSPARENCY IN THREEDIMENSIONS, Vol. 2011 U. Ill. L. Rev. 1344 (2011)。

[21]由于自选动作与规定动作的属性不同,既可以采用法律(规范规定动作)与政策文件(规范自选动作)分立的双轨模式,也可以采用法律统一规定(不同属性的制度)的单轨模式。在信息化与公共管理改革浪潮下,各国立法与政策工具的运用明显体现了相互融合的时代趋势。

[22]“我国《政府信息公开条例》实施以来,申请权滥用一直是伴生性问题。有人曾说信息公开正沦为第二信访”。肖卫兵:《论政府信息公开申请权滥用行为规制》,载《当代法学》2015年第5期。

[23]对于滥用信息公开申请以及解决对策的研究,还可见后向东:《信息公开申请权滥用:成因、研判与规制——基于国际经验与中国实际的视角》,载《人民司法》2015年第15期。

[24]对于条例本身存在盲区的分析,可见如杜学文:《基层政府信息公开:问题、成因与对策》,载《理论探索》2011年第3期。

[25]对于法律规定不明确引起不同认识的讨论,可见如江必新、李广宇:《政府信息公开行政诉讼若干问题探讨》,载《政治与法律》2009年第3期。

[26]有学者尖锐地指出:“《条例》相应条款的一松一紧之间,可以感受立法者游移不定的态度,也导致信息公开范围张弛无度、边界模糊”。王敬波:《政府信息公开中的公共利益衡量》,载《中国社会科学》2014年第9期。

[27]对于公共企事业单位信息公开的文本解释和制度设计,可见朱芒:《公共企事业单位应如何信息公开》,载《中国法学》2013年第2期。

[28]奥巴马总统《透明与开放政府备忘录》最后明确声明:“本备忘录既无意,也不产生一方当事人对美国、其政府机关、独立监管机构、实体、官员、雇员、代理人或者任何其他人,提出成文法或者衡平法上可执行的实体或者程序权利或者利益”。这项声明等于豁免了开放政府计划可能面临的各种法律风险,有利于促进行政机关积极推动开放政府计划。

[29]透明与问责的关系,尤其开放数据环境下政府是否以及如何承担责任,是国际学术界目前争论很大的领域,不同观点的讨论,can see, e.g., Harlan Yu, David G. Robinson, The New Ambiguity of "Open Government", Vol. 59 UCLA L. Rev. Discourse 178 (2011); Tiago Peixoto, The Uncertain Relationship Between OpenData and Accountability: A Response to Yuand Robinson's The New Ambiguityof "Open Government", Vol. 60 UCLA L. Rev. Discourse 200 (2012); Jeremy Weinstein, Joshua Goldstein, The Benefits of a Big Tent: Opening Up Government in Developing Countries: A Response to Yu &Robinson'sThe New Ambiguity of "Open Government", Vol. 60 UCLA L. Rev. Discourse 38 (2012)。

[30]比如,可以借鉴美国2002年《电子政府法》设立的联邦首席信息官委员会经验,在各级人民政府设立跨部门的公开办负责人联席会议制度,不同部门定期交流信息与工作经验,针对共性问题展开研究,提出政策建议,推动政务公开与其他制度的融合。

【期刊名称】《行政法学研究》【期刊年份】 2016年 【期号】 3

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