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气候变化的人权法维度

内容提要:气候变化已经成为当代人类社会面临的最大的和最为紧迫的人权危机之一,由于气候变化对于不同群体和发展程度不同的国家影响不同,所以公平问题或者是“气候正义”是人权语境下国际社会在应对气候变化问题时所不能回避的关键问题。当今渐渐出现了把气候变化与人权放在一起考量的潮流,希望能够通过推动这两大体系的互融来实现应对气候变化和保护人权的双赢。如何从国际法角度来保障气候变化的人权正义以及如何使现有的人权法体系体现对气候变化引发的人权危机的充分关注,是一个亟待解决的难题。本文在深入分析气候变化与人权的辩证关系的基础上,探讨了如何推动新的联合国气候变化协议的“人权化”以及推进现有人权法体系的“绿色化”。

关键词:气候变化,人权,人权危机,气候正义

一、引言

气候变化已经成为当今人类社会面临的最为严峻的挑战。联合国政府间气候变化专门委员会(英文简称是IPCC)第五次报告再次用令人忧心的科学事实说明,如果全球气候变化升温不能控制在2度以内,人类社会将会面临灾难性的后果。从人权的视角来看,全球变暖将会威胁一系列的人权,包括生存权、健康权、发展权和食物权等。气候变化给那些还没有能完全享有人权(特别是生存权和发展权)的弱势群体带来的毁灭性影响更为明显。正如IPCC的第五次报告所指出的,“那些在社会层面、经济层面、文化层面、政治层面、制度层面和其它层面处于边缘化的弱势群体更难于抵御气候变化带来的灾难性影响,也更难对气候变化的不利影响采取有效的适应性应对措施(adaptation responses)。”正是由于气候变化对于不同群体和发展程度不同的国家影响不同,所以公平问题或者是“气候正义”(climate justice)是人权语境下国际社会在应对气候变化问题时所不能回避的关键问题。

鉴于气候变化对人权造成的全方位挑战与灾难性影响,气候变化已经成为当代人类社会面临的最大的和最为紧迫的人权危机之一。值得欣慰的是,在经历了从自然科学的视角、生物学的视角到环境的视角来审视气候变化问题之后,世界已经开始从人权的视角来关注气候变化,国际人权机构正积极呼吁在构建全球应对气候变化治理机制中融入对人权的充分关注和保护,让全球应对气候变化行动体现对人权的全方位尊重。2015年2月13日,18个国家签署了《日内瓦应对气候变化行动人权保障倡议》(The Geneva Pledge for Human Rights in Climate Action),倡议世界各国在应对气候变化过程中尊重和保护人权,保障“气候正义”。这个文件无疑在推动世界关注气候变化的人权维度方面迈出了重要的第一步。尽管国际社会已经开始认识到在应对气候变化行动中保障人权的重要性,然而,如何从国际法角度来维护气候变化的人权正义以及如何使现有的人权法体系体现对气候变化引发的人权危机的充分关注,还是一个亟待解决的难题。考虑到2015年12月联合国气候变化巴黎大会将会签署新的气候变化协议来取代《京都议定书》,如何在新的联合国气候变化条约中融入人权的语言,体现对人权的保护,无疑是国际环境法学界和人权法学界亟需探讨的问题。在这样的背景下,本文希望对这一具有实践重要意义的问题做一个初步探讨,希望能对如何推动新的气候变化协议的“人权化”以及推进现有人权法体系的“绿色化”做出有益的建议。

二、气候变化与人权的辨证关系

在当今的学界和业界,渐渐出现了将气候变化与人权放在一起考量的潮流。人们期望,一方面,作为一个已经发展相对成熟的国际法领域,人权法的视角可以为全球应对气候变化事业带来积极的推动力量和有效、新鲜的解决路径,另一方面,也通过在全球气候变化治理机制中融入对人权的关注,能够确保全球应对气候变化行动充分维护和保障人权。全球应对气候变化的实践已经表明,一些设计不合理的温室气体减排措施可能会带来负面的社会影响,对当地居民的人权带来非常不利的影响。然而,值得深思的是,这样一种以双赢为良好目的思考和运作方式是否只是在理论上可行?“气候变化”与“人权(法)”的联姻是否应该推崇?对于这个关键性问题,目前理论界与业界还有很多争论。以联合国气候变化特使玛丽·罗宾森(Mary Robinson)为代表的支持者认为,“因为气候变化侵害了人权,所以人权法是可以适用的。同时,这样一种人权的视角对于解决气候变化问题也是很有裨益的。”①然而其它一些专家则认为人权和气候变化的关系存在着不确定性,缺少概念上的生命力,缺少真正的功能性上的价值②。还有一些专家担心,用人权法的语言来审视包括气候变化问题在内的其它社会问题,可能会对国际人权法体系带来混乱,也会因此降低国际人权法体系本身的国际影响力和公信力。鉴于国际社会在该问题上的激烈争论和该问题的重要性,笔者首先对气候变化与人权的辩证关系作一个系统梳理。

(一)历史回溯

气候变化与人权的关联最早是在2005年进入到公众视野。当时泛美人权委员会(Inter-American Commission on Human Rights)收到了因纽特人提出的申诉,要求美国赔偿因为气候变暖对因纽特人带来的人权损害。因纽特人提出,美国的消极应对气候变化政策和碳排放行为导致的气候变化,“对他们的生存权、健康权和保持当地文化的文化权带来了侵害”③。美国阿拉斯加和加拿大的因纽特人,在国际环境法中心(Centre for International Environmental Law,CIEL)和地球正义(Earth Justice)组织的帮助与支持下,对美国提起的申诉称,“气候变化对野生生物带来了严重的负面影响——引起生物栖息地数量的气候变化而且影响野生动、植物的健康生存——侵犯了当地人的生存权、财产权、文化权等人权。”虽然该申诉最终并没有成功,但是作为国际社会首例通过国际人权法机制来追究气候变化引起的人权侵害事件,引发了国际社会对于气候变化损害的人权法救济的广泛关注。从该事件以后,国际社会开始把气候变化与人权这两个原本以为不相关联的领域联系起来,越来越多的人开始从人权法的视角来关注气候变化问题。

2007年,国际环境法中心(CIEL)帮助马尔代夫政府推行“气候变化的人权维度项目”(Human Dimensions of Climate Change Initiative)。该项目的核心内容是希望引导政策制定者们把气候变化和人权放在一起来关注,希望在全球应对气候变化机制的制定和运行过程中充分体现对人权的尊重和保障。为了实现这样的目标,马尔代夫政府还通过小岛国家联盟(Alliance of Small Island States,AOSIS)来推动国际社会达成全球气候变化人权维度宣言(Male'Declaration on the Human Dimension of Global Climate Change)④和倡议国际社会实施联合国人权委员会关于气候变化和人权的相关决议。其中,联合国人权委员会的7/23决议(Resolution 7/23)标志者联合国决议首次承认气候变化“对人类社会带来了直接和影响深远的威胁,并且损害了人类所应该享有的人权。”⑤顺应这一潮流,目前国际社会已经出现一些专门致力于推动从人权视角来审视和应对气候变化相关问题的社会组织,其中比较著名的包括由前爱尔兰总统、联合国人权事务高级专员为领袖的“实现人权”组织(Realizing Rights)和由前联合国秘书长科菲·安南领导的全球人道主义论坛组织(the Global Humanitarian Forum)等,这些社会组织都致力于推动气候正义。在这样的背景下,学界也催生出一股从法学、政治经济学和发展学角度来探究这两个领域之间辩证关系的研究热潮。

(二)气候变化对人权的影响

正如联合国人权事务高级专员办事处报告(OHCHR,2009)⑥所阐述的,气候变暖会对所有种类的人权都带来损害,对下面的几种人权的负面影响尤为显著,包括生命权、食物权、水权、健康权、土著人权利和居住权等。

1.生命权

国际人权法体系的基本框架主要是由《世界人权宣言》(Universal Declaration of Human Rights,UDHR)和9个核心的人权公约构成的。国际人权法对生命权的保护主要体现在《世界人权宣言》(UDHR)、《公民权利和政治权利国际公约》(ICCPR)和《经济、社会和文化利权国际公约》(ICESCR)中。根据《世界人权宣言》的第3条,“人人有权享有生命、自由和人身安全”。《公民权利和政治权利国际公约》的第6条第一款对生命权是这样表述的,“人人有固有的生命权。这项权利应受法律保护。不得任意剥夺任何人的生命。”气候变化对人类的生命权造成了严重的威胁,正如副人权事务高级专员所概括的,气候变化对人的生命既有直接也有间接的影响,直接的负面影响包括极端气候对人类生命造成的直接的侵害,间接和长期的影响体现在气候变化所导致的饮用水减少和疾病频发等环境恶化的情形,进而逐渐影响人类的身体健康⑦。

2.食物权

食物权在一系列国际条约中都有体现,对食物权的认可和保护比较集中的反映在《经济、社会和文化权利国际公约》中。《经济、社会和文化利权国际公约》的第11条明确指出,“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准,包括足够的食物、衣着和住房,并能不断改进生活条件。”第12条进一步指出,“本公约缔约各国既确认人人享有免于饥饿的基本权利”。气候变化会直接影响农业生产,会严重侵害食物权。由于气候变化导致的干旱和土壤贫瘠会直接影响农作物的生长和畜牧业的生产,海平面上升会导致鱼类的迁徙,极端天气的频发会损害农业产量,气候变化直接导致人类的食物安全受到极大威胁。

3.水权

尽管在国际人权法体系中,关于水权的直接论述不多,但是水权与其他人权的实现息息相关。《消除对妇女歧视公约》的第14条第2(h)款对保障水权作了这样的表述,“……享受适当的生活条件,特别是在住房、卫生、水电供应、交通和通讯方面。”在2002年,联合国经济、社会和文化权利委员会(UN Committee on Economic,Social and Cultural Rights)认可了水权作为一种独立人权的地位,指出“水权属于保证人类正常生活的必需的根本性的人权,尤其考虑到水是人类生存的必要前提”。随着全球升温带来的降雨量减少、冰川融化和河流枯竭,人类所能享用的清洁水资源将会越来越少,人类的水权受到极大冲击。随着水资源的枯竭,旨在争夺干净水源的战争和冲突也会增多、加剧。

4.健康权

健康权和生命权紧密相连,健康权在多个人权公约中都有体现。比如,《经济、社会和文化利权国际公约》的第12条第一款阐述道,“本公约缔约各国承认人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准。”气候变化对人类正常享有健康权造成很大威胁。2003年,世界卫生组织与伦敦卫生学和热带医学学院所做的联合研究表明,全球气候变暖已经造成每年16万人死于疟疾和营养不良,到2020年这个数字还可能会翻倍。⑧

5.土著人民人权

2007年的《联合国土著人民权利宣言》(United Nations Declaration on the Rights of Indigenous People)以国际法的形式认可了土著人民的权利,宣言称土著人民,无论是集体还是个人,都有权充分享受《联合国宪章》、《世界人权宣言》和国际人权法所确认的所有人权和基本自由,土著人民有权奉行和振兴其文化传统与习俗。对于土著人民来说,土著文化和居住地是紧密联系在一起的。土地是土著人民生命中不可分割的部分,对于他们意义重大,所以气候变化引起的生态系统改变会引起土著人民心理上的极度恐慌,他们觉得他们正在失去他们应该好好照顾的家园。⑨气候变化直接威胁土著人民的原始生存环境,损害了他们生存所依靠的生态系统,土著居民奉行和振兴文化传统的权利也因此受到了直接侵害。⑩前文所提到的因纽特人对美国的申诉,就是针对土著人权侵害的国际人权法救济的重要尝试。

6.居住权

居住权是另外一项人类生存所必需的人权。《经济、社会和文化权利国际公约》的第11条对此予以明确确认。气候变化造成的干旱、极端天气频发和海平面上升等问题,会使许多原本宜居的地区和国家变得不再适宜居住,造成大量由于气候变化引起的移民(climate-change-induced migration)。比如,气候变暖造成的海平面上升使一些岛国居民的居住权受到了极大的挑战,在不远的将来许多小岛国可能会因此消失,引发大量的岛国居民被迫逃离。

鉴于是被迫移民,在移民过程中这些气候难民很可能会遭受人权侵害的痛苦。在当前的国际法框架下,还没有保护气候难民的相关法律。比如,1951年的《难民公约》只是保护那些因为害怕迫害而逃离的难民,气候难民却无法享有相关的难民地位和待遇。相关法律的缺失,使得气候难民的人权很难得到维护。而对于那些缺乏资源和移民能力的弱势群体,他们很可能被迫呆在已经环境恶化的地区,他们的人权会因为恶化的环境而受到进一步的严重损害。随着全球温度的上升,气候难民问题将不可避免地对现行国际人权法体系和国际法框架产生冲击和考验,在气候移民问题上的国际法空白亟需填补。

(三)环境权与人权的关系:独立人权vs既有人权的延伸

由于主要的国际人权条约都是在气候变化被国际社会普遍认可为对人类生存造成巨大威胁之前签署的,国际社会对于保护环境重要性的认识也只是在最近几十年形成的,所以在现行的国际人权法体系中比较少地直接涉及到环境与人权的关系,气候变化与人权的关联也没有在国际人权体系中充分体现出来?。尽管在国际人权法体系中并没有关于人类享有安全环境的人权的明确的表述,但是健康的环境对于充分享有人权的重要性正在逐渐被国际社会认可,许多国家已经把环境权写入宪法,比如法国、南非和芬兰的宪法中都有关于保障环境权的表述。鉴于安全、健康的环境是人类享有人权的必要前提,环境权是否应该作为独立的人权被国际人权体系认可就成为一个在学界和业界被持续热烈讨论的问题。

1972年的《斯德哥尔摩宣言》(Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment)首次正式揭示了环境与人权的关系。《宣言》称“人类既是环境的产物也是环境的塑造者……自然环境和人为环境对于人的福利和基本人权,都是必不可少的。”虽然《宣言》没有明确提出环境权是一项独立的人权,但是该联合国文件被认为是开启了国际社会对环境权的广泛关注。1998年欧洲经济委员会通过的《关于在环境问题上获取信息、公众参与决策和获得司法救济的公约》(简称《奥胡斯公约》(Convention on Access to Information,Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters,Aarhus Convention)比较明确地提及人类享有健康舒适的环境的权利,比较隐晦地提到了环境权。《奥胡斯公约》称“每个人都享有在健康和舒适的环境中生活的权利,并负有为今世及后代保护和改善环境的个体和群体责任。”《奥胡斯公约》还提到了包括获取环境信息权和环境公众参与权在内的程序性环境权。

根据学者蔡守秋的定义,环境权是环境法律关系主体对其赖以生存的环境所享有的基本权利以及应该承担的相应义务。?目前关于环境与人权的关系主要有两种理解方法,一种是把环境权视为一种独立的人权,另外一种是对既有的人权概念做延伸来包括环境保护和应对气候变化的内容。

1.环境权作为独立的人权

支持者认为承认独立的环境权,把环境权纳入国际人权法体系中,有利于充分利用国际人权法系统相对成熟的法律规范和相对完善的法律执行机制等优势,为环境权获得国际法和国内法的承认及保障提供有利条件。?然而反对者则认为,环境权的概念还只是在少数国际条约中隐晦地被提及,在核心的人权公约中没有相关明确规定,环境权作为一项独立的人权还没有得到国际上的普遍认可。而且,一些学者担心在现有提及环境权的国际条约中,对于环境权的表述还主要是程序性的权利,缺乏实质内容性和统一的判断标准的规定,所以环境权即便在法律上受到认可,它在司法实践上也较难操作执行。?

2.对现有人权概念的延伸

鉴于把环境权作为独立人权的这一处理环境与人权关系的方法存在的争议,另外一些专家建议把现有的人权概念内涵和范围进行延伸来涵盖环境保护的权利和义务。基于健康的环境是享有基本人权所必需的前提条件,在联合国核心人权公约中,在对诸如健康权、食物权、居住权等基本人权的论述中都提到缔约国有义务保障实现这些基本人权所必要的健康环境。比如,针对健康权,《经济、社会和文化利权国际公约》的第12条规定,“本公约缔约各国承认人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准。本公约缔约各国为充分实现这一权利而采取的步骤应包括为达到下列目标所需的步骤:……(乙)改善环境卫生和工业卫生的各个方面……”。把现有人权概念进行延伸有利于搁置关于环境权与人权关系的争论,可以在一定程度上把环境保护和应对气候变化融入到国际人权法的框架下,也可以当基本的人权因为环境和气候变化原因遭到损害时,一定程度上诉诸国际人权法的救济和保护。然而,反对者认为,这种基于人权的视角,由于不把环境保护作为人权本身的组成部分,而是把环境作为实现人权的外部必要条件,这种做法忽视了环境本身的内在价值,反映了人类中心主义的出发点?。目前国际人权机构在司法实践中主要是依据第二种视角来处理与环境和气候变化相关的人权侵害事件。

(四)人权与气候变化的关系

简单概括来说,良好的环境和适宜的气候是所有人权实现的前提条件,而人权的视角为应对气候变化提供了新的解决路径。一些从纯粹气候变化角度不能达成国际共识的应对气候变化和分担减排责任的问题,也许可以从保护人权的目的出发,借助相对成熟的国际人权法体系的法律工具和人权本身的道德约束力来帮助解决。当然,由于不同的国家对人权概念理解的侧重点不同,比如一些国家侧重于第一代的人权(重点是公民权利和政治权利),一些国家主要关注经济、社会和文化层面上的第二代人权,还有的国家重点保障以发展、环境保护和社区发展为核心的第三代人权。因此,国际人权公约在不同的国家履行的程度和人权保障的重点都不同,这种对于人权标准和内涵的理解不同也反映在关于人权与气候变化的关系的争论中。

比如,美国就不认同气候变化的人权维度,反对从人权的视角来看待气候变化问题?。美国2008年在向联合国人权事务高级专员办事处提交的关于气候变化与人权关系的书面意见中指出,“美国并不认为国际法框架下存在着享受安全环境的权利,而且美国也不认为从人权视角来应对气候能够产生积极的效果。气候变化的问题通过传统的国际合作机制和以《联合国气候变化框架公约》为核心的国际应对气候变化制度能够得到更好的解决。”?美国这样的立场的背后,一方面是由于气候变化本身的复杂性和全球性,客观上导致气候变化对人权的侵害在国际人权法语境下很难清楚界定,另一方面也反映了美国等发达国家出于自身政治和经济利益的考虑,试图利用气候变化对人权侵害在法律上的复杂性和不确定性来逃避应该承担的责任。所以在具体的法律实践中,要处理好气候变化与人权之间辩证关系并非易事。总结来说,在处理这两者的关系问题上,最关键的是厘清以下两个核心问题:

1.气候变化是否侵犯人权法?

针对这一问题,目前国际上并没有定论。正如联合国人权事务高级专员办事处报告所指出的,虽然气候变化会对人权造成一系列负面影响,但是从法律角度来看,气候变化并不一定能被认定为侵犯人权法。联合国人权事务高级专员办事处报告的这一论断虽然在表面上看来似乎有些晦涩难懂,但是却符合人权法的法理。在国际人权法框架下,人权法的侵权通常是指某一确定的义务承担者违反了某项人权义务,所以并非所有的对人权的负面影响能够被认定为侵犯人权。比如,泥石流等自然灾害造成的人员伤亡侵害了这些人的生命权,但是,这样的侵害不是某一个国家由于违反了它的特定的人权义务而造成的,所以在传统的人权法语境下不能被认定为侵犯人权。气候变化问题的历史复杂性和其在范围上的全球性,造成法律上不容易清楚地判断某一国家造成的气候变化的负面影响与该国或其他国家的温室气体排放间的法律因果关系。而气候变化影响在时间上的相对滞后性,也使得在法律上很难将正在发生的温室气体排放现象与将来可能出现的人权侵害之间建立法律上的损害责任关系。

正是由于气候变化造成的人权损害与传统意义上的人权侵害事件有诸多不同,所以如果要在人权法上建立这两者之间的损害责任关系,就必需要跳出传统的框架的束缚来分析气候变化与人权侵害间的因果关系。比如,一些学者建议,虽然气候变化影响的累积性和全球性,使得很难将某一国家的温室气体排放与某一具体的人权损害之间建立确定的因果关系,但是在全球范围内的温室气体排放造成的全球变暖对人权带来的侵害的因果关系是明确的,因此这些专家提出可以根据一国在历史上和现在的温室气体排放量所占全球排放量的总量的比例来分配各国应该承担的相关责任。?笔者认为这样的责任分配模式是否能够用在人权语境下还需要进一步商榷,先不论这样一种非传统的侵害责任分配模式是否可行,还有一个明显的问题就是在判断一个国家应该承担多少责任的标准问题上的不确定和不唯一性,比如是应该采用一个国家的温室气体排放总量为依据还是一个国家人均的排放量为根据更为合理和科学?

2.在人权法的语境下,各缔约国有什么与应对气候变化相关的责任?

由于传统的国际人权法机制主要依赖主权国家来保障本国国民的人权不受侵害,所以气候变化的人权视角也就相应要求人权公约的缔约国承担一定的气候变化责任。虽然国际社会还没有在气候变化是否侵犯人权法问题上达成共识,但是这不妨碍人权公约缔约国有义务承担与气候变化相关的责任来保护该国的人权不受到气候变化的负面影响。这一逻辑虽然表面上有些令人费解,但是其实符合法律的逻辑推理。以前面提到的泥石流造成的当地人的生命权受到侵害事件为例,?虽然我们不能在人权法语境下认定泥石流造成的负面影响侵害了人权法,因为这不是某一个国家因为违反人权义务造成的人权侵害,但是这不妨碍该国采取相应的措施来保护当地人民的生命安全免遭泥石流的威胁。?换言之,在国际人权法框架下,国家不但有义务确保国家自身的行为没有侵犯人权,国家还有责任保护国民的人权不会受到其它因素的影响,也即是人权保护的义务(duty to protect)。国际人权机构已经明确指出,国家的人权责任包括防止环境恶化和气候变化对人权造成的损害。

虽然对于国家承担与气候变化相关的责任的必要性和重要性已经被广为关注,但是目前国际上关于国家应该承担的应对气候变化的人权法责任的论述还比较笼统,缺乏对于责任具体内容的明确表述。联合国人权高专办的报告虽然没有关于具体责任的表述,但是它倡导各缔约国不要把气候变化相关的人权责任局限于本国境内,应该积极开展国际合作。在推进国际合作方面,人权高专办与以《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)为首的联合国气候变化机构的观点是一致的。人权高专办的这一建议也引来争论,因为一直以来发达国家就不愿意也不认为它们应该承担本国疆域以外的人权保护责任,发展中国家也担心发达国家会打着人权保护的国际责任的旗号来干涉发展中国家的内政。

总而言之,无论采用哪一种视角来看待人权与环境权的关系,无论气候变化是否被认定为侵犯人权法,在气候变化的语境下,国际人权公约的缔约国有义务根据《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)的标准采取温室气体减排和应对气候变化的适应性措施来减缓气候变化对人权可能造成的侵害。气候变化不但对前面所提到生命权、食物权、水权、健康权、土著人民人权和居住权等一系列基本的人权造成负面影响,实践证明各个国家为了应对气候变化而采取的各种温室气体减排措施和适应性措施也会对人权产生影响,一些不合理的减排和适应性措施可能对应对气候变化本身有促进作用,但却会对当地人们的人权造成侵害。比如,联合国人权事务高级专员办事处报告提到的,“虽然燃料的农业性生产在气候变化方面和对于发展中国家的农民而言可能带来好处,但‘由于粮食、饲料和燃料相互之间对稀缺的耕地的竞争’,农业性生产燃料也可能进一步导致粮食商品价格上涨。”【21】由于土地资源的稀缺,这种应对气候变化的措施虽然有利于减排,但对当地人民获得充足的食物的权利产生了威胁。虽然应对气候变化与保障人权在许多方面具有统一的目标,但是如果不能把二者放在一起有机考虑,很多时候会出现顾此失彼甚至相互矛盾的情况,不能形成共赢的格局。国际人权法体系和国际气候变化法体系应该把人权与应对气候变化这两者统一起来,正如世界贸易组织(WTO)法律体系与环境保护法律体系在历经多年的冲突与磨合,最终能比较统一、辨证地以双赢为目的达成了较好地协调。

三、保障气候正义的国际法救济路径

关于气候变化与人权关系的定位,由于不同国家特别是发达国家与发展中国家间的政治和经济利益的不同导致国际社会目前还没有达成共识。尽管探究二者的关系具有重要的理论和实践意义,但笔者认为在现阶段更为重要和紧迫的问题是如何应对气候变化造成的人权危机,特别是其中涉及的气候正义问题。正如前文所论述的,气候变化对各个国家的人权的负面影响并不是平均的,对于地理位置上处于对全球变暖更为敏感的地区和国家(如海岛国家),以及没有足够的能力和资源来应对气候变化负面影响的不发达国家而言,它们会首当其冲地面临气候变化造成的人权危机的严峻考验,尽管它们中的大部分国家对于全球温室气体的排放量的贡献份额无论是历史上还是现在都很少。所以气候正义是在解决人权与气候变化关系问题上必须要应对的关键难题。

目前,对于气候正义,还没有统一的定义,国际律师协会(International Bar Association)在它的《在气候变化时代如何实现正义与人权》的报告中,把气候正义解释为,“气候正义是为了确保社区、居民和政府能够拥有实体上和程序上的法律权利来享有一个安全、健康和可持续的环境,并能在国内司法体系框架下采取有效的法律措施以及在必要的时候,利用区域法律和国际法工具来推行充分尊重人权的气候变化减排和适应性措施。”【22】气候正义的视角充分关注被气候变化危机凸显的人类社会发展不均衡的问题,倡导在应对气候变化问题的讨论中融入对人权的保护,特别是以一种保障弱势群体能平等、充分享有人权的方式来应对气候变化的负面影响。从国际法角度来看,气候正义还是一个相对空白的领域,亟需探究保障气候正义的国际法路径。本节旨在讨论潜在的维护气候正义的国际法路径。

(一)国际气候变化法律体系面临的气候正义挑战及其应对

1.国际气候变化法体系面临的人权挑战

当前国际气候变化法律体系还没有真正建立起来,整个框架存在着碎片化和执行薄弱等问题。尽管经过国际社会的努力,已经在国际层面(以《京都议定书》为代表)、区域层面(以欧盟关于温室气体减排的一系列法律为代表)和国内层面上(比如英国的《气候变化法》)形成了一系列应对气候变化的法律规范体系,在立法上为应对气候变化奠定了一定的坚实的法律基础,然而由于各个国家的政治、经济利益不同,特别是发达国家与发展中国家间在温室气体减排责任分配等关键问题上的巨大分歧,当前的国际气候变化法体系并不能有力地应对全球气候变化危机,对于气候变化引发的人权挑战更是甚少涉及。

《京都议定书》作为联合国气候变化法体系里最为核心的和唯一具有法律强制约束力的国际法,一直以来虽被认为是国际气候变化法发展进程中的里程碑,对于全球应对气候变化事业起到了积极的、历史性的推动作用,然而它的诸多不足也被广为诟病。特别是,由于包括美国在内的温室气体排放大国并没有批准《京都议定书》,以金砖国家为代表的排放量大的发展中国家也没有被纳入到强制减排的框架中,《京都议定书》对全球温室气体排放的约束力和约束范围因此受到很大限制。以2012年的数据为例,《京都议定书》实际上只能覆盖全球27%的与能源相关的二氧化碳排放量。《京都议定书》所面临的另外一个严峻问题是它的执行机制不力,这也是国际法普遍面临的问题。鉴于此,国际社会目前正在积极协商,希望在2015年12月召开的联合国巴黎气候变化大会上,达成新的气候变化条约来取代《京都议定书》。笔者认为,这也是一个重要的历史契机把人权的视角、语言,和对气候正义的关注融入到新的气候变化协定中。

2.国际气候变化法体系的“人权化”

在国际社会正在积极订立新的联合国气候变化条约的历史性时机,可以积极探索国际人权法体系与国际气候变化法体系之间的协调与融合,使新的联合国气候变化条约充分体现对人权的关注和保护。为了突出新的联合国气候变化公约对气候正义和平等的高度重视,可以考虑在新的联合国气候变化公约的引言中提及气候变化对人权的巨大影响与挑战。【23】

笔者认为,在面临的诸多气候变化引发的人权危机的挑战中,以下两个问题尤为紧迫与关键,需要在新的联合国气候变化条约中有专门的应对条款。

(1)气候变化引发的移民问题。鉴于气候变化引发的移民问题已经成为国际社会无法逃避的人权危机挑战,所以在新的联合国气候变化公约中需要设立专门条款来应对该危机。鉴于气候变化引发的移民问题属于应对气候变化措施的一部分,所以建议把该条款放在新的气候变化公约中应对措施的那一部分,并与应对措施的其它条款相融合贯通,形成体系化的解决模式。气候变化移民涉及的问题很多,其中一个根本问题是安置难民的资金问题。考虑到大部分面临气候移民危机的国家都是最不发达国家(least development countries),这些国家一方面处于容易受到气候变化负面影响的敏感地区——虽然它们对全球温室气体排放的贡献额很少,但是却是气候变化首当其冲的受害者,另一方面由于经济欠发达,往往缺少足够的资金和能力来采取有效的应对措施,应对气候变化移民危机的资金则更是缺乏,所以亟需国际社会加大对这些国家的援助来帮助它们应对气候变化难民问题。这样的做法也符合代内公平的原则,是实现气候正义的必然要求。鉴于这些国家的气候难民会对其邻国产生很大压力,所以发达国家帮助发展中国家来应对气候变化难民危机,也符合发达国家自身的利益。为了更好地保障发达国家对发展中国家在气候难民问题上的持续的、充足的资金援助,我们建议在新的联合国气候变化公约的相关条款中设立专门的应对气候变化难民资金,并强制要求发达国家参照其经济水平每年定期往难民资金中注资。

(2)温室气体减排过程中的人权损害避免。正如前文所提到的,一些旨在实现温室气体减排的项目可能会对当地人们的人权造成损害,所以在新的联合国气候变化公约中应该强调在实施包括清洁发展机制项目(CDM)在内的温室气体减排项目时要确保对人权的充分保护。事实上,许多CDM项目虽然对减排有积极作用,但却有比较糟糕的人权侵害纪录。为了应对这一问题,笔者建议在新的气候变化条约中,把人权标准作为是否批准相关国家实施CDM项目的核心标准之一。换句话说,潜在的CDM项目实施国在项目注册时需要提交详尽的人权影响评估报告,对于项目可能造成的负面人权影响和应对措施进行详细说明,以方便CDM项目审批委员会决定是否批准该项目。为了保障对人权的关注与尊重,条约还应该要求温室气体减排项目对公众定期公布项目所在地的人权状况,实现项目相关的人权状况信息的全面公开,以便于公众监督,并设立有效的法律救济渠道来处理温室气体减排项目引起的人权侵害案件。本着公平正义的原则,条约还需要建立有效的争端解决法律机制来处理因为人权原因而没有批准的温室气体减排项目争端。

(二)国际人权法体系面临的气候变化挑战及其应对

1.国际人权法体系面临的气候危机挑战

国际人权法体系经过多年的发展,已经形成了相对成熟的、体系化的法律规范,对于捍卫人权起到了非常重要的保障作用。在国际层面,国际人权法体系有包括《世界人权宣言》在内的一系列国际人权公约;在区域层面,人们可以诉诸泛美人权法院(Inter-American Court of Human Rights)和非洲人权委员会(The African Commission on Human and Peoples'Rights)等机构来寻求救济;在国内层面,许多国家遵循国际人权公约的精神在国内通过了一系列保障人权的法案。正如前文所论述的,国际人权法体系为人们寻求气候正义的法律救济提供了潜在的路径,然而由于历史上的、设计上的和结构上的原因,国际人权法体系并没有明确的应对气候变化引发的人权危机的相关条款。而且,国际人权法传统上主要是依赖国家的责任和力量来保护其国民的人权免遭侵害,人权法在实施中的这种“疆域性”的特点与全球气候变化人权危机需要打破国家间的界限协同应对的要求并不符合。如何使国际人权法体系更好地适应气候变化时代的人权危机的新特点,是亟需解决的重要挑战。

2.国际人权法体系的“绿色化”

在气候变化引发的人权危机已经成为不可避免的全球性现象的背景下,国际人权法体系亟需开启“绿色化”的变革,让现有的人权法条款体现对气候变化人权危机和气候正义的关注与应对。作为“绿色化”的第一步,核心的人权公约需要明确承认包括气候变化在内的环境恶化对人权会造成极大的威胁,健康、安全和可持续的环境是人类正常享有人权的重要前提。正如国际律师协会的《在气候变化时代如何实现正义与人权》的报告所建议的,国际人权公约和区域人权条约应该承认环境权或至少应该明确承认环境与人权之间存在的内在因果逻辑关系,国际人权法体系应该在人权法条款中明确环境和气候变化引发的人权损害也应包含在国际人权法的法律救济范围内。

在具体的“绿色化”推进过程中,可以考虑从《经济、社会和文化权利国际公约》这一条约入手,因为该条约相对来说更为直接地涉及到环境和气候变化问题,也更容易被“绿色化”。比如《经济、社会和文化权利国际公约》明确提到“健康权受到一系列社会和经济因素的影响,这些因素构成了人类享有健康生活的前提条件,并对人类的健康起到决定性作用,比如……一个健康的环境。”《经济、社会和文化权利国际公约》所涉及到的水权、健康权和食物权都可以被视作与环境因素紧密关联,因此该公约可以作为国际人权法公约“绿色化”的一个便利的试点。

除了对现有的人权公约进行“绿色化”,还应该推动专门处理与气候变化相关的人权问题的条约的建立。考虑到仅仅对现有人权公约条款进行“修补式”地、旨在解决某些具体问题的“绿色化”会导致整个体系的碎片化和重点不突出。本文建议应该在具体条款修改的基础上,提炼出关于气候变化与人权关系的核心的法律标准、义务和权利,并以这些法律标准、相关权利与义务为核心发展出专门应对气候变化时代的人权危机的新的人权条约。除了积极完善现有公约和推进新的条约的建立,鉴于司法判例对于国际人权法发展的重要影响,国际人权法院和区域人权法院也可以在推进人权法体系“绿色化”的进程中发挥积极作用。人权法院关于涉及到气候变化问题的人权案件的判决和人权条约体系的“绿色化”进程是相辅相成的,对于推动人权立法和司法的“绿色化”起着至关重要的作用。

四、结语

当代国际人权法体系的渊源可以追溯到第二次世界大战,以《世界人权宣言》为代表的核心人权公约给饱受战争之苦和惨遭肆意践踏而受伤的人类心灵带来期盼已久的人性光辉与希冀。60多年过去了,新一代的政治领导人们再次把期望的目光投放在人权公约上,希望它们能帮助治愈气候变化给人类带来的巨大伤痛,期盼着能在这两个似乎不相关联的国际法体系之间找到平衡、融合和共赢。在气候变化已经成为人类不可逃避的严峻危机的背景下,气候变化的影响不可避免地辐射到人类人权的方方面面,应对气候变化就无法忽视其人权维度。为了探讨在气候变化危机时代如何实现正义与人权,本文从气候变化与人权的辩证关系入手,系统分析气候变化对人权的影响以及环境权与人权的关系,并在此基础上探讨保障气候正义的国际法救济路径,特别是如何借助新的联合国气候变化条约正在积极谈判这样一个历史性时机来促使国际气候变化法充分保障与尊重人权。本文在相关论证的基础上提出,这两大体系应该相互兼容、相互促进,国际人权法体系亟需开启“绿色化”进程,而国际气候变化法体系要加快“人权化”。唯有如此,人类才能真正有效应对气候变化人权危机带来的灾难性影响。

(何晶晶,中国社会科学院国际法所助理研究员。)

注释:

①玛丽?罗宾森的观点的英文原文是:“Human rights law is relevant because climate change causes human rights violations.But a human rights lens can also be helpful in approaching and managing climate change.”该观点出自玛丽?罗宾森为《气候变化与人权》(Human Rights and Climate Change)一书所作的序言。Stephen Humphreys,Climate Change and Human Rights,New York:Cambridge University Press,2009.

②Edward Cameron,“Human Rights and Climate Change:Moving from an Intrinsic to an Instrumental Approach”,38 The Georgia Journal of International and Comparative Law(2010),pp.673-716.

③英文原文为:“……has an impact on their rights to life,health,culture and[means of]subsistence”.关于本申诉的更多详细介绍,参见SvitlanaKravchenko,“Right to Carbon or Right to Life:Human Rights Approaches to Climate Change”,Vermont Journal of Environmental Law(2008),pp.513-523.

④Male'Declaration on the Human Dimension of Global Climate Change.其具体内容参见:http://www.ciel.org/Publications/Male_Declaration_Nov07.pdf,2015年8月30日访问。

⑤关于联合国人权委员会7/23决议的详细内容,参见:http://ap.ohchr.org/documents/E/HRC/resolutions/A_HRC_RES_7_23.pdf,2015年8月30日访问。

⑥U.N.Human Rights Council,Report of the Office of the High Commissioner for Human Rights on the Relationship Between Climate Change and Human Rights,U.N.Doc.A/HRC/10.61,2009.

⑦Human Rights and Equal Opportunity Commission,Human Rights and Climate Change Background Paper,2008,available at http//www.hreoc.gov.au/about/media/papers/hrandclimate_change.html,2015年8月30日访问。

⑧ShaoniBhattacharya,“Global Warming Kills 160,000 a Year”,New Scientist,1 October,2003.

⑨Friends of the Earth International,Climate Change:voices from communities affected by climate change,November 2007.Available at http://www.foei.org/resources/publications/publications-by-subject/climate-justice-energy-publications/voices-communities-affected-climate-change,2015年8月30日访问。

⑩Donna Green,“How Might Climate Change Affect Island Culture in the Torres Strait?”CSIRO Marine and Atmospheric Research Paper 011,November 2007.

?Advisory Council of Jurists of the Asia Pacific Forum,Observations and Recommendations—Reference on the Right to Environment,2007.Available at http://www.asiapacificforum.net/acj/references/right-to-environment/downloads/environment/observations_recommendations doc,2015年8月30日访问。

?蔡守秋:《论环境权》,载《金陵法律评论》2002年第1期。

?Christopher Holmes,The New Future of Human Rights and Environment:Moving the Global Agenda Forward-High Level Experts Meeting,MEA BULLETIN,Mar.4,2010.Available at http://www.iisd.ca/mea-l/guestarticle87.html,2015年8月30日访问。

?参见龚宇:《人权法语境下的气候变化损害责任:虚幻或现实》,载《法律科学》2013年第1期。

?同注?。

?Observations by the United States on the Relationship between Climate Change and Human Rights,2008.

?美国对人权高专办提交的关于气候变化与人权关系的书面意见(Observations by the United States of America on the relationship between climate change and human rights)的英文原文如下:”However,the United States does not consider that a right to a‘safe environment’or other similarly worded or conceived rights exists under international law.Further,the United States takes the view that a‘human rights approach’to addressing climate change is unlikely to be effective,and that climate change can be more appropriately addressed through traditional systems of international cooperation and international mechanisms for addressing this problem,including through the UNFCCC process.”载

http://www.ohchr.org/Documents/Issues/ClimateChange/Submissions/USA.pdf,2015年8月30日访问。

?Christina Voigt,“State Responsibility for Climate Change Damages”,77 Nordic Journal of International Law(2008);Richard S.J.Tol and RodaVerheyen,“State Responsibility and Compensation for Climate Change Damages—A Legal and Economic Assessment”,32 Energy Policy(2004).

?这是2008年欧洲人权法院受理的Budayeva v Russia案件,最终欧洲人权法院裁定俄罗斯没有承担它所应该肩负的保护人民生命权的人权义务,没有采取必要的法律和行政措施来防范泥石流。该案件的详细情况介绍参见下面的连接:http://www.hrlrc.org.au/files/9CRYLUXROM/Budayeva%20v%20Russia.pdf,2015年8月30日访问。

?John H.Knox,“Linking Human Rights and Climate Change at the United Nations”,33 Harvard Environmental Law Review(2009).

【21】U.N.Human Rights Council,Report of the Office of the High Commissioner for Human Rights on the Relationship Between Climate Change and Human Rights,U.N.Doc.A/HRC/10.61,2009.

【22】国际律师协会的《在气候变化时代如何实现正义与人权》报告(“Achieving Justice and Human Rights in an Era of Climate Disruption”)。关于气候正义的论述的英文原文如下:“To ensure communities,individuals and governments have substantive legal and procedural rights relating to the enjoyment of a safe,clean,healthy and sustainable environment and the means to take or cause measures to be taken within their national legislative and judicial system and,where necessary,at regional and international levels,to mitigate sources of climate change and provide for adaptation to its effects in a manner that respects human rights.”International Bar Association,Achieving Justice and Human Rights in an Era of Climate Disruption,Climate Change Justice and Human Rights Task Force Report,July 2014.Available at

http//www.ibanet.org/PresidentialTaskForceClimateChangeJustice2014Report.aspx,2015年8月30日访问。

【23】同注【22】。

Abstract:Climate Change hasbecome the most serious human rights threat facing the mankind.Given that the least developed nations and the more vulnerable groups tend to be more sensitive to the harms of climate change,the question of equality,or climate change justice,is an important issue that must be dealt with in fighting against climate change.Against this background,there is an emerging trend to adopt both human rights and climate change perspectives to tackle the climate change-induced human rights crisis.It is hoped that this dualperspective approach may lead to a win-win result by both protecting human rights and providing innovative ways to tackle climate change.Although more and more attention is being paid to the human rights dimension of climate change,little is known as to how to achieve climate change justice.With this question to answer,this article investigates the relationship between human rights and climate change.And based on the findings,it further explores how to“green”the existing human rights legal framework and how to incorporate the human rights language in the upcoming UN climate change agreement.

(作者系中国社会科学院国际法研究所国际经济法研究室助理研究员,英国布里斯托大学法学博士)

来源:《人权》2015年第5期

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