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编者按:本文系中国社会科学院法学研究所法治国情调查研究室主任田禾研究员在深圳中院基本解决执行难评估报告发布会上的发言。她在发言中着重介绍了四个方面内容:一是评估背景,二是评估方法,三是评估结果,四是对策建议。
在深圳中院基本解决执行难评估报告发布会上的发言

各位专家、各位领导,媒体朋友们:

大家好!今天由我来发布深圳中院基本解决执行难第三方评估报告。这个项目是去年3月份启动的,当时深圳法院的人来到法学所,希望我们来做这个评估。其实我很犹豫,为什么?因为我觉得执行是一个非常难的问题,不是法院一家的问题,牵涉到社会的方方面面,所以我很犹豫接不接这个事儿。但是跟我们课题组商量以后,我们觉得深圳是改革开放的前沿阵地,我们去看看它做了什么事儿,也许会真的有一些可推广、可复制的经验,所以我们就接了这个课题。

我今天要跟大家作的报告分为四个方面:一是评估背景,二是评估方法,三是评估结果,四是对策建议。

一、评估背景

首先,深圳中院是非常有胆量的,敢让我们来做这个事儿,因为我们是铁面无私的,我们不光要看到你们的经验,还要看到你们存在的问题,要指出你们存在的问题,所以我觉得这一点在很多法院、很多政府是做不到的。深圳法院为什么那么有底气呢?跟它后面的一些因素是有关系的。它有一个背景,就是党的十八届三中、四中全会都提出了要深化司法体制改革,尤其是提出了要深化执行体制改革。十八届四中全会还对切实解决执行难、依法保障胜诉当事人及时实现权益提出了具体要求,比如践行审判权与执行权相分离的体制改革;制定强制执行法,规范查封、扣押、冻结,处理涉案财物的司法程序;加快建立失信被执行人的司法监督,建立威慑和惩戒的制度。

最高法院在1999年就启动了执行体制的改革,发了一系列的文件,2015年2月最高法院的“四五”改革纲要里也提出来深化执行庭改革,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点,最高院就做了以下的工作。首先是查控的信息化。执行难的关键是查找被执行人及其财产,单靠法院是做不了的,希望各级党委协调,各个部门建立执行联动机制,依托信息化手段,对债务人及其财产进行查控,最主要的做法就是实行联动机制,与公安、税务、工商、海关、金融、出入境管理、房地产这些部门进行联动,严格限制拒不执行生效裁判的被执行人的市场交易行为、行政许可与行政审批、社会交往活动等,迫使他自动履行。

最高院采取了第二个行动,推动执行信息公开,2013年最高院推出了三大平台建设的意见,这个意见我们也有一点贡献。三个平台一个是审判流程的公开,一个是裁判文书的公开,一个是执行信息的公开。最高院第三个工作是健全信用惩戒的机制。第四个是威慑,就是要加大对拒不执行失信当事人的惩罚力度,尤其是拒不执行的要增加。

广东高院在推动审执分离方面也做了很多工作,广东省2000年就试点了执行权的运行机制改革,各地法院变执行庭模式为执行局,执行事项由执行法官负责,在法院内部实现了审判与执行分离,但是执行程序仍然会涉及到一些实体权利的问题,比如说债权人的申请增加、变更被执行人等等。如果由执行法官负责的话,可能既是执行官又是裁判官,难以实现真正意义上的审执分离。2009年广东省发了两个文件,将执行程序中的实体权力交由审判部门行使,执行部门只能执行审判部门的裁决结果,实现了进一步的审执分离。广东省高院还全国首创了一个指挥中心,三级法院联网,同步实施指挥与查控。法院主动执行是对已经发生法律效力且超过履行期限的相关判决、裁定和调解不需要经过当事人的申请,各人民法院直接可以执行,这个是广东省高级人民法院探索实践。

深圳中院2011年就开始对执行权力进行科学配置,进行执行分权的集约化管理,分权分成哪三种权力呢?一个是实施的裁决权,一个是实施的事务权,一个是审查的监督权。裁决权由申请法官决定,主要指查控措施、处分措施、处罚措施、执行结案等重大事项的权力。实施权就是一些执行事务的办理权。监督权是对前两项权力的监督。这些都是通过集约化改革,将不具有决定权的执行事务剥离出来,集中交由查封组、集约行动组、综合信息组,由鹰眼查控系统和极光系统办理,解决可能因分权带来的低效率的问题。

深圳中院2011年提出基本解决执行难的目标以后,2014年在总结工作经验的基础上提出了一个关于基本解决执行难问题的实施标准,前面有很多同志都已经对基本解决执行难、根本解决执行难、人民群众理解的执行难做了解释,这里我就不再多说。

二、评估方法

我们现在正式进入评估环节,主要评估深圳中院《实施标准》的科学性怎么样,可行性怎么样,以及这个《实施标准》在现实当中的目标与效果。

为了科学评估,我们组建了联合课题组,由中国社科院法学研究所、深圳律师协会联合,我印象中是第一次由国家级的学术机构联合律协来做第三方评估,我觉得这在实践上、理论上的意义还是非常重大的。我们评估的方法主要有以下几种。

第一个方法是评查案卷。深圳中院这点还是比较好,对我们开放了他们的案卷,我们抽调了2011-2014年结案的执行案件,每年50份,一共200份。我们评查了结案的方式、执行费收取的情况是否规范、财产“五查”的情况,还有当事人权利义务和重大事项告知的情况、执行款项发放的情况、终本结案的理由以及程序。“五查”是查存款、不动产、车辆、证券和股权投资。配合评估,我们设计了三套问卷调查,一套是深圳律师的,一套是其他地区律师的,还有一套是法官的。我们的问卷研发的时候特别注意不要做成满意度调查,因为满意度调查对司法这个非常专业的行为来说,要去调查他满意不满意,很可能拿回来的结论是都不满意。如果参与了司法活动的当事人他败诉了,肯定是不满意的,胜诉的话如果胜得不多也会不满意,法官和律师也会面临同样的问题。如果他代理的执行案件败了,都会出现不满意的情况。所以我们尽量在问卷中设计一些标准具体实施的状况,比如说深圳法院是否采取了这项措施?深圳法院在发放款项的时候有没有其他的动作等等,问的是比较客观的一些东西。

第二个方法是文献分析。我们全面梳理了深圳法院执行工作的相关制度文件、执行的工作总结、执行的相关数据。我们一项项地仔细对比,一项项看他们之间的逻辑关系。

第三个方法是访谈和座谈。课题组与深圳的相关配合执行单位,如银行、律师、法官进行了访谈。通过上述方法,最后得出了我们这个报告的结论。

三、评估结果

实施标准的效果评估,我们分为三个方面:第一是外部优势,这个就是前面我说的深圳为什么有底气的问题;第二是制度的科学性;第三是制度实施效果情况。

深圳的外部优势,主要有三个方面:一是党委和政府非常支持深圳中院的执行工作,大家可以参考文本内容,这里不多说;二是深圳市有地方立法权还有特区立法权,它善用立法权将深圳的执行工作固化,这是它的一个优势;三是环境优势,深圳作为改革开放的前沿阵地,商贸行为非常发达,就要求我们在法治建设这块要走在前面。这是它的外部优势。

制度的科学性。对实施标准的评估,涉及到这个标准究竟怎么样?是不是科学?我想从以下几个方面来谈。第一个就是这个标准合理的界定执行难与执行不能。前面有很多人谈到了这个问题,这个我也不再多谈。《实施标准》的科学性可以从下面四个方面来看。首先《实施标准》提出了执行行业的标准化。第二是执行管理的精细化。第三是实体指标的可量化。第四是执行审查的专管化。

第一,从执行行业的标准化来讲,特别是提出了主动的“五查”,而且扩大了财产的范围,把住房、公积金、社保登记、托管股权、港行货运信息等财产信息也纳入查询范围。财产标准化还做到了财产查控的一体化,深圳法院在对被执行人的财产进行查询的同时,对被执行人可供执行的财产采取控制性的措施,不给他转移财产的时间和机会。强化人员查控也是其主要内容,人难找是执行难的重要成因,被执行人为逃避义务就失踪,深圳法院根据申请执行人的申请或者是依职权通过鹰眼查控网请求协助执行查询被执行人各种信息。比如说他的居住证件信息、常住人口信息、租房信息、边境证件信息、出入境信息、酒店住宿、法定代表人的信息。谈到这个问题,我们跟全国很多地方的法院、公安局、政法委都座谈了,公安在找人方面掌握的信息是最全面的,座谈时我们希望公安跟法院共享信息。但很多公安局的领导说这是机密,现在还不能共享。而我们认为,深圳就做的比较好,各部门的信息共享让我印象非常深刻。其次是财产处分标准化。再次就是执行款划付标准化,即执行款到账或者其他标的物执行到位后,应当在一个月内将相关款项或者标的物给付申请执行人。第四个是终结本次执行程序标准化。深圳中院对以终结本次执行程序结案有严格的标准:五查”为必经程序;实施严格限制措施;全面纳入征信系统;酌情予以司法惩戒:罚款、拘留;构成犯罪的,依法追究刑事责任;发现财产须恢复执行。第五个是退出标准化。《实施标准》根据被执行人主体性质(自然人或者企业法人)的不同,明确了不同的执行退出路径。对个人采取限制高消费等措施、对企业实行破产等措施

第二,建构执行规范体系,实现执行管理制度化和精细化。深圳中院对每一个程序的环节都制定了相应的文件,以保证执行中有章可循,充分体现了管理的精细化程度。

第三,实体指标的可量化。实施标准是由程序标准和实体标准组成。程序标准为深圳执行工作确立了流程性的标准,实体标准侧重于对执行结果的衡量,实行标识性指标的正负相关性,明确了目标的区间,罗列了核算的公式和得分的标准执行案件只要程序上符合规范,达到实体上的指标,就可以视为完成了基本执行工作。实施标准从公正、效率和效果方面确立了实体指标,抓住了执行工作的本质特征、核心价值和终极目标。

第四,做到了执行审查的专管化。主要分为监督机构专门化、申诉信访专管化、法官接访日常化、监督指导专业化。

《实施标准》实施的效果,有一系列的数据可以支撑这个结论。

从这张图来看,在保障申请人的知情权方面做得还是比较好的,告知当事人立案情况达到了80%,告知结案的信息则是90%多。从终本案件的去来看,所有的终本案件都做了五查。所有应当查的做到了79%,部分查控的占9.7%,一共是88.7%,所以深圳法院在“五查”方面做的比较好。

深圳法院冻结的银行金额是52亿,扣划银行金额30亿,扩展查控财产由4项扩展到28项。深圳执行在这方面也做得比较好。终本程序非常严格,所有的终本程序都必须经过几个程序,第一个就是“五查”。第二是要100%的合议。

终本申请结案是当事人申请,当事人申请这个挺有意思,我们在其他地区也会发现当事人主动要求结束执行。为什么?因为他的标的并不是很大,为了执行一次次的跑,花费甚至超过了执行的标的。尤其是在有一些执行不规范的地方,可能执行法官对申请执行人的要求比较过分,行为不太规范,就会会出现这样的情况。

执行的成本大幅度降低。现在两级法院把执行的事务拿出来以后,以前要26个人做的事,7个人就可以了。现在用车量节约了二分之一,外出办案经费节约了三分之二,而且很多事项可以同步办理,这样节省了非常多的时间。以前申请执行人找法官是很困难的,因为所有的执行法官都去找财产了,但是现在通过信息化的手段,法官好找了。

从执行的期限来看,法定的期限是6个月。从2011年到2014年6个月内结案的数量大大增加了,超过6个月的数量减少了。执行期限缩短也可以说明深圳中院在解决执行难这方面做的努力。

刚才胡局长也谈到了人均信访率降低了50%,这算是一个值得提的成就。人均办案量从2012年的110件,2014年已经到了230件。这个都是信息化的功劳,而且我们的实施标准实施了以后规范了执行的结果。

在廉洁这块,评估显示,执行的收费严格合规,基本上不预收执行费,我们看到网上发布拍卖、悬赏公告也是免费的,所以在收费方面是非常规范的。在拍卖机构选择方面也非常规范。款项发放的情况我们在问卷调查中,深圳的律师有80.6%的律师反馈能够做到全部足额发放,这个数字是非常高的。

执行难面临“四难”,执行人难找、协助执行人难求、执行财产难寻、应执行财产难动。深圳的基本解决执行难改革的实践表明,他们已初步解决了上述四个方面的问题,从深圳的经验来看,用一句通俗的话来说,就是执行变快了,执行回来的钱多了,执行的花费少了,执行公开率百分百,当事人的权益得到了保障。

我们是不是认为深圳的执行就没有问题了呢?刚才胡局长说了一个执行梦,要让这个梦变为现实还有很多事要做,还有很长的路要走。深圳执行的问题在哪?我觉得执行惩戒措施需要常态化,其实这个问题也不是深圳一家的问题,而是全国很多法院都面临的问题。打开电视,我们经常会发现法院在开展执行专项行动。这些专项行动是有必要的,但是能不能常态化?债务人只要不履行裁决,就应当对他进行惩处。运动总是一阵风式的,不是非常好的工作机制。我感觉应该把运动式的执行转变为常态化、长期性的工作机制,保证判决的权威,这个非常重要。

在知情权保障方面,我们觉得也有待加强。尤其是在被执行人知情权保障这块,现在我感觉还做的不够。执行局在执行通知书上笼统的将通知被执行人查到财产后将要采取的执行措施,并不单独的发送查封、冻结、扣押裁定书。深圳的执行法官是这样解释的,法院一旦对被执行人的财产采取了强制措施,即使不单独通知,被执行人也会知道的。如果先通知了被执行人,说不定他还会转移财产呢。但是我们认为,被执行人的权益也应当得到保障,你不单独送通知虽然可以节约时间、提高效率,但是不及时向被执行人送达相应的法律文书,也是对他的知情权保障不够。如果要更规范的话,申请人和被执行人都应当发送告知书。当然这个要在不影响执行的情况下,要在避免被执行人转移财产的情况下做到。

被执行人知情权保障不够,权利义务通知不到位最主要的原因就是被执行人难找。深圳是一个流动的城市,被执行人经常更换住所和联系方式,加上恶意逃避,使得法院很难找到被执行人。

从评估的情况来看,终本的结案比例比较高,从2011年到2014年新收的民商终本结案中超过50%。多数终本的执行到位率非常低,从2011年到2014年分别有88%、74%、78%、93%的终本执行案件的执行到位率小于10%,在终本案件的问题上可能深圳中院还要引起高度的重视。对策就是还需要穷尽查控的手段,引入律师的异议权,终本后还要“五查”,这样可以降低终本结案比。

此外,信息的准确性也是一个问题。在研究当中我们跟深圳中院反复的沟通接洽,还是有一些数据没有办法准确的获取。这个也不是深圳中院的问题。在我们走过的法院里都存在这样的问题,包括我最近在最高院开了很多次会,他们的信息中心把他们的大数据给我们看,我也说到了这个问题,我感觉数据不准确。原因多方面,有可能是法官的压力大,很难准确把每一个信息节点录进去。我们知道一个案件要录入信息节点,一个复杂的案件可能有两千个信息节点。要让法官把所有的节点都录入进去是比较高的要求。我们觉得在信息节点的录入准确性方面,希望深圳可以更进一步。

我们为什么得出这个结论呢?就是法定审限内结案率我们拿不到,案件的平均执行周期我们不掌握,深圳也拿不出来,这个也是应该努力的方向。信息化程度不够,节点信息录入不准确,这个是存在的问题。部分的实体指标设置待调整,个别的实体指标选取不是很科学。体现在两个方面,有效信访率是怎么计算的?我觉得深圳中院要思考。部分执行率的问题也是值得思考的。现有的做法是以财产的价值为基数,我们执行一个几亿的,就把价值拉上去了,执行得就很好。但是从工作量上来讲,没有真正体现法院的执行工作量。因此,应该以查的财产的个数来衡量法院的执行工作量,而不是以价值来衡量。执行行为的撤改率指标也设置的很不科学。现在的指标是撤改率2%-5%。但是实践当中如果每100宗案件法院的执行率错两次,就已经是较为严重的管理失误。深圳中院近三年的执行撤改率为零,咱们还有必要把这个指标设到2%-5%吗?就应该降低到1%或者是0.5%,因为你们三年都是零。至于降到什么程度,可以实践当中进行探索。

四、对策建议

从深圳的经验要看司法执行的顶层设计,我觉得司法执行从全国层面来说真是很困难的一件事。

第一,要提升认识,严惩拒执行为。执行不是法院一方面的问题,涉及到被执行人、政府、公众方方面面。从执行义务人来讲,被执行人不履行法律文书,损害的只是执行人的利益和司法权威,没有意识到实际上他是在挑战法律秩序,这个要加大普法宣传。法院虽然认为执行难存在了损害申请执行人的利益和损害司法权威。但是在深层意识当中,法院的法官还是认为,裁判文书要执行是当事人的事,没有认识到司法机关作出的法律文书具有国家的强制力,司法机关有责任让作出的财产文书所承载的权利义务分配得到落实和执行。因此在有的法院,执行的力度还是不够。政府这边问题就更多一些,有的地方政府和部门无视法律文书的严肃性,为了地方维稳的需要,细分个案,要求一些类型的案件暂缓或者是审慎执行。还有对社会主义法制的统一和尊严重视不够,以地方保护主义和部门保护主义为执行工作设置障碍。前面我讲的公安的案例就很典型。社会公众对执行的认识也是存在问题的。很多时候,公众看执行就是看一个热闹,因为他们认为损害的是当事人的权益,法院的权威,跟自己没关系。而且他们有时还会把执行难所有的责任都放在法院,就是法院执行不力。所以对社会公众来讲,还是应该让他们认识到法律文书的执行是关系到整个社会秩序的,应该让全社会都认识到执行也跟审判一样,也是相当重要的一项工作。

第二,改革执行体制,确保执行机构的强制力。学界讨论的非常多。体制怎么改革?大家众说纷纭。有的说就在法院内部,有的说应该划到其他部门。法院内部也有很大的分歧,深圳的方案还是放在法院。不管是哪种方案,探索一种新的符合司法规律的体制非常重要,需要实务部门、学界共同研讨。

第三,推动立法,探索建立个人破产制度。很多案件执行退出不了,就是因为没有个人破产制度。我们感觉待到立法时机成熟,可以建立个人破产制度,使执行的案件有退出的机制。什么样的时机呢?比如说不动产登记很完善、个人征信很完善,还有一些其他的制度都非常完善,包括房地产全国也联网了,等等制度都完善了就可以考虑了。

第四,“互联网+”完善执行联动机制。深圳的鹰眼查控网为互联网+的执行提供了非常好的范本,现在最高院正在建立3.0版,内容就是促进审判庭和审判能力现代化,服务人民群众、服务审判执行、服务司法管理。包括建立全国法院执行案件信息管理系统,实现信息化与执行工作的深度融合,加强部门间的互联互通信息共享。我们在深圳调研的时候遇到了一件事,就是深圳中院在四川扣押了一个老赖,他上了黑名单,不能坐高铁、飞机,根本回不了深圳。我觉得现在信息化和执行工作还要深度融合,抓到老赖以后第一时间就解除黑名单,尽快送回深圳。这个是应该注意的问题。

第五,发挥律师的作用。赋予律师程序性的权利,向律师签发调查令,由律师代行财产线索和调查取证,委托他们送达执行文书等等。还有确认律师的知情权,还有公众联系的建立,律师协会参与第三方评估,现在我们已经做到了。

最后,我还要寄语一下司法体制改革。2015年过去了,很多重大会议我都参与了,对一些重要的文件也都提了建议,但是我觉得还有很多地方是做得不够的

2016年司法改革应该注意以下几个方面的问题:

一是顶层设计与地方试点同等重要。咱们不能说只是拍脑袋设计,不管中国的国情。司法体制改革需要从中国特色的社会主义法治原理出发,尊重司法制度自身的规律来进行顶层设计。在理论上要讲清楚,可行性要进行充分的论证并统一部署,以免顾此失彼。顶层设计方案要多跟司法机关一线沟通,摸清情况,发现真正的问题所在,提出切实的改革建议。

二是大胆创新和司法改革同等重要。没有创新就没有改革,但是改革应当有法律依据,不可以违法改革,丧失改革的合法性。另外,不能每次改革就树立一批对立面,这个显然不是我们想看到的。司法体制改革既要鼓励创新改革,也要纳入法制的轨道,及时修改相关的法律法法规。没有勇气、没有胆略、没有担当,司法体制改革就不可能推进,对司法体制改革可能有的失误要有预期,要有适度的宽容。

三是司法执行和司法裁判同等重要。过去一年的司法改革,不管是以审判为中心还是法官的责任制,我们觉得对执行的关注是特别不够的。司法体制改革将以审判为中心提高到非常高的地位。审判非常重要我们不否认,敞开受案渠道、做出公正判决是司法体制改革的重要目标。因为没有公正的判决,司法的公信力就没有办法建立。但是这不是说司法执行就不重要了,司法体制改革不仅要关注高效公正的裁判,而且要关注快速规范的执行,审判再公正,判决结果得不到执行就是一张白条。现在执行手段不足、乱执行也是法院公信力严重下降的原因。因此我们说,审判工作跟执行工作同等重要,如何实行审执分离,加大执行的力度是未来司法体制改革应当高度重视的工作,法院应当采取相关的措施,做到立案、审判、执行同步推进,不要出现顾头不顾尾的现象。

四是法官的职业保障和责任制同等重要。现在一谈保障就是法官的工资问题。现在对法官来说收入是一方面,但是对法官的其他权利的保障还是不足的。更重要的一点,执行法官在最高院的所有文件里体现的不够。比如说法官责任制的文件里最后带了一句,执行法官参照办理,我觉得对执行工作显得不够重视,对执行法官的保障有待加强。谢谢大家。

(田禾,中国社会科学院法学研究所法治国情调查研究室主任、研究员,《法治蓝皮书》主编、法治指数创新工程首席专家)

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