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关于建立“科研友好型经费使用管理制度”的建议
(第二次征求意见稿)

一、案由

2014年,本人已经提出过一次建议案,目的是反映关于我国科研经费使用管理制度给科研活动和科研人员造成损害的情形,而且针对性地提出了解决问题的建议。该项建议案是在本人调研中国科学院、中国社会科学院以及一些重点高校科研人员的基础上提出的。此项建议案提出后,相关的管理制度并未得到改善,因此今年再一次提出这一建议案。

科研人员普遍反映,科研项目普遍存在着时间紧、任务重、但是经费使用制度却存在很多不合理之处。其中显著的问题:首先是科研经费的使用必须严格依据预先的设想方案,没有任何的灵活性。其次是不论科研项目的性质,也不论经费来源是纵向课题还是横向课题,科研人员均不得从科研经费中取得劳动报酬。这一点对于项目主持人、主要承担人尤其不利,因为他们要在科研中承担主要的劳动,而且这一劳动十分辛苦,但是项目经费却不能给予其一分一文的报偿。最后,科研经费的报销制度已经发展到了完全不信任科研人员的地步,一些地方的报销审查严格到了极端。我们了解到的情况是,大多数项目都存在着到期之后经费不能全部使用的现象。这样,一方面科研人员的艰苦劳动不能从报偿机制上得到承认,另一方面科研经费普遍地不能充分支出。

目前已经有大量的科研人员已经放弃了申报科研项目,大学教授以上级别的科研骨干普遍的反映是,当前只要做好教学等本职工作即可,不再愿意做项目科研。但是恰恰是这一批人,才是最懂得专业、最有科研能力的群体。在本人参加评审的国家社科基金项目申报人之中,教授以上级别的科研人员已经非常少,著名教授申报课题者基本上已经没有了。本人所在学科里,去年中国社会科学院系统甚至没有一个人申报。其他科研项目系统也存在这种情况,据调查,目前申报本职工作之外的研究课题的主力人员,是职称副教授以下的研究人员,他们主要是为了评职称才这样做的。这种情况,在中国科学院、科研重点院校同样存在。本人参加国家社科基金法学研究项目评审、教育部法学研究项目评审、司法部法学研究项目评审、中国法学会研究项目评审、北京市和上海市法学研究项目评审,发现这几年申报人的科研实际水平呈现下降趋势,不论是申请立项材料还是结项材料,都很少有优秀的作品。其中最主要的原因,就是现在的科研经费使用管理制度,对于科研的促进发挥了不友好的作用,使得最有科研能力和经验、也就是以前的科研骨干群体不得不退出了项目的申报。

近年来,国家对于科研投入资金不断增加,但是所获得成效却不高。这种情况必须予以改变,因此本人今年再次提出建议案,希望我国能够建立起“科研友好型经费使用管理制度”,希望科研经费的管理机构能够仔细思考其中的问题,改进自己的观念和做法,建立起一种对科研事业、对科研人员根据有利的管理制度。其实这些问题,这一段时间里很多人都在讨论,对现行管理制度提出批评者居多。即使是轻易不批评现行制度的《人民日报》,也发表了“科研经费改革应促进学术活力”(2016年1月21 日,作者叶竹盛)一文,间接地提出了批评。本人在正式提出该项建议案之前,曾经将草拟的建议案挂在“中国法学网”上征求社会意见,短短的两天之内,居然收到将近8万条反馈意见,大多数意见都对本人的观点表示赞同,对当前科研经费使用管理制度提出了批评。由此可见,改变这一制度的不合理的方面已经成为基本的共识。

应该说明,我国当前建立的有些过分严格的管理科研经费使用的制度,也是因为出现了个别科研人员滥用、甚至贪污科研经费的情形。这些负面的事实,确实也曾经发生过几次。所以,本人在这里提出的建议案,并不是要完全否定目前的科研经费使用管理制度,而是要认识到其缺陷,并提出自己的补正建议。所以,本建议案的一些言辞从表面上看是批评性的,但是这完全不能表示我们对现行制度采取了完全否定的态度。

二、案据

对于科研活动以及科研人员“不友好”缺陷,大体上有如下几点:

第一,对于科研经费的法律属性的定性不全面。目前的科研经费管理制度,不区分科研经费的来源,也不区分经费使用上的行政法律关系和民事法律关系,把国家项目(俗称“纵向课题”)和一般法人自然人的委托项目(俗称“横向课题”)混为一谈,统一纳入严格的行政管理渠道。实际上,科研经费提供者支持科研的目的并不相同。有些经费支持科研,就是出于单纯帮助科研人员完成一项有益于国家或者社会的科研活动,甚至仅仅就是支持科研人员自己科研活动,经费提供者没有自己的经济目的。比如,国家设立专门的科研机构并拨付经费的,就是这种情况的典型。但是有些项目的设立以及经费的支持,却是经费提供者为了取得或者说购买科研人员所创造的成果,来满足自己的政治或者经济需要。这两者之间差别是本质的,但是在我国目前的科研经费使用管理制度上却显示不出来。

我国科研经费分为纵向课题和横向课题。其中,纵向课题经费多数是出于前一种目的,但是也有一些是为了后一种目的。而横向课题,其中也有一些是社会人士给予科研人员的资助,但是比较多的是为了取得或者购买科研人员的劳动成果。如果从法学上分析,后者这种法律关系在本质上属于民法上的“承揽合同”,课题来源、成果的完成、费用支付完全采取市场方式,因此课题组干了多少事情,应该拿到多少报酬,报酬如何使用,都应该由项目委托方和课题组协议决定。因为这是一种典型的合同法律关系,政府只能建立规则予以引导,而不能把将其纳入强制管理。这也是国际上的普遍做法。唯独在我国,不论纵向课题还是横向课题,不论科研活动是为了什么目的,这些科研经费都被纳入严格的行政管理,这一点非常不合理。

第二,不许科研人员享有报偿权的不当之处。不论是纵向课题还是横向课题的经费列支,都不许体现科研人员自己的劳动报酬,尤其是课题组负责人、主要研究人员的报酬。目前的经费管理制度仅仅许可劳务报酬一项列支项目预算总数的20%,而这些经费只能支付给课题组成员之外的科研辅助人员、其他临时劳动人员。课题组人员不得从课题经费中取得任何报酬。从上面我们关于研究课题的性质分析中可以看出,对于那些出资人目的在于购买科研成果的研究项目,科研人员从经费中取得报酬是完全合理的。即使是一些纵向课题,经费的使用也应该向课题负责人、主要承担人倾斜,许可他们在经费的使用上有适当的灵活性,甚至从其中获得类似于奖金这样的报酬。

在2014年本人提出建议案之后,财政部等部门对此的回答是,我国科研人员基本上都是国家工作人员,他们已经获得了工资,因此不应该再从科研经费中获得报酬。本人认为,这一回答不妥。原因很简单,纵向课题的承担,虽然有一些和科研人员的工资是挂钩的,但是也有一部分不是科研人员的本职工作,和科研人员的工资并无关联。而横向课题则完全是市场化的运作,和科研人员的工资没有任何的联系。因此,以科研人员有工资为由,禁止科研人员从科研经费中取得报酬的观点是完全无法成立的。

无论如何,我们也应该考虑到科研劳动的艰辛,从科研友好型观念出发,从科研项目的法律性质出发,来研究和解决科研人员的报酬问题。

第三,对于科研经费的法律性质定义不当。在纵向课题中,现行的经费使用管理制度没有明确课题组与项目委托单位之间的合同关系,即使一个科研项目是从“国家”申请而来的,项目的经费也不可以再作为国有资产对待。因为这些项目经费已经投放到课题组手中,课题组只要按时完成了科研任务,在向委托单位提交了成果并获得检验通过之后,这些经费就应该留存在在课题组手中,一部分应该用作科研人员的劳动报酬,或者作为下一步科研活动的启动资金。因此,这一笔经费的使用即使有所不当的,也难以被认定为贪污、侵占了国有资产。

在横向课题之中,将这些经费的使用当作国有资产就更不符合法理了。

对于那些国家设立科研机构并支付科研人员工资从事的科研项目,以及目的纯粹是为了支持科研人员、出资人没有自己的政治与经济目的的科研项目,加强经费使用管理是应该的。这些项目经费的拨付、使用都应该纳入审计。对于那些并未按时按质完成科研任务,而随意花费科研经费的情形,甚至还可以追缴已经拨付的经费。我认为,在这一方面现行制度还有可以改进之处,比如对于那些不合格的科研成果,现行的经费使用管理制度显得无计可施。事实上,这一种经费的拨付应该是分阶段的,如果发现研究成果不能保证质量,应该有制度及时卡住不再发放,甚至要建立收回的制度。这些都是下一步应该改进的。

第四,科研经费报销制度限制过多、过于死板,不合情理者非常严重。比如,社会科学调研项目,有很多采取了发放调查问卷的方式,发放和回收问卷时需要大量的小额现金支出;有些调研还是以口头采访的方式进行的,需要给接受采访者小额费用;有时候调研还要吃住在农村,但是这些支出因为没有发票。这些调研活动的指出,按照现行的经费使用制度就不能报销。另外,学术会议邀请评审专家,也不可以发放符合市场劳务标准的报酬和交通费。这些都损害了实体研究工作的进行。

三、方案

应当看到,现在中央政府以及一些地方政府已经注意到了科研经费使用管理制度存在的问题,新近出台的一些政策文件似乎在呼吁解决这些问题。国务院办公厅发布了《关于优化学术环境的指导意见》(国办发〔2015〕94号),指出,“良好的学术环境是培养优秀科技人才、激发科技工作者创新活力的重要基础”,要“着力构建符合学术发展规律的科研管理”。李克强总理也曾在其政府工作报告中也提出,要“改进与加强科研项目和资金管理”(李克强:“改革科研项目管理机制,砍掉繁文缛节”,中国政府网,2016年1月8日)。上海市财政局和上海市科学技术委员会于2015年12月29日颁布了《上海市科研计划专项经费管理办法》,该办法着力于建立健全符合科研规律的科研项目经费管理机制,简政放权,将多项权利下放至项目(课题)承担单位;同时,该办法确定的课题组使用经费的额度,远大于财政部的限制,体现了对科研人员的尊重,部分体现了科研项目中创新性劳动的价值。

但是,从国家层面来看,我国现行的科研经费管理制度,没有体现出“与时俱进”的精神,实践中暴露的问题没有解决。这些做法不但不能调动科研人员的积极性,反而限制甚至打压了科研人员的积极性,违背了中央提出的“创新发展”的精神。因此,本人再次提出本项建议案,并提出如下问题解决方案。

(一)指导思想

本人之所以建议,以“科研友好型”作为基本的指导思想和基本理念,建立对科研活动友好、对科研人员友好的科研经费使用制度。这个指导思想,和中央提出的“五大发展理念”是一致的。中央提出的“五大发展理念”,首先就是的“创新发展”。没有科研活动,哪里来的创新?没有科研人员,哪里来的科研活动?因此,对于科研经费的使用管理不利于科研创新这个问题,我们认真思考并加以解决。具体来说,目前应该解决问题的基本思路,应该有两个方面:

第一,依法治理科研活动。必须分清科研活动的法律性质,区分资助科研的项目和购买科研成果的项目;区分经费来源上的行政法律关系和民事法律关系,把科研人员对于国家所负的责任和对于一般项目委托人所负的责任严格分开。

我们认为,国务院办公厅《关于优化学术环境的指导意见》(国办发〔2015〕94号)提出的要“坚持依法治学”的精神,完全可以应用在科研经费的使用制度方面。所以依法,就是要尊重科研经费在法律关系上的基本规则,区分科研项目的两种不同性质的类型,不可以在科研经费管理方面全部套用行政管理的规则,把全部科研经费纳入国家经费。

第二,按照科学技术是第一生产力的精神,按照中央“五大发展理念”的精神,促进科研活动,保护科研人员。科研活动是我们建立创新性国家的核心环节,也是“五大发展理念”的第一大理念。科研活动在任何时候和任何情形下都是以科研人员的劳动作为核心来展开的。科研劳动是独特的、创新性劳动类型,它应该得到我国社会足够的尊重和保护,应该放手交给科研人员使用的经费,使用权应该放开;应该发放的劳动报酬应该得到足额的发放;科研经费的报销应该体现科研活动的要求。科研经费使用制度,应该按照中央创新发展理念的要求建立并予以实施之。

(二)应该解决的具体问题和解决方法

第一,对于科研经费使用制度方面法律关系不清晰的问题,解决的方案是把资助性经费,和购买性经费区分开;把纵向课题和横向课题区分开。

对于资助性科研项目及其经费,比如国家设立专门的科研机构并予以设立的科研项目和拨付的科研经费,再如国家社科基金这样支持项目申请人完成其著述的项目及其经费,其经费的使用管理仍然可以遵行现行的制度。但是对于那些目的在于购买科研成果的研究项目,其经费的使用应该使用市场的规则,不应该将这些已经支付给研究人员的经费纳入国家财产。

对于纵向课题和横向课题,首先应该按照上面的原则予以划分类型。纵向课题中,如果所完成的成果归属于委托人,科研人员的工资也不包括在经费之中的,应该许可科研人员取得必要的报酬。

大体而言,全部横向课题都应该纳入民法上的承揽合同范畴,用发包人和承包人之间的法律关系规则规范当事人之间的权利义务。我国《合同法》第二百五十一条规定:“承揽合同是承揽人按照定作人的要求完成工作,交付工作成果,定作人给付报酬的合同。”因为承揽合同常常被用来承包工程或者工作,因此合同的双方当事人也常常被称为发包人和承包人,发包人向承包人委托完成指定的工作,并向其支付工作的报酬。承包人必须按时按质完成指定的工作,并且在工作物检验合格、发包人受领全部工作成果之后,并享有要求发包人支付报酬的权利。当然,在承包的工作开始之时,承包人也可以要求发包人支付基本费。在我国,横向课题基本上是依据承揽合同的规则订立的,当事人享有的权利和承担的义务,也完全符合承揽合同的要件。

按照承揽合同的基本规则,横向课题的当事人之间也可以约定其工作经费的支付方式,但是,在工作成果经检验合格并完成交付之后,科研成果归属于项目委托人,而研究经费归属于科研人员。在任何意义上,这些经费都不能再称为国有资产,不能依据国有资产管理的方式来管理这些经费的使用。

在国际上,依据承揽合同的法律关系来规制横向课题经费使用的情形比较普遍。除一般的社会法人和自然人之外,课题组也可以以这种方式接受政府的委托客体。比如,美国著名的智库兰德公司,就经常依据这种方式承担美国政府的重大决策课题研究。本人留学德国时所在的汉堡“马克斯-普朗克外国与国际私法研究所”中,有相当一部分学者其实是“报告撰写人”,他们承担的基本工作就是接受政府或者公司的委托,就外国或者国际私法中的制度建设向委托人提交研究报告。这个研究所是一个公法法人,他对于科研人员只是提供必要的图书和办公室以及基本工资费用,他们的主要收入来源是委托人支付的项目费。这种情形,非常值得我们借鉴。

第二,从科研劳动的特殊性研究解决项目经费中的报酬问题。我们郑重地向政府财政以及科研管理部门提出建议,必须及时认真地修改相关规则,从有利于科研活动、有利于科研人员的角度,给科研人员尤其是课题负责人、主要承担人相应的劳动报酬。

众所周知,科研劳动是最为辛苦的,科研人员普遍存在着过劳、早衰的情形。而且越是有重大科研贡献的学者,越容易出现健康方面的问题。在我国,广大科研人员立志报效祖国,发奋努力,各个领域都有一大批杰出的人才。但是同样众所周知的是,这些科研人员普遍的身体状况不佳,这个他们长年累月的辛劳有关。如果科研经费不包括科研人员的劳动报酬,无论如何,于情于理,都说不过去。

当然,我们也不否认在承认科研人员劳动报酬的同时,应当建立科研经费使用的管理和监督的制度,促进科研经费使用的规范化。在上文中,我们已经对国家设立的科研机构的经费使用、针对纯粹为了支持公益性科研活动的经费使用有可能被不当使用甚至滥用的情形提出了制度建议。我们认为,经费管理机构完全可以建立分阶段的经费拨付和审计制度,以及不合格项目经费追回制度。在科研项目立项时,经费的支付只能是基本费;只有在科研成果完成而且也被检验合格、依法全部结项之后,再支付其余的费用。如果科研项目不合格无法通过审验办理结项手续,在一些经费不再拨付甚至拨付的经费要被追回。这些制度在我国都考虑可以建立起来。针对个人从科研经费中取得的报酬,国家的税法照样也可以发挥调节的作用,以避免个人收入方面的失衡现象发生。

第三,尽快缓解当前科研经费预算过于死板、尽快解决科研经费报销困难方面的急迫问题,让目前已经立项的资金能够尽快得以使用,发挥其应有的效益。

第四,在现行制度框架下,尽快解决科研人员经费使用失去自主权的现实问题。应该许可他们在科研经费的使用方面,比如劳务费支出方面的自主权,解决社会调查、学术研讨会、论证会等正常活动需要的经费报销问题。

以上意见,如有不妥,也请批评指正。

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