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《野生动物保护法》存在的问题与修改建议

摘要:我国正在修改《野生动物保护法》,有必要将保护野生动物的独特价值和维护生态平衡等纳入立法目的,扩大受保护野生动物的范围,废除“三有”动物等功利性称谓。栖息地的划定应以必需为基础,平衡生态与经济利益,协调与自然保护区等特殊区域的关系。逐步减少驯养繁殖动物的种类,提高驯养繁殖条件,促进民营珍贵、濒危动物饲养场退出或转型。对待野生动物应遵守社会公德,规定福利标准。明确各级政府的补偿责任,充分补偿动物的致害损失;对于违法经销、食用野生动物的行为,应予以处罚。狩猎许可在规定条件下可以发放甚至流转,逐步取消违反社会公德或者侵害动物的表演活动。建立统一监管和分散管理相结合的监管体制和制度,鼓励和支持社会参与和监督。加强国际贸易监管,促进野生动物的国际保护。

关键词: 野生动物 动物保护 立法 修改


目前,野生动物保护法律问题众多,而自1989年施行至今的《野生动物保护法》仅于2004年和2009年作过两次小的修正。为了进一步保护野生动物及其栖息环境,维护生物多样性和生态平衡,在十八届四中全会“建设中国特色社会主义法律体系,建设社会主义法治国家的根本目标”的指导下,有必要围绕立法目的、野生动物的概念及范围、如何科学地保护野生动物的栖息地、野生动物的福利以什么方式入法、野生动物保护的福利标准如何建立、利用野生动物应遵守哪些社会公德、如何科学设计野生动物的致害补偿制度、对食用野生动物如何进行法律定性、是否允许对国内外民众开放狩猎许可、如何对待野生动物表演、如何鼓励和支持社会参与和监督野生动物保护事业、野生动物保护监管体制如何科学配置、如何强化野生动物国际贸易监管等社会关心的热点问题,对《野生动物保护法》的全面修改开展深入研究。

一、《野生动物保护法》的立法目的

(一)法律问题

关于立法目的能否包括开发和利用野生动物的问题,目前争议很大。有的专家认为,我国《野生动物保护法》在立法目的中虽然言及野生动物保护,但其主要目的是保证人类对野生动物的可持续利用。它的潜在思想是为了利用而保护或者保护的目的在于更好地利用。有的专家认为,这一立法目的不仅造成了目前野生动物日趋减少的现况,更不符合人与自然和谐可持续发展的原则。他们进而指出,将“保护”与“合理利用”并列在立法目的中显然是不合适的,原因如下:首先,保护的目的不是利用,野生动物保护的核心价值应是维护生态平衡和生物多样性,而资源价值在生态文明的背景下不能提升到核心价值层面。其次,目前野生动物保护面临的最大威胁恰恰来自于人类对其各种合法或非法的利用。第三,“合理利用”的提法本身就难以界定,如在实践中很多人以“保护”之名行“利用”之实。基于此,《野生动物保护法》应该回归“保护野生动物”的初衷和本意上来,为保护野生动物提供法律保障。

关于立法目的如何处理人与动物关系的问题,有的专家从价值观引导立法的重要作用出发,认为利用属于管理的范围,不应当作为《野生动物保护法》的立法目的。当前,越来越多的国家淡化人类中心主义价值观,把野生动物作为人类的伙伴来对待,保护野生动物的福利和尊严,强调人类的自觉性。如我国仍然将“利用”作为立法目的,与这个趋势是相背离的。野生动物不是人类开发利用的对象和工具,我们应在价值观上进行转变,把野生动物作为人类的好伙伴来对待。然而,有的专家提出相反的观点,认为很多人还处于贫困状态,法律如不让利用野生动物,则不符合现在的国情。立法目的和法律制度应继续包括开发利用野生动物这一内容,但价值观应从以经济利益为中心转向以环境价值、经济价值、动物尊严等并重的方向,逐步减少开发和利用野生物。

关于立法目的如何处理物种保护和生物多样性的问题,有的专家认为,现有《野生动物保护法》立法目的的主要问题在于传统的“物种保护”与“生物多样性保护”理念相悖而行。传统的物种保护以物种及保护区的保护为主,强调限制利用的原则;而生物多样性保护不仅重视物种多样性,也重视生态多样性及遗传多样性,在内涵、时间、空间上强调全面性、整体性保护与可持续利用的原则。所以,《野生动物保护法》修改时,应矫正传统物种保护的狭隘生态保护观念,使之融合到更加系统化、整体性的生物多样性保护理念中。

(二)立法建议

上述观点,各有各的价值判断,各有各的逻辑起点和立法期盼。立法得着眼长远、注重国际接轨。为此,《野生物保护法》的修改,应当注意国际社会的主流作法,尊重野生动物的独特存在价值,不将野生动物作为纯粹的资源予以利用,把生态平衡和动物保护作为长期的立法目的。但是立法也得立足于现实,解决现实中存在的经济和社会问题。野生动物作为自然资源,在中国被开发利用几千年了,很多地方目前仍然存在驯养繁殖野生动物的传统,许多农民以驯养繁殖野生动物和开展相关的生产经营为生,如果一律予以取消,这些人的生存和就业转型就成了大问题,不利于社会的稳定。另外,法律是人制定的,难以逃避对人的利益的考虑。也就是说,《野生动物保护法》的立法目的在修改时,基于其是保护野生动物的专门法律,可以在第一条回避利用野生动物的问题。但是,在该法规定适用范围的第二条中,可以规定利用野生动物必须遵守保护野生动物及其栖息环境的要求。也就是说,该法仍然可以将野生动物作为一种资源来对待,但不能把利用或者合理利用野生动物纳入立法目的。现代社会应当是一个越来越人道的生态文明社会,立法目的的设计应当转变价值观,不能过于强调野生动物的资源利用、经济价值,不能弱化其生态价值和独特价值,为此,《野生动物保护法》应当限制人类利用野生动物的范围和程度。只有这样,才能淡化人类中心主义的价值追求,实现人的利益、动物价值和生态平衡的统一。

另外,各种野生动物在维护生态平衡和生物多样性方面具有难以估量的作用,应对所有的野生动物予以原则上的全面保护,建立人类与野生动物共生共存的和谐关系。为此,《野生动物保护法》在修改立法目的时,应当摒弃传统的保护重点物种的观念,坚持全面保护和全方位保护的理念,既保护物种多样性,也保护生态多样性及遗传多样性。

基于以上分析,可以把《野生动物保护法》第一条修改为:“为保护野生动物及其栖息环境,维护生态平衡,维持生态多样性及遗传多样性,建设生态文明,制定本法。”

二、野生动物的定义及范围

(一)法律问题

关于野生动物是否包括驯养动物的问题,有的专家认为,“野生动物”范畴应回归到词语的本意,即“野生动物”是与“驯化类动物”相对的概念,“野生动物”应当是野化的、自然生长的动物,驯养繁殖的(包括救助的)不以放归野外生存为目的的动物不能算作野生动物。有的专家认为,这个范围过窄,对于人工驯养繁殖的动物,立法可以以列举的方式规定哪些动物在多少代以内算野生动物,过了规定的代数就纳入农场动物或者经济动物予以管理,如经过特许,可以买卖甚至商业利用。有的专家指出,对于人工驯养繁殖的珍贵、濒危动物,如熊、虎等,无论是多少代,都应属于野生动物。

关于“三有”野生动物的界定,有的专家认为,其源于“物种保护”理念,即为了防止人为或自然因素导致物种灭绝,通过特定程序评估、确认“珍贵、濒危”等物种,继而加强重点防控与保护,以实现此类物种的永续。反对者认为,“三有”是一个功利的概念,野生动物的归类不应以对人是否有用或数量上是否濒危作为判断依据。有的专家认为,生态系统在时间、空间上是相互依存的,物种与物种之间、物种与自然之间的关系也是一体的。“三有”野生动物的界定,人为地促进了特定物种的繁衍、发展,但也破坏了生态环境的整体性、统一性,出现了物种的“贵贱论”,形成了“有益”与“有害”物种的“割裂”。但有的专家认为,“三有”的定义并没有错误,问题在于如何界定“有益”。在不同的经济和社会发展阶段,由于人们所处的利益基础不同,对有益的判断标准也不同。以前,有益的标准往往考虑的是对人的经济利益,而现在应当考虑生态利益和生物多样性利益。他们建议,《野生动物保护法》要与时俱进地明确“三有”的标准。

关于野生动物的范围,有的专家指出,现行立法通过列举式的方法规定野生动物的范围,并形成以名录为中心的保护模式,存在以下问题:第一,范围窄,未列入名录的动物,不受保护或受保护的程度很低,不利于生态的保护和物种的平等保护。第二,重点保护野生动物名录更新迟缓。该名录自1989年制定以来一直未作实质性更新,大量濒危物种未及时列入保护名录,保护力度很难得到加强。专家们建议,对保护名录进行更新,不应是根据动物是否对人有用来确定,而应根据动物在自然界中的地位来确定。有的专家认为,保护范围应当扩大,除了珍贵、濒危、有经济价值等物种外,许多在生态系统中扮演重要角色以及受到严重威胁的动物,都应受到法律的保护,如应将所有两栖类、爬行类、鸟类和绝大多数哺乳类等陆栖脊椎动物纳入受法律保护的野生动物范围,为此,需要修改《野生动物保护法》第2条第2款关于野生动物的定义。

(二)立法建议

基于以上分析,出于和国际野生动物保护公约接轨的考虑,在此次修改《野生动物保护法》时,对野生动物保护的界定不应过急,不应仅限于纯粹处于野外和被救助的来自野外的动物,也应把一些驯养繁殖的动物纳入进去。对于人工驯养繁殖的动物,立法可以采取分类管理的方式,对于如熊、虎等动物,无论是多少子代,都应属于野生动物;对于其他动物,如一些种类的鱼,野外种群数量恢复后,人工驯养繁殖的子代(如子三代),经过审批,按照经济动物予以处理,允许其商业利用。

由于“珍贵、濒危”和“三有”野生动物的称谓被动物保护界广泛诟病,可以考虑废弃现行分类标准和这些称谓。按照生态文明的要求,修改《野生动物保护法》第2条第2款关于野生动物的定义,将现有的野生动物分为珍贵、濒危野生动物、数量急剧减少的野生动物、受人类影响的野生动物、对维护生态平衡有益的动物、可以驯养繁殖的动物和不可驯养繁殖的动物等种类,也可以生态效益、社会效益和科研价值作为“三有”标准。但在行政管理资源有限的情况下,既要形成全面保护的体系,也要根据事情的轻重缓急,建立一定的优先保护体系,以实现对“珍贵、濒危”等物种的重点和优先保护。因此,在对待立法保护范围问题上,既需要适度扩张,又需要融合现有的优先分级机制形成多层次、全面的保护体系,以更好的维护生物的多样性。

关于野生动物的范围,应当健全定期或者不定期更新名录的制度,扩大《野生动物保护法》的保护范围。应以生态文明和可持续发展的理念为指导,重点保护和普遍保护相结合,正面清单和负面清单相结合,制定全面、细致的规定,明确哪些应予以重点保护,哪些应予以一般保护,哪些应只予以人道关怀,以及保护的主体、期限、条件等。

三、野生动物栖息地的保护

(一)法律问题

关于栖息地的划定,有的专家认为,是一种针对特定区域进行的行政管制措施。我国《土地管理法》规定国有土地或者集体土地可以通过流转方式进入承包经营,因此野生动物栖息地不可避免地与承包经营土地存在交叉重叠的问题。一旦某个区域被列入栖息地名录,意味着对处于栖息地内及周边的居民产生了一种法律上的行为约束,使特定主体背负了以前未曾承担的法律义务,限制了其人身权和基于承包经营权派生的财产权。如果不科学、合理划分野生动物栖息地,而是过大、过严,如果不给予补偿,会限制过多人的权利或者过分限制人的权利,最后会导致集体违反法律规定以捍卫自己利益的现象。因此,栖息地并不是数量越多越好,也不是面积越大越好,而是需要在决策时作出利益衡量,平衡生态利益与特定主体利益之间的关系。

关于栖息地与自然保护区、风景名胜区、国家公园等区域如何衔接保护的问题,有的专家认为,应充分重视栖息地保护在野生动物保护中的地位,建议考虑结合生态红线的概念和划定指南,将自然保护区、重要湿地、森林公园以及其他尚未纳入管理体系的栖息地进行梳理、整合,改变范围重叠、管理要求不一致、主管部门职责不明晰的混乱局面,通过法律制定或者修改,规定严格的保护和管理要求,强化对栖息地的保护。有的专家认为,野生动物栖息地与自然保护区、风景名胜区在一定程度上是重合的,因此,立法应该单独规定野生动物栖息地的保护,并明确野生动物栖息地设立的标准、监管机构、监管职能。

(二)立法建议

关于栖息地的划定,应当以必需为划定的基础。由于栖息地具有明显的环境特性,其划定不仅是划定野生动物的生存家园,也是保护生态系统的完整性。要达到全面保护野生动物栖息地这一效果,必须从土地权属流转及土地用途管制问题入手,能够依法征收的予以征收,能够补偿的予以补偿,能够共同受益的实现共同受益,不能就地保护的采取迁出保护的措施。只有通过平衡生态利益与特定主体现实利益的关系,才能使相关人自觉自愿地支持栖息地的划定,支持栖息地的保护,并参与栖息地的管理。

关于栖息地与自然保护区、风景名胜区、国家公园等区域如何衔接保护的问题,可以借鉴世界自然保护同盟关于保护区的分类体系来完善我国各类保护区的分类体系。首先,应当通过标准的协调,使自然保护区、风景名胜区、国家公园当然地成为野生动物栖息地。如果一些风景名胜区、国家公园的标准不符合野生动物栖息地的标准的,应当提高风景名胜区、国家公园的设立标准。应加强野生动物栖息地的空间管制,在自然保护区、风景名胜区、国家公园以外,还需要增设专门的野生动物栖息保护地的,应当按照规定的条件和程序增设。一旦栖息地的设立标准得到统一,下一步就应明确一体化的监管职责。无论是自然保护区、风景名胜区,还是国家公园,应当把野生动物栖息地的保护作为硬指标予以考核,以明确相关区域监管部门对属地的野生动物栖息地的保护职责。

四、野生动物的驯养繁殖与商业利用

(一)法律问题

关于是否取消野生动物的驯养繁殖和商业性利用问题,有的学者认为不能取消,因为中国自古以来有驯养繁殖野生动物的传统,很多人依靠此类活动谋生。很多一线专家认为,驯养繁殖野生动物是否被允许,应针对其行为目的予以区别对待。如以促进野生动物野外种群的健康繁衍为目的,可以适当允许。应建立驯养繁殖审批体系以外的独立科学委员会,对物种的野外种群数量进行动态信息梳理,并建立针对性的驯养繁殖名录。从现实上看,驯养繁殖的陆生和两栖野生动物,大都难以适应野外环境,存活率很低,难以增加野外种群的数量,相反地,野生动物的商业性驯养繁殖鼓励了人们对野生动物的消费,刺激了市场需求,增加了野外盗猎现象,还严重威胁野外的濒危物种,因此应全面禁止陆生野生动物和受保护的其他野生动物的商业性驯养繁殖。不过,有的学者指出,立即完全禁止商业性驯养养殖,目前难以做到,可以通过制定名录的方法,逐渐减少可以驯养繁殖野生动物的种类。现代社会是一个文明的社会,修改《野生动物保护法》时,在逐渐减少驯养繁殖野生动物种类的同时,还应提高驯养繁殖许可证的颁发门槛,对从事驯养繁殖国家重点保护野生动物的单位和个人,对于具体的驯养从业者,要规定相应的资格条件和设施、设备、资金等野生动物福利保护的基本标准。有的专家从监管的角度出发认为,应强化对野生动物驯养繁殖过程的监管,驯养繁殖野生动物者必须保证驯养繁殖全过程符合国际野生动物福利保护的基本要求。此外,还应建立种源、繁殖、养殖、疾病、检疫、死亡和尸体处理的档案制度,以利于动物种源的确定和谱系的建立,保证出售动物来源的合法性,查证动物的基本需求是否得到满足,动物疾病是否得到防控等。

关于现有民营珍贵、濒危动物饲养场如何处理的问题,一些专家指出,虎、熊养殖业是我国特定历史时期的遗留物,虽然其建立和审批初衷是利用人工养殖满足市场对虎、熊等制品的需求,减少对野外动物个体的猎捕压力,但是实际效果却适得其反,在不断上涨的需求之下,非法贸易和野外盗猎并未明显减少。有的专家认为,修改《野生动物保护法》时,应彻底取缔虎、熊等珍贵、濒危动物养殖业,并严格监管野生动物养殖活动。法律禁止虎、熊等珍贵、濒危动物养殖活动后,还需对饲养场现存的动物及其遗存的器官等实施监管,通过个体标记、控制繁育、改善动物福利等措施妥善安置饲养场残留的动物。

(二)立法建议

关于是否取消野生动物的驯养繁殖和商业性利用问题,不宜取消以科研和促进野外种群数量恢复为目的的驯养繁殖。此类驯养繁殖的许可须建立在科研必要性和野外种群数量的科学评估基础上。对于商业性驯养繁殖,在一个人口众多的发展中大国,就业问题突出,就业转型艰难,且目前驯养繁殖的野生动物数量庞大,很难立即完全禁止,但可以采取分步走的措施,通过制定名录的方法逐渐减少可以驯养繁殖野生动物的种类。此外,为了提高野生动物的驯养繁殖条件,必须规定野生动物的福利保护标准和驯养繁殖的资质条件,建立记录野生动物驯养繁殖全部活动的档案制度。

关于现有民营珍贵、濒危动物饲养场如何处理的问题,修改《野生动物保护法》时,可以采取两种措施:其一,采取一刀切的方法,禁止商业驯养和繁殖虎、狮、熊等濒危野生动物,彻底取缔虎、熊等珍贵、濒危动物养殖业。对于现有饲养场的监管问题,应当采取政府接管和补偿的方式予以处理。政府接管后,对于现有饲养场的野生动物,可以尽量疏散到全国各地,予以人性处理。其二,国家参考1993年《国务院关于禁止犀牛角和虎骨贸易的通知》的做法,委托有关部门研究和制定珍贵、濒危动物养殖业的转型和退出机制,制定退出计划,取消熊胆等药用标准,规定不得再用熊胆等珍贵、濒危野生动物器官制药,支持熊胆等重要的替代产品研发和推广,鼓励社会、企业以及社会组织积极参与这一转型和退出机制。但无论采取何种措施,对饲养场遗存的国家禁止交易的野生动物尸体、器官,如虎皮、虎骨等,不宜销毁,可以在严格监管之下采取封存、转做科研等措施予以妥善处理。

五、野生动物的狩猎许可及其转让

(一)法律问题

关于在野生动物数量众多的地方是否允许开放狩猎权的问题,有的专家提出,法律应全面禁止娱乐性狩猎、商业性狩猎和炫耀性狩猎,通过规范种群管理措施,允许行政监管部门选择性地猎杀部分个体,以保证物种合理的环境承载量。而有的专家认为,我国法律一直承认民间合法的狩猎行为,如果一味地禁止民间对野生动物的捕杀,会产生两个问题:一是市场需求仍然存在,法律禁止只会增加合法取得的难度进而刺激价格上涨,很高的利润反而导致盗猎更加猖獗,加速了物种的灭绝;二是将影响以猎捕为生或者以利用相关产品为生的特定群体的生活,如果没有有效的补偿政策,国家和社会保护野生动物的成本将完全转嫁于这类群体之上,有失公允。基于此,对于过剩的野生动物,可以经过合法的渠道允许民间进行娱乐性狩猎和商业性狩猎。但是因为炫耀性狩猎违反社会道德,应当予以禁止。

关于允许狩猎的区域和对象的问题,有的专家认为,在自然保护区应全面禁止任何野生动物的娱乐性和商业性狩猎;在自然保护区外的毗连区域,也应禁止任何陆生脊椎野生动物的娱乐性和商业性狩猎,禁止任何受保护鱼类和受保护无脊椎动物的商业性利用。对于给人类带来损失的受保护野生动物的捕捉和给人类带来损失的非保护脊椎野生动物的捕捉或者猎杀,须经科学评估。

关于狩猎权的规范问题,有的专家提出,建立科学的狩猎制度须承认一般狩猎权的可流通性,如拍卖。可以效仿美国的做法,规定狩猎权人和土地使用权人的野生动物保护义务,但法律要对流通范围进行限制,必须明确指出狩猎权是针对特定品种、数量野生动物的狩猎权。获取狩猎权并不意味着可以任意捕杀野生动物,否则要依据法律追究其责任。狩猎场收入应按比例补助当地群众,狩猎场要与周边的群众签订相关补助协议,这样群众能够自觉自愿地保护周边的野生动物及其栖息环境,狩猎场也能够走上可持续发展的路子。

(二)立法建议

法律对于基于不同目的的狩猎权,在取得条件、取得程序以及可否处分等方面,规定应当有所不同。对于生存性狩猎权、防护性狩猎权、公益性狩猎权,在适当情形下应予以准许。对于娱乐性狩猎权的开放,应当建立在生态平衡的基础上,只有当野生动物数量超过其平衡值时,才能允许对国内外民众开放;对于商业性狩猎权,应对适用条件予以严格限制,并随着驯养繁殖野生动物法规的不断严格,逐步予以取消;对于炫耀性狩猎,应当按照国际惯例,予以禁止。

在自然保护区内,应当按照自然保护区的管理规定予以严格保护,既不允许商业性和娱乐性狩猎,也不允许民众狩猎。如果野生动物数量众多,可以授权森林警察按照预先设计的方案依法实施捕猎。在野生动物数量众多的其他地方,在规范种群管理措施的基础上,基于生态平衡的考虑,可以允许对符合资质的民众发放一定数量的狩猎许可,通过选择性猎杀部分个体,保证环境的合理承载量。对于此种狩猎许可,可以严格按照法律和许可证的规定,允许流转甚至拍卖。如果合法狩猎的对象是珍贵、濒危野生动物和其他重点保护野生动物,也不能用于商业目的。

对于给人类带来损失的受保护野生动物的捕捉,只能由野生动物保护主管单位经专家论证后,由野生动物保护主管单位实施;对给人类带来损失的非保护脊椎野生动物的捕捉或者猎杀,须经环境影响评估论证,获得野生动物保护主管单位许可后实施;运动狩猎应在科学监测相应物种种群不会对其野生种群造成危害的前提下开展。

此次修改《野生动物保护法》,在允许有限度的狩猎许可时,应当建立信息公开和公众参与的机制。野生动物狩猎许可及狩猎权的转让所获得的收入应公开,专款专用,用于野生动物及其栖息环境的保护,用于补贴周边群众的生产和生活,支持当地社区参与动物及其栖息地的保护,促进野生动物保护工作的可持续性。

六、食用野生动物行为的法律对策

(一)法律问题

对于非法猎捕、杀害、运输、出售、收购国家保护的珍贵、濒危野生动物的行为,在我国的刑法与《野生动物保护法》中都规定了严格的处罚措施,但违法犯罪行为并没有被制止,根本原因就在于野生动物及其制品的消费需求仍然存在,存在较大的非法利润,这种利益刺激一些人不惜通过各种手段滥捕滥杀珍贵、濒危野生动物。所以,消费野生动物是造成非法捕杀野生动物现象屡禁不止的重要诱因。要保护野生动物,须从控制消费终端入手。有的专家认为,有必要在法律中明确禁止消费野生动物及其制品,动物的范围包括所有陆生脊椎野生动物、被列入保护名录的水生脊椎野生动物和无脊椎野生动物。而有的专家则认为,这种禁止的范围过大,禁止的范围应当只包括:国家级和省级重点保护的野生动物;虽然国家法律未予保护但未经过检疫的野生动物;国家林业行政主管部门公布的“三有”陆生野生动物。对于依法驯养繁殖成功、能够大量饲养并经国家或者各省级林业、渔业行政主管部门许可食用且检验检疫合格的野生动物及其制品,可以依法进入消费市场。

对于食用和获取被列入禁食范围的野生动物及其制品的,有的专家认为,禁食野生动物这一目标的实现更需要通过宣传教育加强对普通民众的引导。对于非法经营者要加强监管和行政甚至刑事制裁,而对于以食用为目的违法购买和消费野生动物及其制品的,应以教育为主。而有的专家认为,以食用为目的违法购买国家重点保护的野生动物及其制品的,2014年全国人大常委会关于刑法的适用解释就规定属于犯罪行为,为此,《野生动物保护法》修改时,既应规定禁止出售、购买和消费非珍贵、濒危野生动物及其制品的范围,也应规定警告、罚款、拘留等行政责任。

(二)立法建议

人类社会是一个不断进化的文明社会。为了建设生态文明,从源头上防止非法猎捕野生动物的行为,《野生动物保护法》修改时,应当明确和不断扩大不可食用的野生动物范围。可以借鉴国际公约的名录做法,公布不可食用的野生动物及其制品名录,将地方保护的非珍贵、濒危野生动物、传统的“三有”动物和未检疫野生动物及其制品,明文列入不可食用野生动物行列。值得注意的是,受《濒危野生动植物国际贸易公约》等国际公约保护的其他野生动物及其制品,尽管原产地不属于我国,但进入我国,也应列入我国不可食用的野生动物及其制品名录。对于名录的制定,可以借鉴我国台湾地区《野生动物保育法》的规定,将野生动物分为保育类和一般类两个类型。保育类包括珍贵、濒危及其他应予保育的野生动物,一般类是保育类之外的野生动物。对于两类野生动物规定不同的保护标准,对食用不同种类的野生动物也相应地规定不同的法律责任。

对于违法经销、食用非珍贵、濒危野生动物及其制品的行为,均有必要设立接受强制性环境教育的法律责任。对于违法的消费者,符合一定的情节,也有必要规定罚款、拘留等行政处罚;对于违法经销者,应当根据其所经销野生动物的等级和情节,进行相应的行政甚至刑事处罚。

七、野生动物福利与社会公德

(一)法律问题

对于应否给予野生动物以福利,有的专家认为,动物就是一个物,没有意识,不应当给予特殊的照顾和对待。这一观点遭到强烈反对。有的学者提出,从我国传统文化的发展历程来看,仁爱一直是中国文化的核心价值观,仁爱不仅要求爱社会,还要推及动物。《孟子?梁惠王上》说:“君子之於禽兽也,见其生,不忍见其死;闻其声,不忍食其肉”。张载《西铭》说:“民吾同胞,物吾与也”。社会主义核心价值观中的“文明”和“友善”也有此要求,可见,保护野生动物具有深厚的哲学和道德基础。在建设生态文明的社会社会主义中国,法律理应将保护野生动物的生命与生活质量列为法定职责。有的专家进而指出,虽然野生动物不具有人的言语,也没有达到人类的思想程度,但其仍有感觉能力,可感知痛苦,这已为国际科学界所印证,并为欧美的立法所认可。为此,我国《野生动物保护法》的修改应理顺人与野生动物的传统的支配与被支配关系,要求人类遵守社会公德,顾及动物自身的价值与感受,对动物予以人道关怀,而不是原始蒙昧状态下对动物的一味索取与掠夺。

关于野生动物价值和福利保护的不足,有的专家指出,《野生动物保护法》第1条规定的“为保护、拯救珍贵、濒危野生动物,保护、发展和合理利用野生动物资源”,过于强调野生动物的资源性,忽视了野生动物的独特生命形式和独特生命价值。如果仅仅将野生动物作为资源考虑,大众的潜意识里便形成保护的目的是为了更好地利用的观念,伤害和虐待野生动物的事件便难以得到根除。野生动物保护问题层出不穷的事实也说明此规定的缺陷在现实中存在。保护野生动物的福利,实际上也是保护生态环境和人类社会的公德,鉴于此,有必要将野生动物的福利保护思想纳入立法宗旨中。这种做法既可保护人的情感利益和伦理道德,体现人对动物的人文关怀,也顾及动物自身的价值与感受。还有的专家指出,仅仅给予动物福利是远远不够的,因为动物仍然不是法律关系上的主体,而是法律关系上的客体,动物的福利还是得不到有效的保护,所以必须承认动物法律上的主体地位,承认动物的权利,才可以从根本上保护动物。

对于如何保护野生动物的福利,专家普遍认为,首先应当保护和改善野生动物的栖息环境。针对现实中存在的虐待、伤害野生动物的行为,立法应予以限制甚至禁止。对于利用野生动物,也要严格、明确规定利用的限度和范围。对于违反社会公德的一些利用野生动物的行为,如活熊取胆、拔虎牙与虎爪并让其与观众合影等行为,专家普遍认为应当予以禁止。对于违反者,《野生动物保护法》应当规定行政甚至刑事处罚措施。不过,一些学者提出担忧,认为活熊取胆的现象在很多企业和农家存在,涉及就业和传统中药的保护,取缔有难度。反对者指出,如果研发、推广替代性中药,可以解决这一问题。

对于野生动物表演的问题,有的专家认为,文化传统在现代社会不应成为虐待动物的理由,猴戏、鹰猎、马戏等将野生动物娱乐化、宠物化的活动,野生动物园进行的人与野生动物“互动”节目拍摄活动,如果涉及虐待动物或者损害动物福利,违反社会公德,也与《野生动物保护法》的立法目的不符,立法应当予以管制。住建部、国家林业局自2010年起已多次发文禁止有关的动物表演活动。此次修改《野生动物保护法》,也应当在法律层面上对不符合野生动物保护目的的动物表演行为予以明确禁止;对于既不涉及动物虐待、也不违法社会公德的野生动物表演行为,应当加强管理。对于民间耍猴等动物表演,已经流传上千年,现在却遇到新型社会文明的抵制,从业人员越来越少。有的专家认为,是否允许民间耍猴表演,既要考虑表演动物的总体情况,考虑表演业者的生计问题,也要考虑此表演已纳入国家非物质文化遗产的事实,应当通过循序渐进的措施加以引导,不能采用简单、粗暴的方式予以解决。如果国家下决心予以立即禁止,则国家有义务帮助表演业者开展就业转型。

(二)立法建议

对于法律应否认可动物福利的问题,在我国的民法上,动物属于物的范畴,可以作为福利的给予对象。由于脊椎野生动物有感知能力,因此立法应当基于人道性的要求给予动物以福利。如果《野生动物保护法》这部行政法对动物给予特殊的符合社会道德要求的福利保护,则民事主体在行使对动物这个物的民事权利的同时,应当遵守该法所附加的特殊公法义务。对于授予动物以法律关系主体地位的观点,目前难以符合中国的法律关系主客体二分结构,难以得到主流法学界的认同。如果对人施加行为义务,把动物作为客体对待,也能解决动物福利问题,就没有必要把动物作为主体对待。

对于野生动物的福利以何种方式进入《野生动物保护法》,首先应当在总则的基本政策条款中明确宣告保护野生动物的福利,尊重野生动物的生命与价值,要求对待野生动物的行为,无论是救助、运输还是驯养繁殖,都应当采取符合野生动物习性要求的措施,将道德准则上升为野生动物保护的一项基本法律准则。其次,采取以栖息地保护为主、多种保护手段并举的方式规定野生动物福利的保护模式,针对不同的环节和流程,采用列举式立法模式,分类具体规定野生动物福利的保护形式,明确界定对野生动物合理利用的范围、限度。如果有可能,要求有关部门制定野生动物的福利保护标准。再次,加强对野生动物的驯养繁殖和经营的管理,严格各类驯养繁殖与经营许可管理,必要时采取公众听证等措施,发挥专家等公众参与的作用。只有这样,才能将人性的光辉通过法律的形式照进野生动物的世界,正确处理好人与野生动物之间的关系。

对于社会公德以何种方式进入《野生动物保护法》,首先可以在总则中规定,对待野生动物应当遵守社会公德,不得虐待、骚扰野生动物。其次,在附则中规定虐待和社会公德的具体定义,并采取概述加列举的方式予以描述,如禁止研发药用野生动物器官或产品,要求限期研发推广替代药品,尽可能地避免以伤害野生动物、违反社会公德的形式取得药用资源等。再次,将虐待、伤害野生动物行为的惩处纳入该法中,加大违法行为的违法成本。对于虐待、伤害野生动物,情节或者后果严重,造成野生动物资源严重破坏后果的,应当依据刑法追究刑事责任。

对于动物园和野生动物园的野生动物表演,如果涉及骚扰野生动物、虐待野生动物或者违反社会公德等行为,此次修改《野生动物保护法》应当予以禁止,其他的表演行为,可以经许可后允许;禁止在野生动物园进行非驯养繁殖从业者与野生动物“互动”节目的拍摄活动.对于民间耍猴等动物表演,《野生动物保护法》可以规定有关部门或者地方人民政府制定产业淘汰和转型计划,并通过视频、文字、图片等方式对这种活动予以记录保存。

如果有可能,在国家和省级林业部门之下成立野生动物保护伦理和福利委员会,出台相关的社会公德和福利标准规范,审查有关的技术规范,参与有关争议的仲裁等。

八、野生动物的致害补偿

(一)法律问题

对于补偿的责任主体,专家普遍认为,《野生动物保护法》修改时应予以明确。《野生动物保护法》第14条规定:“国家和地方重点保护野生动物,造成农作物或者其他损失的,由当地政府给予补偿,补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。”但当地政府是哪级政府并没有明确,且很多省级人民政府没有制定补偿办法,地方缺乏补偿资金,所以该条可实施性不足。导致现实中存在乡镇、县和市级人民政府相互推卸补偿责任的现象。为了改变这种因为责任界限不清而导致相互推卸责任的情况,有的专家指出,应该明确国家为补偿义务主体,并将“由当地政府给予补偿”的规定改为“由当地县级人民政府野生动物行政主管部门给予补偿”或者“自然保护区主管部门给予补偿”。

对于补偿的资金来源,有的专家认为,应设立野生动物致害国家补偿专项制度,即中央财政建立财政转移支付制度,由中央财政对国家重点保护野生动物的栖息地保护进行补贴,对野生动物的致害损失给予适当的补偿;建议国家或者省级单位设立野生动物致害补偿专项基金,专门用于由野生动物造成财产损失和人员伤亡的补偿。

对于补偿的范围和标准,应予以具体的规定。《野生动物保护法》第14条规定:“因保护国家和地方重点保护野生动物,造成农作物和其它损失的,由当地政府给予补偿。”有的专家认为,这一规定不具有可操作性:首先,损失包括直接损失和间接损失,是否包括间接损失,并不知道。其次,从理论上看,其他损失应包括野生动物对人身健康和生命造成的损失以及相关的其他财产损失,但是立法没有明确。再次,补偿是充分补偿、折扣补偿还是象征性补偿,中央政府和很多地方没有明确的规定,而各地因为经济社会发展水平不同,实际执行的标准不一。基于补偿不能填补受害者的全额损失,有的学者提出质疑,即法律称野生动物的致害填补责任为补偿不科学,因为法律规定野生动物属于国家所有。国家作为所有权人,其所有的动物造成了他人的损害,就应当依据《民法通则》的规定承担赔偿损失的民事责任。赔偿讲究等额性,而补偿往往打折扣,易挫伤当地居民保护野生动物的积极性,建议此次《野生动物保护法》修改将“补偿”改为“赔偿”。

(二)立法建议

对于补偿的性质和责任主体,因为野生动物属于国家所有,所以《野生动物保护法》修改时,应当将补偿定位为国家责任,将补偿的责任主体界定为国家。严格来说,法律称野生动物的致害填补责任为补偿不科学,因为国家所有的动物造成了他人的损害,国家就应当承担赔偿损失的民事责任,而非行政补偿责任。此次《野生动物保护法》修改,可将补偿改为赔偿。不过,叫补偿的称谓已经很多年了,各方面都适应了,只要能够解决现实问题,也没有必要更改过来。对于补偿的落实单位,建议规定为县级人民政府或者自然保护区管理单位;具体的补偿办理单位为县级人民政府林业部门或者自然保护区主管部门。为了保证补偿的便民性,《野生动物保护法》修改时,应当明确乡镇人民政府和街道办事处为损失补偿的受理单位,负责转达申请和损失的初步验证工作。

对于补偿的资金来源,建议国家财政和省级财政按照各自的权限分级予以专项补贴。各省级人民政府设立野生动物致害补偿专项基金,用于补助各市野生动物致害补偿。为了明确各级政府的责任,增强补偿的可操作性,建议《野生动物保护法》修改时,明确市、县两级人民政府的出资责任。当然,也可以允许社会捐资进入补偿资金。

对于补偿的范围,既包括人身损失,也包括财产损失。在财产损失方面,既应包括直接损失,也应包括间接损失。在一定条件下,还可以包括精神抚慰金。

对于补偿的标准,可以考虑设立国家标准与地方标准,国家标准的范围主要涉及珍贵、濒危野生动物和其他国家重点保护动物;对于地方重点保护野生动物、具有重要科研价值的野生动物、非重点保护的野生动物等致害的损失,其补偿标准应由各省级人民政府根据本地区的实际情况进行制定。但是无论如何,补偿应当是等额、充分的补偿。为此,补偿标准应当定期进行更新。

九、野生动物保护的公众参与

(一)法律问题

野生动物分散在环境之中,监管部门的监管视野和时间具有局限性,只有鼓励和支持社会组织和个人参与其保护,野生动物才能得到周全的保护。

对于野生动物保护的公众教育问题,有的专家认为,立法应当发挥政府、科研机构、学校、社会组织、动物保护工作者和志愿者的宣传教育作用,强化对公众的野生动物保护知识和动物保护法制常识的普及。有的学者认为,特别要加强中小学和幼儿园野生动物保护相关知识的教育,要从孩子入手,从人生的源头抓起。

对于社会组织参与野生动物保护的问题,有的专家认为,应按照国家治理体系和治理能力现代化的要求,大力发展野生动物保护民间组织,发挥其在动物保护技术支撑、财力支持和监督举报方面的作用,完善主管部门与志愿者、民间团体协调的合作机制,形成政府主导、多方参与、共同保护的良好局面。有的甚至提出,应采取政府援建或政府给予相关政策优惠的方式,支持野生动物保护社会组织的成立和发展,减少政府的监管压力;地方政府应当建立或者支持社会组织建立专门的研究机构和救助场所,配备相关设施,聘请专业人员,招募志愿者,并定期对从业人员进行专业能力培训;允许野生动物保护社会组织参与野生动物的保护、救治、疾病预防、考察等活动;允许政府和个人、社会组织共同创建或者由社会组织单独创建野生动物保护基金。如果有必要,各级林业行政主管部门可下设专家小组,吸收动物保护组织的专家参加;对于野生动物保护工作突出的社会组织,政府应给予表彰。

对于个人参与野生动物保护的问题,专家们普遍认为,首先应健全立法,完善决策的专家论证和网上征求意见制度。其次,应建立野生动物资源信息共享制度和信息披露制度,建立野生动物保护状况公布制度、野生动物保护评审员制度。由于野生动物保护是环境保护的重要方面,可以在《环境影响评价公众参与暂行办法》基础上将信息公开和听证制度细化。再次,应健全奖励机制,在野生动物违法犯罪行为的处罚款中,拿出一部分对检举者和控告者予以奖励,保护公众与违法行为做斗争的积极性。

对于能否就野生动物保护提起公益诉讼的问题,有的学者认为,应当将野生动物保护的涉诉案件纳入公益诉讼范围,明确规定对侵犯野生动物生命和福利的行为可以提起公益诉讼。对于野生动物保护公益诉讼的主体问题,有的学者认为,应当参照《环境保护法》的规定,授予符合条件的NGO以公益诉讼提起资格,也可以按照党的十八届四中全会精神要求,授权检察机关提起违法行为特别是行政机关不作为、滥作为的行为提起公益诉讼。

(二)立法建议

《野生动物保护法》修改时,应当按照党的十八届三中全会决定有关国家治理体系和治理能力现代化的要求,按照党的十八届四中全会决定要求,强化人民的法治主体地位,发挥社会组织在动物保护事业中的参与和监督作用。为此,可以在总则中做出政策性宣告,拓宽公民和社会组织参与的渠道,鼓励和支持社会组织和个人全方位地参与动物保护。

对于野生动物保护的公众教育问题,应当针对在职教育和在校教育两类人群,采取有区别的宣教方式。在宣传形式上,要形式多样,简单易懂、易于获取,如张贴宣传画等。特别要加强中小学和幼儿园的野生动物保护相关知识的教育。对于违法者,还需规定接受强制性环境保护教育。

对于社会组织参与野生动物保护的问题,应当鼓励和支持成立相关的研究、宣教、救助等社会组织;发挥社会组织的专业和资金优势,协助部分地区和部分行业开展产业转型,保护野生动物及其栖息环境,保护野生动物的福利;建立政府购买野生动物保护组织服务的制度和机制;建立社会组织第三方评估和参与听证的制度,建立社会组织配合执法的制度,发挥其对于行政监管的补充作用;允许个人、企业和社会组织一起设立野生动物保护基金;加强对社会组织的培训和能力建设。

对于个人参与野生动物保护的问题,应当建立公众参与决策、环境影响评价、动物保护巡查等工作的制度和机制,建立信息披露制度,健全奖励机制,通过利益补偿等措施鼓励有关区域内的个人自觉自愿地投身野生动物保护事业。具体建议如下:其一,在总则和分则中明确规定动物利用者、动物经营者和普通公民保护动物的义务;其二,明确规定公众参与野生动物保护管理的具体途径和行为规范;其三,明确规定公众对于动物保护的知情权、管理配合权、保护参与权、保护监督权等;其四,明确规定对待野生动物应当遵守法律规定和社会公德。

对于能否就野生动物保护提起民事公益诉讼的问题,如果侵害野生动物、破坏野生动物栖息地的行为,达到《环境保护法》第58条规定的破坏生态情形的,符合条件的社会组织有权按照《环境保护法》的规定提起民事公益诉讼。对于虐待野生动物等违法社会公德的行为,《野生动物保护法》也可以规定民事公益诉讼制度,以保护生态环境和社会公德。《野生动物保护法》修改时,也可以尝试性地授权检察机关针对违法的民事行为和违法的行政行为提起民事和行政公益诉讼。

十、野生动物保护的执法监管

(一)法律问题

对于野生动物保护的执法监管体制,现行《野生动物保护法》第7条规定林业、渔业行政主管部门分别主管陆生、水生野生动物管理工作。但这一专门的执法体制存在一些问题,如自然保护区机构负责野生动物有关的工作、公安部门负责有关的治安管理处罚工作和犯罪侦查工作、环境保护部门负责生态保护的工作、工商部门负责违法经营的监管工作。这些职责存在交叉之处,如何协调?有的专家认为,从中央与地方统一监管的角度出发,应实行统一监督、分散管理,同时鼓励社会各界参与栖息地的保护。为了解决林业、渔业、农业、工商、环保等部门分散管理带来的问题,每一级政府应成立野生动物保护委员会,负责野生动物保护的专项执法工作,以解决多头执法的问题;也可以考虑成立综合协调委员会,负责部门协调和配合,定期组织会议,共享信息、交流情况、联合或者协同执法。有的专家则提出,从部门垂直管理、专业化管理的角度出发,应对野生动物保护的主要部门实行垂直管理体制,克服地方政府为了地方经济利益而牺牲环境利益和动物利益的现象,同时也便于对野生动物实行统一管理。还有的专家认为,从中央与地方分工合作的角度出发,可借鉴美国的相关经验,由中央政府负责珍贵、濒危野生动物的保护,地方政府负责一般野生动物的保护。

对于野生动物保护的执法监管制度,专家普遍认为,要对重要区域实施特殊管理,在自然保护区外野生生物重点分布区域,实施禁渔期、禁猎区、禁采期等管理制度,控制过度砍伐、捕捞和采集自然资源的行为;加强培训,对互联网走私或者贩卖等野生动物及其制品的新型违法行为予以监管和打击。对于野生动物及其栖息环境的监测,《野生动物保护法》规定:“各级野生动物行政主管部门应当监视、监测环境对野生动物的影响。由于环境影响对野生动物造成危害时,野生动物行政主管部门应当会同有关部门进行调查处理。”建议明确环境影响的责任主体和管理要求,强化监测、监管制度,尤其是针对开发建设力度较大的区域,应实施重点和定期监测,对野生动物影响较大的项目,应予以整治。

对于野生动物保护的执法监督机制,有的专家认为,应针对具体的责任单位和责任人规定相关的法律义务;加强信息公开和执法监察机制建设,使权力公平、公正、有效行使。为提高执法的有效性,可把野生动物保护纳入生态文明指标体系对地方政府工作予以考核。对于执法过失造成野生动物驯养繁殖者或者其他人财产损失的,应当依法赔偿或者补偿。

(二)立法建议

对于野生动物保护的执法监管体制,各方面的实践证明,属地监管在生态环境保护方面还是有效的体制,有利于调动各方面尤其是基层的责任感。在目前社会组织不发达、公众参与不踊跃的背景下,垂直监管的模式难以做到全方位、全时段的无缝监管。为此,《野生动物保护法》修改时,应当建立统一监管和分工管理的体制,由林业主管部门统一负责陆生野生动物的执法监管,由渔业部门统一负责水生野生动物的执法监管,自然保护区、环境保护、工商、公安等部门在自己的职责内做好相关的工作。如果有可能,各级人民政府可以建立跨部门的协调委员会,协调执法,解决执法尺度、方式等不协调的问题。

对于野生动物保护的执法监管制度,应当建立普遍保护和重点保护相结合的制度,加强对新型违法犯罪行为的打击,加强对野生动物及其栖息环境的监测。由于经费不足是造成很多执法机关违法执法和懈怠监管的原因,因此《野生动物保护法》修改时,在建立执法追责机制和考核的同时,也应当保证野生动物保护的必要执法经费。

对于野生动物保护的执法监督机制,应当建立政府信息公开、企业信息公开、执法考核、执法赔偿等措施,把所有的活动暴露在阳光之下,接受全社会的监督;建立地方人民政府向同级人大及其常务委员会汇报野生动物保护工作的机制,接受权力机关的工作监督。如果可能,效仿《环境保护法》的规定,建立允许越级举报的机制。

十一、野生动物保护的国际合作

(一)法律问题

对于强化野生动物国际贸易的监管问题,有的专家认为,中国是全球野生动物产品的利用大国,中国的强大市场需求也会影响到其他原产地国家动物物种的数量,所以中国应提升对非本土物种的保护,将所有《濒危野生动植物种国际贸易公约》管制的动物,列入法律保护范围;应严禁《濒危野生动植物种国际贸易公约》附件1所列的动物以及中国名录内一级保护动物的商业性驯养繁殖,全面打击非法野生活体动物贸易,加大对走私外国物种的查处力度。对于申请合法进口《濒危野生动植物种国际贸易公约》附件1和附件2所列的活体动物,负责许可的部门应组织科学评估并及时公开相关信息。加强非本土野生动物收容中心的建设,通过国际合作,使这些动物回到原产地的栖息地。对于濒危野生动物及其产品的国内贸易,严重危害环境安全的,有必要效仿1993年《国务院关于禁止犀牛角和虎骨贸易的通知》禁止虎骨和犀牛角入药的方式,在法律上予以明确取缔。

有的学者认为,对涉及科学技术保密和具有本土独特遗传资源的野生动物及其制品的出口,应当设立相关的许可程序,征得国家野生动物主管部门或其授权单位的许可。有的专家还指出,对于《濒危野生动植物种国际贸易公约》在我国公约生效前,个人合法购买的野生动物及其制品,也应做出是否允许进出口的规定。

(二)立法建议

由于中国仍然是世界野生动物及其制品的消费大国,一些域外的野生动物及其制品通过非法渠道进入我国,影响我国的国际形象,甚至可能引发亚洲和非洲国家对中国的“生态殖民主义”的指控,把原本和野生动物无关的资源损失和其他经济困难看成是中国的过错。因此,必须通过国际合作的方式打击涉华野生动物的非法贸易。另外,中国作为一个世界负责任的大国,如果《野生动物保护法》此次修改,关于国际合作方面的规定仍然缺乏,也会显示中国的不作为。基于此,野生动物国际贸易的管制必须纳入此次修法工作的任务。至于规定方法,可先在总则中宣告国家的基本态度和政策,在此基础上专门设立一章“野生动物保护的国际合作”,在其中规定具体的原则和措施。

对于非本土野生动物的进出口,必须按照国际公约和我国野生动物保护的法律规定予以管理,加强对非本土物种的保护、收容和遣返力度。对于一些珍贵、濒危野生动物的产品,明确规定取消或者替代的时间表。对于涉及科学技术保密和具有本土独特遗传资源的野生动物及其制品的出口,应当设立严格的许可程序,以保护中国的国家主权。

十二、野生动物保护的法律责任

(一)法律问题

对于野生动物保护的法律责任体系,专家普遍认为,应当针对实践中反映的立法欠缺予以弥补。有的专家认为,当务之急是扩大野生动物的保护范围,以野生动物的物种为基础建立非保护类的野生动物物种名录,对名录上的野生动物仅针对虐待行为规定行政和刑事法律责任,对名录以外的受保护类野生动物则进行全面保护,并规定系统的法律责任。对于违法对待受保护的野生动物者,根据被保护的野生动物所处的等级适用不同程度的处罚。对于破坏一般保护级别的野生动物的行政和刑事处罚,可以适用较轻的处罚;对于破坏珍贵、濒危野生动物资源的犯罪,则要适用较重的处罚。为了实现行政处罚与刑罚的有效衔接,可以借鉴《环境保护法》的修订思路,破坏野生动物及其栖息环境、虐待野生动物的一般违法行为,直接规定行政拘留的措施。

对于野生动物保护的刑事责任,有的专家认为,我国刑法对破坏野生动物资源保护犯罪的规定仅仅涉及四个罪名,而与我国刑罚规定较为相近的德国则将违法狩猎、违法捕捞、破坏保护区和虐待动物的行为分别规定在不同的条款,并适用不同的刑罚处罚标准,为此,有必要结合实际,修改我国的《刑法》,丰富我国的野生动物保护犯罪罪名和刑罚,如故意伤害虐待动物的行为界定为“虐待野生动物罪”。此外,《野生动物保护法》中有关野生动物保护刑事责任的条款也应作相应的修改,使《野生动物保护法》和《刑法》的规定相一致。

(二)立法建议

对于野生动物保护法律责任体系的完善,修改《野生动物保护法》时,可以考虑完善行政、民事和刑事责任方面的法律规定,如增加行政拘留的相关规定,实现行政处罚与刑罚的有效衔接;对于不属于自然保护区的栖息环境的破坏,也要规定行政处罚的措施;对于非保护类的野生动物,应当针对虐待行为规定行政法律责任;对于保护类的野生动物,应当针对破坏栖息地保护、非法驯养繁殖、违反动物检疫规定、违法运输、非法猎捕、虐待动物等行为规定全面的法律责任。除了规定惩罚类的法律责任外,还应借鉴日本和我国台湾地区的环境立法经验,规定违法单位和个人应接受强制性的环境教育和考核。

对于野生动物保护的刑事责任,应当针对违法驯养繁殖、违法捕猎、违法捕捞、违法运输、违法经营、走私、非法购买、破坏栖息地等情节严重的行为,规定相应的法律责任,堵塞违法的立法漏洞。对于虐待或者残害受保护与非保护类野生动物,情节严重的,可以规定“虐待野生动物罪”的罪名和刑罚。

(作者单位:常纪文为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员,中国社会科学院法学研究所教授;郭顺禛、王鑫、刘凯、魏增春为中国社会科学院法学研究所研究生)

来源:《中国环境监察》2015年第1期

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