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体现环境公益诉讼制约和监督作用

环境保护部于近日印发的《环境保护公众参与办法》,是自新修订的《环境保护法》实施以来,首个对环境保护公众参与做出专门规定的部门规章。其中第十六条明确提出,环境保护主管部门可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式,支持符合法定条件的环保社会组织依法提起环境公益诉讼。

近年来,公益诉讼的法治境况得到了极大改观。新《环境保护法》规定了环保社会组织提起环境公益诉讼的资格和制度,最高人民法院和一些地方法院为此还设立了专门的环境资源审判庭。但现实中,环境公益诉讼案件很少。2015年上半年,全国受理的环境民事公益诉讼案件不足10起。我国环境公益诉讼在体制、制度和机制等方面仍存在问题。

目前,法院系统正在结合实践完善环境民事公益诉讼的体制、制度和机制,检察机关也在按照部署开展环境民事和行政公益诉讼的试点。我国目前通过了《大气污染防治法》修订,《水污染防治法》、《土壤污染防治法》制定的前期工作也在紧锣密鼓地进行。有必要在环境公益诉讼实践的基础上,总结经验,并有所突破,体现公益诉讼的全面制约和监督作用。

完善检察机关提起环境公益诉讼的体制、制度和机制

要尽快修改《检察机关提起公益诉讼改革试点工作方案》,将环境民事公益诉讼的社会公共利益受损条件删除,改为检察机关代表国家,针对国家利益受损提起环境民事公益诉讼。

目前,检察机关依据授权提起环境公益诉讼在我国只是处于部署阶段,还未开展相关案件的起诉工作。在实践中,应坚持检察机关作为法律监督机关的定位,正确把握提起公益诉讼的条件、范围和程序要求,确保法律效果和社会效果的统一。

在提起诉讼的程序上。一方面,由于公益诉讼的特殊性,检察院提起公益诉讼的程序应与检察院提起其他类型诉讼的一般程序区别开来;另一方面,基于检察机关地位的特殊性,应当注意检察院与社会组织提起公益诉讼在程序上的区别。全国人大常委会已经授权,可以适当突破《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的程序。

此外,为了提高效率,有必要对检察机关提起环境行政公益诉讼设立两个前置性程序。一是对于行政机关的涉嫌违法行为,由检察机关下达检察建议,要求限期改正违法行为。如果行政机关认为自己没有错误或者不改正的,即自动进入第二个前置程序。二是由中央政法委会同中共中央组织部制定党内法规,要求检察机关在提起环境行政公益诉讼之前,由检察机关党组将案件的情况以及有关起诉准备工作提交地方同级党委常委会讨论。地方党委常委会协调成功,行政机关及时改正错误的,不予起诉;协调不成功的,则予以起诉。这样可以实现环境保护党内法规和国家立法的有机衔接和协调,减少政治风险。

完善环保组织提起公益诉讼的体制、制度和机制

由于有意愿、有能力提起环境公益诉讼的社会组织少,不能达到立法的制度设立目的,在《水污染防治法》等专项环境法律修订时,应进一步放宽社会组织参与环境民事公益诉讼的资格,降低环保组织提起诉讼的门槛。例如,可以减少专门从事环境保护公益活动的年限要求或降低登记的要求。笔者建议,只要在全国范围依法登记的社会组织均可提起环境公益诉讼。

在知情权方面,应把环境保护部《企业事业单位环境信息公开办法》、《环境保护公众参与办法》分别上升为《企业事业单位环境信息公开条例》、《环境保护公众参与条例》,增强其覆盖性和有效性。应简化信息公开程序,拓宽企业和政府信息公开范围,增加对信息不公开行为的处罚力度,降低社会组织调查取证的难度。

在资金方面,应设立对社会组织的资金保障及奖励措施,鼓励社会捐助。健全社会组织的财务管理立法,规范社会组织的运行。这样,既减小社会组织的资金压力,避免因高额鉴定费等导致公益诉讼流产;又可提高社会组织参与的积极性,推动公益诉讼的规范化发展。

在人才方面,可以考虑开放企事业单位的兼职规定,允许专业人员无偿到公益组织从事兼职的技术工作,以保护社会公共的环境利益。

启动对行政权力进行司法监督的体制、制度和机制

在国家立法方面,应当大力实施新《环境保护法》所规定的严厉制裁措施。

在党内法规方面,为减少片面追求经济增长带来的负面环境效应,应大力实施《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》。要推行自然资源和生态环境审计制度。将环境损害和职务责任挂钩、将政府责任和党委责任挂钩,明确各方责任,健全责任的自动启动机制。

为保证引咎辞职、按日计罚、行政拘留和党政同责等严厉的责任措施能够在现实中落地,既有必要基于党政机关公职人员的公职要求,修订刑法,健全针对党政机关工作人员的刑事公益诉讼体制、制度和机制;也有必要在经济和社会发展转型完成后,修订《行政诉讼法》,构建社会组织和个人的环境行政公益诉讼体制、制度和机制。

此外,检察院在开展环境行政公益诉讼的试点工作中,既要加强与其他机关或者部门的协调配合,也要坚持依法独立开展检察的原则,树立司法机关的权威,建立健全与人民法院的协调配合机制,共同推进改革试点工作稳步开展。

明确公益诉讼赔偿金的条件、诉讼请求和管理归属

在环境民事公益诉讼中,要坚持公益诉讼和国家利益、个体利益诉讼请求分开的原则。下一步,最高人民法院应当建立社会公共利益的范围清单,使诉讼具有实际指导性。

在诉讼请求方面,最高人民法院也应建立环境公益诉讼的诉讼请求清单或者指南,防止把对个体利益的受损补偿纳入公益诉讼的索赔范围,越俎代庖,导致产生国家利益和个体利益补偿难以到位的现象。

应当建立专门的公益性机构或者采取购买社会服务的方式管理公益诉讼赔偿金。让它们以相对超脱的身份代管环境公益诉讼赔偿资金。不容回避的是,一些国内的社会组织如果获得立法授权管理赔偿资金,难免发生吃、拿、卡、要等腐败现象。让信誉好的国际组织代管赔偿资金,虽然信息公开,有利于保护资金的安全,但有损国家形象。因此,从短期看,笔者建议,由各级人民法院执行庭按照生态修复计划管理赔偿资金,或者采取购买社会服务的方式,由各级人民法院执行庭依法公开选聘金融机构开展赔偿金的收支管理。从长期看,建议建立理事会管理模式的基金会。基金会中,由社会组织人士兼任的理事不少于1/3,以发挥其参与权和监督权。笔者认为,只有健全赔偿金的管理体制、制度和机制,才能为环境保护公益事业的发展营造良好的制度环境。

(作者单位:常纪文,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所;郭顺禛,中国社会科学院法学研究所)

来源:《中国环境报》2015-09-25

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