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“十三五”时期安全生产工作的格局、态势与思路

2015年10月29日五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》。建议指出,重大安全事故频发已成为制约经济和社会持续发展的短板之一,要求建立风险识别和预警机制,以可控方式和节奏主动释放风险,提高安全生产风险防控能力。建议还结合现实问题,对“十三五”时期的安全生产工作做了部署。

“十三五”时期是中国进入新常态的关键时期。所谓新常态,就是高质量、有效益、公平、可持续的发展。安全生产监管系统在“十三五”时期要把握新常态、适应新常态、引领新常态,必须要把握与经济发展相辅相成的安全生产工作和方法,通过保证生产经营和社会运行的安全性来提高经济社会发展的质量和效益。要做到这一点,首先必须对“十三五”时期安全生产工作的新格局进行分析,其次对“十三五”时期经济发展与安全生产工作的基本态势做出基本判断,在此基础上,以理论、目标和问题为导向,对安全生产工作体系开展创新和完善工作。

一、“十三五”时期安全生产工作的新格局

首先,安全生产必须服从大安全的格局和经济社会协调发展的大局。2015年,国家将安全生产纳入国家大安全的格局中,这对安全生产工作的水平提升是一个很好的发展契机。在“十三五”时期,安全生产监管系统应当立足大安全工作的资源,夯实安全生产工作的基础。“十三五”规划建议和有关文件重新提发展是硬道理,发展是第一要务,以提高发展质量和效益为中心,促进公平、安全、可持续的发展。这说明,意味着经济和社会发展发展要以安全发展为前提。习近平总书记指出,发展必须是遵循经济规律的科学发展,必须是遵循自然规律的可持续发展,必须是遵循社会规律的包容性发展,因此无论是产业结构、增长方式、消费模式改变,都要以安全为前提,以安全为保障。这为安全生产工作进入经济社会发展的主战场奠定了基础。在从历史的发展角度来看,安全生产工作必须要加强,但是不能脱离发展阶段谈安全生产,更不能超越发展阶段高安全生产大跃进。今后五年,越是经济下行,安全生产的风险越大,就越应重视安全生产。重视安全生产,须要找到安全生产监管的抓手和撬动整个安全生产监管格局的杠杆,否则会事倍功半。

其次,安全生产工作与全面建成小康社会的任务相结合。总书记强调,“十三五”规划作为全面建成小康社会的收官规划,必须紧紧扭住全面建成小康社会存在的短板,在补齐短板上多用力。在“十三五”时期,要有7000万人精准脱贫,有的通过产业扶持脱贫,有的通过转移就业脱贫,有的通过异地搬迁脱贫。那么在这些脱贫的方式之中,可能存在哪些不安全的问题,可能哪些需要安全保障的问题,就需要全国安全生产监管系统做出预测性研究。另外,小康社会应当是一个生产发展、生活富裕、条件安全的安全文明时代,那么在全面建设小康社会的伟大工程中,道路、机场、垃圾处理、上水供应、污水处理、养老设施、教育设施、电力供应、信息保障、物流发展等建设工程必然要大发展,这些产业的发展可能存在哪些安全生产问题,隐患和事故可能分布的行业、领域、区域、时段、人群等,也需要全国安全生产监管系统开展精准的预研究。

其次,安全生产工作要融入高质量、有效益、公平、可持续发展的包容发展大局。“十三五”时期,中国的GDP增速将实现中高速发展。这意味着,经济社会的发展将是高质量的发展,每个百分点的GDP都包含更多的科技含量、就业容量、生态质量和安全水平。2013年第三产业比重首超第二产业,2014年我国第三产业在三大产业中占比首次超过50%。这说明,第三产业在“十二五”时期得到迅猛发展。“十三五”时期,第三产业的发展将还会有所提升,如工业化和信息化融合发展水平进一步提高,产业迈向中高端水平,先进制造业加快发展,新产业新业态不断成长,服务业比重进一步上升,消费对经济增长贡献明显加大。那么整个经济结构的持续改变,会对安全生产的形势有什么影响?我国的安全生产保障和监管工作是否做好了转型?都需要研究。“十三五”时期,随着经济社会的发展,人民群众的安全生产诉求提升,定力下降,讨价还价的余地小,所以,亟需进一步加强安全生产工作,推进基本服务均等化,让人民群众享受改革开放和安全生产的成果。最近几年发生的PX工厂爆炸事故和天津港爆炸事件,进一步加剧了人民群众的担忧感,化工厂建设的邻避效可能在今后五年集中出现。

第四,安全生产工作要和城乡建设一体化、区域协同发展的国家发展战略和“一带一路”的国际发展战略相结合。“十三五”时期,国家要缩小城乡差距,拓展新的发展空间;要进一步推进京津冀、长三角和珠三角协同发展,形成三个具有国际竞争力的增长极。也就是说,城乡发展、区域发展相均衡,必将促进GDP的增长。但是同时,也要让安全生产发挥制约和促进作用,如用安全生产的条件和目标来优化城乡发展和区域协同发展的格局,优化产业布局和结构,既防止重复建设,又促进安全生产,更提高区域的综合经济效益。“十三五”时期,国家将重视国内国际经济联动效应,更好利用两个市场、两种资源,推动产业转型升级,培育新的竞争优势。措施之一是,推进基础设施互联互通和国际大通道建设,共同建设国际经济合作走廊。措施之二是,通过“一带一路”把中国产能相对过剩的产业转移到有关国家,共建境外产业集聚区,推动建立当地产业体系,既促进这些国家就业和经济发展,拓展产品销路,也降低我国企业生产经营的综合成本,实现互利共赢、共同发展。无论是开展基础设施互联互通和国际大通道建设,还是企业进军其他国家,都需要知晓对方的安全生产规则,规避对方的安全生产风险。这些也值得我国安全生产监管系统认真研究。

第五,安全发展的理念要和创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念相契合。“十三五”时期,创新、协调、绿色、开放、共享是“十三五”乃至更长时期我国发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现,也是改革开放30多年来我国发展经验的集中体现,反映出我们党对我国发展规律的新认识。安全生产工作要坚持安全发展的理念,而创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念与安全发展的理念密切相关,因此在“十三五”时期,安全生产工作要以这五大发展理念为主线进行谋篇布局。如何创新安全生产,协调安全生产和大安全的关系,协调安全生产和环境保护、经济发展的关系,开放安全生产科技研发和投入,开放安全生产第三方治理体系,共享安全生产的基础和条件,值得社会各界思考。

此外,目前的安全生产形势仍然严峻的局面,说明安全生产监管的体制和机制尚不能适应新常态的要求,需要创新。“十三五”时期,国家会进一步加大简政放权的力度,很多许可会取消或者下放,这意味着地方事权会加强。那么如何既加强对地方的安全生产监管监察,又促使地方的党委和政府按照安全生产“党政同责、一岗双责、齐抓共管和失职追责”的要求,发挥属地的管理和监督作用,是一个实实在在的新问题。这需要安监部门开展深入的调研。

二、“十三五”安全生产工作态势的基本判断

首先,“十三五”时期的区域经济发展与安全生产工作不平衡,创新经济不会整体实现,安全生产形势仍然不容乐观。“十三五”时期我国的部分地区将完成工业化进程,部分地区会基本完成或者部分完成工业化进程。所谓完成工业化进程,对中国而言就是立足于制造大国进入以优势自主知识产权为标志的制造强国行列。根据研究,东部地区2011年基本完成工业化进程,2018年完成工业化进程;中部地区2021年基本完成工业化进程,2031年完成工业化进程;西部地区2023年基本完成工业化进程,2031年完成工业化进程。那么,在“十三五”时期,东部地区和北京、天津两个直辖市会完成工业化进程,而其他地区,连基本完成工业化都有难度。那么,对于东部地区和北京市、天津市,经济、技术和人力资源条件相对而言好一些,安全生产形势会进入根本好转的阶段。但是由于区域经济发展与安全生产工作不平衡,其他地区在完成工业化的进程中,会出现一些爆发式的发展行为,安全生产形势可能不那么平稳。另外,按照“十三五”规划的建议,“十三五”时期,将深入实施西部大开发,支持西部地区改善基础设施,发展特色优势产业;推动东北地区等老工业基地振兴,促进中部地区崛起,加大国家支持力度,加快市场取向改革;支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展。那么,在工业化、城镇化、城乡一体化以及区域均衡发展的进程中,会出现很多新的问题。欠发达地区有必要参考东部地区和北京市、上海市在“十二五”时期的安全生产发展规律,研究本地“十三五”时期的安全生产形势和重点举措,使监管具有前瞻性和预防性。

其次,“十三五”时期对于中西部地区是安全生产工作的战略相持期,压力大,重特大事故的发生趋势放缓,安全生产形势整体有继续向好的态势,但总体具有一些不确定性。在安全生产工作高压的态势下,“十三五”末期或者“十四五”初中期,如抓好安全生产执法,使得相关措施、政策全部落地,中西部地区的安全生产工作应当会在“十三五”和“十四五”时期全面出现根本性好转的拐点,让安全生产不成为经济社会发展的短板。在这个战略相持期,但是对于安全生产工作如果过分着急,可能伤经济的元气,在创新经济时代到来之前,经济和环境会遇到双重风险。另外,在中西部地区,继续推进工业化和城镇化进程,如城镇化水平由目前的55%增至“十三五”末期的60%,会促进经济的增长,同时会对安全生产形式的平稳产生一定的挑战。

再次,“十三五”时期经济将保持中高速增长,对安全生产保持一定的投入、促进安全生产工作的持续深入发展也是可行的。“十三五”时期,中国将大力推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化,国内市场需求强劲,经济发展具有巨大潜力、韧性、回旋余地,结构性改革正在深化,经济前景十分光明。在提高发展平衡性、包容性、可持续性的基础上,主要经济指标平衡协调,发展空间格局得到优化,投资效率和企业效率明显上升,经济年均增长至少达到6.5%。经济保持中高速增长,有利于改善民生,让人民群众更加切实感受到安全发展的小康社会成果。随着我国经济发展进入新常态,经济下行压力明显,保持较高增长速度的难度不小。在转型期,安全生产工作肯定遇到前所未有的投入压力和科技创新压力。为此,要保持一定的定力,用教育培训、加强监管来弥补可能的投入不足;用更新换代来淘汰已有的落后工艺、设备和技术,换取更高质量的产品和更大的利润空间。值得注意的是,在,在“十三五”时期,安全生产产业的发展对GDP的增长有一定贡献,但是因为我国尚处在发展中阶段,所以贡献不会很大,更不存在对GDP贡献出现指数爆发的可能。

此外,“十三五”期间,对于中西部地区,安全生产工作可能会在各种矛盾之中寻求平衡,在夹缝中前行,治标与治本同步推进,和最近两年一样,艰巨性前所未有。从逐年削减事故总数和亡人人数指标向追求超低数量的事故和超低数量死亡人数的全面安全生产转变。在这个时期,把安全生产基础设施建设、安全执法、全面培训教育、全面参与监督作为工作重点。但是,在“十三五”末期,我国的安全生产工作整体目标应当是,工作水平超越发达国家的初中级水平,在一些区域和时段争取更多的好结果。2020-2025年是关键时期,是一个战略上的转变期,无论是人口总量还是工业化水平,将进入一个新的阶段,安全生产工作将进入条件相对好转期。2030年,中国应当是全面进入创新经济的时期,经济发展与安全生产基本协调。

三、“十三五”时期加强安全生产工作的主要思路

首先,要有导向意识,按照导向开展安全生产工作体系的创新和完善工作。要以安全生产共治为理论导向、以安全生产形势整体持续好转为目标导向,以解决现实问题为问题导向。要按照《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》和新《安全生产法》的规定,加强和创新安全生产的社会治理。在建设平安中国的大安全格局之中,完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的安全生产共治治理体制,推进安全生产治理精细化,构建全民共建共享的安全生产共治格局。在问题导向方面,要牢固树立安全发展观念,坚持人民利益至上,加强全民安全意识教育,健全公共安全体系;完善和落实安全生产责任和管理制度,实行党政同责、一岗双责、失职追责,强化预防治本,改革安全评审制度,健全预警应急机制,加大监管执法力度,及时排查化解安全隐患,坚决遏制重特大安全事故频发势头;实施危险化学品和化工企业生产、仓储安全环保搬迁工程,加强安全生产基础能力和防灾减灾能力建设,切实维护人民生命财产安全。

其次,要有规律意识,按照安全生产规律合理调配工作资源和监管资源。其一,要把握经济规律。未来10年是中国进入发达阶段的初步发展期。在发展中阶段,因为安全生产基础薄弱,无论是经济不景气还是经济景气,都有可能出大事故,只是事故的领域和性质不一样。而一旦进入发达阶段,因为条件相对好一些,隐患和事故总体上会少得多。其二,要把握发展规律,即区域发展不平衡的规律,针对东中部和西部地区发展的不平衡,针对农村和城市,针对城市的不同分区,采取针对性的差异化安全监管和扶持行动。其三,要把握安全生产隐患和事故的时间规律,针对一年四季和每天的事故发生规律,总结教训,开展针对性的教育培训、设备配备、防暑降温、加强管理、调整工期等措施。其实,要把握人的规律,即针对劳动者的经济条件、年龄结构、精神状态、教育水平和劳动强度等,开展针对性的事故预防和隐患治理工作。此外,还要按照监管规律,克服监管队伍的麻痹思想和松懈思想,提高监管的协同性,提升监管的综合效果;按照换届规律,行政区域分管领导和安监部门领导更换前后和更换期间的安全生产工作

再次,要有算术意识。安全生产要和安全生产产业发展、全面建成小康社会、基础设施建设相结合,和升级发展相结合,会做安全生产宠观调控执法监管的加减乘除法。其一,要做加法,即多帮助企业和指导企业,协助企业升级换代;加强基础设施建设和信息化建设,为安全生产守法和安全生产教育、安全生产应急救援、安全生产监管创造条件。其次,要做减法,即严格执法,关停那些实在无力升级换代的企业;通过信用制度的建设,让那些经常恶意违法的企业无法生存。其三,要做乘法,即跳出单个企业,放眼区域甚至城乡一体化和区域一体化,用安全生产为准入条件或者约束条件,鼓励企业在区域内兼并重组,既促进区域内产业结构调整,增强区域内企业的竞争力,发展了经济,又保障了安全生产。其四,要做除法,即坚决把好宏观调控关,坚决杜绝落后的工业和设备在中西部地区重现。关于如何做算术,有一些问题值得全国安全生产监管系统认真思考,如对于京津冀协同发展、长三角一体化、珠三角一体化,安全生产部门在经济发展、产业结构调整和区域安全发展方面能够做什么?对于安全型GDP的增长,安全生产部门能够做什么?对于各部门协同执法,提高综合性执法效果,安全生产部门能够做什么?对于简政放权大形势下如何加强监管,安全生产部门能够找到哪些工作抓手?

第四,要有转型和改革意识。在转型意识方面,其一,要遵循区域发展的规律,安全生产监管工作如何由重点监管工业生产到全面保障城市安全运行甚至保障城乡一体化、区域一体化的安全运行转型。其二,由发展阶段的安全生产工作向转型期的安全生产工作转型。其三,由平面的安全生产监管方式到立体的安全生产监管方式转型,即安全监管的地上查、空间感、天上拍及与土地管理和环境监管相衔接,做大安全生产的格局。在改革意识方面,其一,要搞好包括设备服务、技术服务和管理服务在内的安全生产第三方治理市场,推进安全生产产品、服务市场和金融相结合。其二,探索建立省以下安全生产监察垂直管理体制,解决地方保护主义对安全生产监管监察的干预,规范和加强地方环保机构队伍建设,如各省级安全生产监管部门可考虑建立若干个跨地市的监察机构,开展安全生产监察工作。市(地)级安全生产监管局实行以省级安全生产监督管理局为主的双重管理体制,县级安监局实行以市级安全生产监督管理局为主的双重管理体制,这种体制有利于增强安全生产监察与监管执法的统一性、权威性、有效性,同时也有利于发挥地方政府的安全生产监管属地作用。

此外,还要有担当意识,即实在、实干加实效的意识。安监系统要认清形势,面对困难,踏踏实实地开展隐患治理和企业摸排工作。同时还要创新工作方法,促进信息公开,发挥公众参与和监督的作用,把重大安全生产隐患当事故处理;加强约谈和督促整改,加强企业安全生产考核评价和党政同责的责任追究等。

(常纪文系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员,中国社会科学院法学研究所教授)

来源:中国安全生产网2015-12-01

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