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住宅用地“自动续期”的立法解释

物权法草案第一、二、三次审议稿,均无关于住宅用地使用权期满自动续期的规定。此项规定,是四次审议稿所创设,至六次审议稿确定。

三次审议稿第一百五十五条:“建设用地使用权的期间届满,建设用地使用权消灭。”第一百五十六条:“建设用地使用权的期间届满,建设用地使用权人需要继续使用土地的,应当在期间届满前一年申请续期,除因公共利益需要收回该土地的外,出让人应当同意。建设用地使用权续期后,建设用地使用权人应当按照约定支付出让金;没有约定或者约定不明确的,按照国家规定确定。”

三次审议中,常委会组成人员针对此规定的意见如下:贺铿委员:“土地使用权消灭后怎么办?”吴清辉(代表)提出,“在香港,有补地价制度。如果期限过了,使用者仍想继续使用这块土地,那就需要补地价。物权法应该引进补地价的概念。”郑功成委员:“住房、宅基地是私人真正的恒产。城镇居民只有70年的使用期,买住房实际上买的是一个空间,和土地没有关系,那么70年以后是自动消灭还是自动续期?如何保证城乡居民这一部分私有财产,草案还有继续完善的空间。”

三次审议后,委员长会议决定向社会公布征求意见。共收到通过网络、信件提交的意见11543件,另有26个省(市、区)和15个较大市人大常委会、47个中央部门、16家大公司、22个法学院所和专家,提出了意见。社会各界针对上述规定的主要意见是:一、用地期限。有的提出,现行的住宅用地使用权期限太短。有的建议延长为100年或者150年。有的建议取消使用年限的规定。二、续期申请人。有的提出,一栋公寓多户居住,建设用地使用权期间届满,是由住户个人申请续期还是业主委员会统一申请续期,意见不一致时怎么办?三、续期后的土地使用费。有的认为,住户买房已经支付了土地出让金,续期后不应再交费。有的认为,续期的应交少量的使用费。

对于上述常委会组成人员和社会各界的意见,法律委员会研究认为:“建设用地使用权续期的问题,宜区分住宅用地和非住宅用地,要着眼于保障老百姓安居乐业。”据此,法律委员会建议将这一条修改为:“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期;非住宅建设用地使用权期间届满,建设用地使用权人需要继续使用土地的,应当在期间届满前一年申请续期,出让人应当同意。”“建设用地使用权续期后,建设用地使用权人应当支付土地使用费。续期的期限、土地使用费支付的标准和办法,由国务院规定。(四次审议稿第155条、五次审议稿第149条相同)

五次审议稿第一百四十九条:“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期;非住宅建设用地使用权期间届满,建设用地使用权人需要继续使用土地的,应当在期间届满前一年申请续期,出让人应当同意。”(第1款)“建设用地使用权续期后,建设用地使用权人应当支付土地使用费。续期的期限、土地使用费支付标准和办法,由国务院规定。”(第3款)

据全国人大法律委员会,2006年10月27日,向十届全国人大常委会第二十四次会议,《关于物权法(草案)修改情况的汇报》:五次审议中,“常委会组成人员对自动续期的规定,普遍表示赞成。同时,有的委员提出,续期付费是否合适,建议进一步研究。法律委员会研究认为,续期后是否支付土地使用费问题,关系广大群众切身利益,需要慎重对待,目前本法以不作规定为宜。届时,可以根据实际情况再作慎重研究。因此,建议删去这一条中关于土地使用费的规定。”

至此物权法第一百四十九条关于住宅用地期满自动续期的规定,最终确定。可见,本条立法机关的意思是:鉴于住宅用地使用权续期后是否支付土地使用费问题,关系广大群众切身利益,需要慎重对待,目前本法不作规定,留待将来根据实际情况再作慎重研究。须特别注意,结合从原条文删去“续期的期限、土地使用费支付标准和办法,由国务院规定”一句,可知所谓“届时,可以根据实际情况再作慎重研究”的研究主体,是指立法机关(全国人大常委会)自身,而不是国务院或者别的机关。质言之,在将来立法机关(全国人大常委会),就住宅用地使用权续期后是否支付土地使用费问题,“根据实际情况再作慎重研究”(并作出决定)之前,无论是国务院或者地方政府,均不得擅自决定住宅用地使用权续期后是否支付土地使用费。

(2016年4月20日)

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