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行政执法与刑事司法衔接机制研究
——以“有效防范危害食品安全犯罪”为视角

【摘要】“健全行政执法和刑事司法衔接机制”是十八届四中全会明确提出的我国司法改革的重点内容之一。食品安全是关系到国计民生的大事,而危害食品安全犯罪却屡禁不止。《刑法》的相关规定即使再完善,但如果不加强行政执法与刑事司法的衔接,就只是纸上谈兵。危害食品安全犯罪猖獗这一严峻现实呼唤着两法的无缝衔接。完善的两法衔接机制有助于实现用“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”对食品安全进行监管,有助于惩治和预防危害食品安全犯罪。

【关键词】 行政执法 刑事司法 食品安全 危害食品安全犯罪

【中图分类号】 D912.1

【文献标识码】A


一、引言

行政执法是指国家行政机关及其公职人员管理维护社会秩序、监督公权力、为人民依法办事等具体法律活动,遍布社会生活的各个方面,与人民群众生活密切相关;刑事司法是指国家司法机关及其工作人员处理刑事案件的过程中按照法律规范的运作程序解决司法实践活动的具体案件的活动。

针对在一些行政执法领域,有案不移、有案难移、以罚代刑的问题仍然普遍存在的现实情况,中共中央办公厅、国务院办公厅于2011年2月转发了国务院法制办《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》(中办发〔2011〕8号),以加强行政执法与刑事司法衔接工作(以下简称“两法衔接”)。

十八届四中全会《决定》在“深入推进依法行政,加快建设法治政府”一章中提出“健全行政执法和刑事司法衔接机制,完善案件移送标准和程序,建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度,坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象,实现行政处罚和刑事处罚无缝对接”,四中全会《决定》这一要求,使得“两法衔接”成为我国司法改革的重点内容之一。

危害食品安全犯罪严重威胁着公众身体健康和生命安全,按照我国法律规定,危害食品安全犯罪是行政犯罪,其首先是违反了行政法规,严重的是违反了刑法,因此,面临着行政处罚和刑事处罚的双重处罚。但是,目前危害食品安全犯罪有关的行政执法和刑事司法之间的衔接却存在着诸多问题,以至于危害食品安全犯罪迄今仍然十分猖獗。

2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议修订的《中华人民共和国食品安全法》将于2015年10月1日起施行,为了使该法的相关内容得到更好地实施,切实保障“保证食品安全,保障公众身体健康和生命安全”的立法宗旨能够得到有效贯彻,本文拟以“有效防范危害食品安全犯罪”为视角,研究行政执法与刑事司法衔接机制中存在的问题及相应的完善措施。

二、危害食品安全犯罪猖獗这一严峻现实呼唤着两法的无缝衔接

一次次有毒有害严重危害食品安全的恶性犯罪接连发生,2005年的“雀巢奶粉碘超标事件”、2006年“浙江金华火腿肠事件”、2008年“河北三鹿三聚氰胺奶粉事件”、2011年覆盖全国14省区的特大“地沟油”制售事件、2013年 “湖南攸县镉大米事件” 等等让人们有着恶梦般的记忆,无论时间如何流逝,也无法抹去人们心中的伤痛和愤恨。我们不禁要问:中国这是怎么了?毫无疑问,这些企业或个人为牟取暴利,无视基本的道德底线,在食品生产、加工和销售的各个环节,或偷工减料降低质量标准,或加入有毒有害的劣质原料、添加剂,生产、销售不符合食品安全标准的食品,他们可以对婴儿的奶粉下手,可以对人们每天要吃的大米下手,那么,还有什么是他们不能下黑手的呢?我们必须要问,能让这些不符合安全标准、有毒、有害的食品流入市场,我们的食品监管部门有没有失职?我们不得不还要问,我们的司法保护特别是作为最后一道保障屏障的刑事法治有没有缺位呢?行政执法与刑事司法之间是无缝对接还是没有衔接?

难道我们对危害食品安全犯罪真的就无能为力吗?

我国的危害食品安全犯罪,是指与食品相关的行为对社会具有严重的危害性,并应当受到刑事法律处罚的行为,我国1997年《刑法》规定了“生产、销售不符合卫生标准的食品罪”和“生产、销售有毒、有害食品罪”两个罪名。全国人大常委会2011年2月25日发布、同年5月1日施行的《刑法修正案(八)》,对上述两个罪名分别予以了修改,并增加了“食品监管渎职罪”。可见,根据我国现行《刑法》,涉及到危害食品安全犯罪一共有三个罪名,分别是第143条规定的“生产、销售不符合安全标准的食品罪”、第144条规定的“生产、销售有毒、有害食品罪”和第408之一规定的“食品监管渎职罪”。

从1997年《刑法》的颁布至今十多年过去了,有毒有害严重危害食品安全的案件频繁发生,这一现实情况清楚地表明了我国现有的关于食品安全的法律、制度存在着严重的缺陷。即使《刑法修正案(八)》对相关规定进行了完善,但如果不加强行政执法与刑事司法的衔接,《刑法》规定再完善,也只能是纸上谈兵,对于猖獗的犯罪分子起不到应有的威慑效力。

三、当前危害食品安全犯罪“两法衔接”存在的主要问题

(一)行政执法点多面广、环节多、周期长,导致衔接不畅

从我国的现状来看,有关食品安全的行政管理部门和监督部门比较多,《中华人民共和国食品安全法》(2015年修订)第五条规定: “国务院设立食品安全委员会,其职责由国务院规定。 国务院食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责,对食品生产经营活动实施监督管理。国务院卫生行政部门依照本法和国务院规定的职责,组织开展食品安全风险监测和风险评估,会同国务院食品药品监督管理部门制定并公布食品安全国家标准。国务院其他有关部门依照本法和国务院规定的职责,承担有关食品安全工作。”根据这一规定,除了食品安全委员会、食品药品监督管理部门和卫生行政部门之外,这里的“其他”,主要包括监管初级农产品生产环节的农业部、监管生产加工环节和进出口环节的国家质量监督检验检疫总局、监管流通环节的国家工商行政管理总局、主管食品流通行业的商务部门、管理食品工业行业的工业和信息化部(工信部)、以及打击食品安全犯罪的公安部等等。可见,关于食品安全的行政执法点多面广、环节多、周期长,造成与公安机关、检察机关在执法上的对接事实上的困难,如果没有一个统一的牵头单位,一个统一的考核标准,两法衔接不畅是自然的后果。

(二)相关部门对“两法衔接”的重视程度和执法标准难统一,导致以罚代刑

在“两法衔接”主要参与者检察机关、行政执法机关、公安机关中,总体情况是检察机关“一头热”,而其他部门略显被动。部分行政执法机关对“两法衔接”重要性认识不足,受部门利益的驱动,部门主义、本位主义思想较为严重,不想公开执法信息、不愿接受监督的现象较为普遍,主动移送涉嫌犯罪案件少。对办案信息交流和协调配合还不够顺畅,监察、检察机关对有关办案情况不知情,从而使得违法情形难以被发现。[①]在实践中,还存在对是否已经构成犯罪的认识不一致的情况,一方面行政管理或监管部门认为构成犯罪应移送公安机关处理,而公安机关认为不构成犯罪而不予受理;另一方面,行政管理或监管部门认为不构成犯罪无需移送,而公安机关认为构成犯罪应该移送。检察机关作为侦查机关的监督部门,由于信息交流渠道不畅通,很难在第一时间掌握公安机关应该立案而没有立案或不该立案而予以立案的情况,从而直接导致以罚代刑、一罚了事的情况屡屡发生。

(三)行政执法机关向刑事司法机关移送证据存在着障碍,导致打击不力

行政执法的证据规则与刑事证据规则之间的差距很大,对于食品安全领域发生的违法行为或者是犯罪行为,行政执法机关往往比刑事司法机关较早地介入调查,行政执法机关搜集的第一手证据材料能否成为刑事司法机关办理案件的证据,就成为能否有效对犯罪行为定罪处罚的关键问题。我国《刑事诉讼法》第52条第2款规定:“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用。”这一规定为行政执法中收集的证据可以作为刑事诉讼中的证据提供了法律标准,同时也为行政执法人员收集证据的水平提出了更高的要求。

而从实践来看,行政执法机关主要是通过罚没追缴等手段,来管理、制止相对人违反行政法规的行为,其最关心的是罚没物品、追缴违法所得。在这种‘重处罚、轻打击’的思想影响下,行政执法机关在查处案件时,往往忽视一些诉讼证据,如账本等的调取、固定。而在更多情况下,行政执法人员受专业所限,缺乏刑事诉讼证据方面的知识。这些情况都可能导致证据收集不充分、不及时,而其中有些证据,如账本、进货单等又很可能在查处过程中灭失。[②] 可见,行政执法机关向刑事司法机关移送证据还存在着障碍,难以达到《刑事诉讼法》的要求, 经常会出现该收集没有收集,该移送没有移送,甚至对于有的材料因行政执法人员错误地认为不是犯罪证据或线索而导致其灭失,从而给刑事诉讼带来无法弥补的损失,客观上放纵了犯罪。

四、防治危害食品安全犯罪的有效途径——实现两法的无缝衔接

从司法实践来看,我国对于危害食品安全犯罪是高度重视、严厉打击的。但是,食品安全犯罪态势依旧严峻,“三鹿奶粉三聚氰胺案件”的主犯们纷纷被判处重刑甚至是死刑,却没有取得预期的威慑和预防效果。2009年“‘咯咯哒’鸡蛋事件”、2010年“青海三聚氰胺超标奶粉事件” 2011 年河南的“瘦肉精”事件、“毒生姜”事件、“毒海参”事件、“牛肉膏”事件、“染色馒头”事件、“蒙牛牛奶”事件、2013年宁夏的“毒豆芽”事件等等,而且制售地沟油的犯罪案件并没有因公安部门加大了打击力度而有所减少,食品安全领域的犯罪仍然在重复上演。为什么在社会上这类犯罪屡禁不止呢?出路何在?

十八届四中全会决定提出的“健全行政执法和刑事司法衔接机制”、“实现行政处罚和刑事处罚无缝对接”,为“两法衔接”既确立了理念和目标,又确定了路径和标准。

中共中央政治局2015年5月29日下午就健全公共安全体系进行第二十三次集体学习时,中共中央总书记习近平强调,让人民群众吃得安全放心,要切实加强食品药品安全监管,用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责,加快建立科学完善的食品药品安全治理体系,严把从农田到餐桌、从实验室到医院的每一道防线。各级党委和政府要切实承担起“促一方发展、保一方平安”的政治责任,明确并严格落实责任制,落实责任追究。“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”则是实现有关食品安全的两法无缝衔接的具体路径和指引。

我认为,由于食品安全是关系到国计民生的大事,有效防范和遏制危害食品安全犯罪的高发态势,唯有走法治化和现代化的道路。一方面,要用法治思维和法治方式行政执法和刑事司法;另一方面,必须要用现代科技信息化的力量,提高执法水平。而法治化、现代化的结合点,就是行政执法和刑事司法的无缝衔接。具体措施如下:

(一)依法行政,为食品安全筑起一道道防线

第一,依法构建市场经济秩序。市场经济是法治经济,市场经济的内容、形式、准入条件等都必须立法先行,用民事法律、经济法律、行政法律、刑事法律构建市场经济秩序,让诚实信用、公平公正成为市场经济的灵魂。这样,就能为我国的食品安全筑起了第一道防线。

第二,规范市场经济主体及其行为。什么人或者单位能够成为市场经济的主体,市场经济的主体的行为又应该遵循什么样的规则,这些都是市场经济必须厘清的问题,不能让市场经济成为群魔乱舞。企业申请到了营业执照,工商局就不管了,而对与生产、销售食品有关的生产条件、场所、环境不予过问。企业按时纳税了,税务机关就不管了,不论税款是来自正当营业的利润,还是来自生产销售地沟油等所赚得的黑钱。企业申请成立由工商局负责,新企业就像是新生儿,工商行政部门有责任跟踪了解本辖区内企业的运行情况;税务机关的稽查部门,除了负责企业的偷税漏税问题之外,还应该了解税款的来源,这有利于及早发现危害食品安全犯罪行为。如果工商行政机关以及税务机关等部门能够尽职尽责,就能在不符合安全标准的食品或者有毒有害的食品的生产环节或者是销售环节遏制犯罪产生。不让这些食品被生产出来,不让这些食品被销售出去,这是保障我国食品安全的第二道防线。

第三,理顺食品安全监管机制。“依法行政”是依法治国的重中之重,政府应该更加强化其社会管理职能。食品安全犯罪的日益猖獗与政府食品监管失灵不无关系。我国现有的食品安全监管是依据食物链的各个环节实行的“分段式”监管模式。实践表明,分段监管涉及众多监管部门,存在职权交叉、责任不清晰的固有弊端,进而造成监管部门相互争夺监管、相互推诿监管的现象,以致监管失灵,食品安全事件频发。[③]理顺食品安全监管机制、分清各部门的权力、明确各部门的责任,做到发现问题及时依法予以行政处罚,没收用于不符合安全标准的食品或者有毒有害的食品的生产工具,查封并销毁所有不符合安全标准的食品或者有毒有害的食品,就像对于毒品一样,严防其流入到社会之中。完善的食品安全监管机制是保障我国食品安全的第三道防线。

(二)明确职责权利,严格移送程序

第一,发现涉嫌食品安全犯罪的,及时移送司法机关。行政执法机关应严格依法履行职责,在执法检查时,对发现违法行为涉嫌犯罪的食品安全案件,特别是《刑法》第一百四十三条和第一百四十四条中规定的生产、销售不符合食品安全标准食品的案件,以及在生产、销售的食品中掺入有毒、有害非食品原料,或者销售明知掺有有毒、有害非食品原料食品的案件,应当及时向公安机关通报,做到该移送的移送,不得以罚代刑。对于作出移送决定的,应当在24小时内向同级公安机关移交案件全部材料,同时将案件移送书及有关材料目录抄送同级人民检察院和本级食品安全办公室备案,并报上一级行政执法。

第二,固定证据,商请司法机关提前介入。行政执法机关在查办食品安全案件过程中,应当妥善保存案件的相关证据。对易腐烂、变质、灭失等不宜或不易保管的涉案物品,应当采取必要措施固定证据;对需要进行检验、鉴定的涉案物品,应当由有关部门或者机构依法检验、鉴定,并出具检验报告或鉴定文书。对有证据表明涉嫌犯罪人员有逃匿或者销毁证据嫌疑的,行政执法机关应当书面商请人民检察院、公安机关提前介入。对严重危害人民群众身体健康和生命安全的食品安全类案件或者由国家部委或省级部门挂牌督办的重大食品安全类案件,也应商请人民检察院、公安机关提前介入,同时将涉案线索一并移送。

第三,人民检察院依法行使侦查监督职责。公安机关不受理行政执法机关移送的案件,或者未在规定期限内作出立案或者不予立案决定的,行政执法机关可建议人民检察院进行立案监督。行政执法机关应当移送而未移送或者逾期不向公安机关移送涉嫌犯罪案件的,应当在收到人民检察院建议移送涉嫌犯罪案件的书面意见后将涉嫌犯罪案件移送公安机关,并将执行情况通知人民检察院。对于公安机关、人民检察院依法移送的情节显著轻微、危害不大,不认为是犯罪,或者犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚,但依法应当追究行政责任的危害食品安全违法案件,行政执法机关应当在受理案件后及时进行调查并作出处理决定。例如,2015年3月24日召开的浙江省检察机关侦查监督工作座谈会对危害食品药品安全和破坏环境资源犯罪专项立案监督活动进行部署。对掌握的线索,要严格依照刑法和相关司法解释的规定,监督行政执法机关移送案件;发现公安机关应当立案而不立案侦查的,应当依法监督立案侦查;通过履行监督职责,发现并向职务犯罪侦查部门移送一批职务犯罪线索,依法严惩一批失职渎职、贪污受贿、充当“保护伞”的国家工作人员。据统计,2014年浙江省检察机关共批准逮捕危害食品药品安全犯罪346件560人。[④]

(三)建立健全两法衔接的保障措施

第一,纳入政府的目标考核,行政执法点多面广,必须用考核制度促使各类行政首长主动积极参与和推动两法衔接,如果执法的初始部门都不愿为,那么下游的刑事司法机关就成为无米之炊,必须用强硬的考核手段动真格、出真招、求实效,做到“最严肃的问责”,推动两法无缝衔接。

第二,建立联席会议制度。联席会议需要各级行政执法部门、检察机关、公安机关和监察机关定期开展交流会议,针对行政执法与刑事司法衔接工作的薄弱环节,建立健全衔接工作机制,明确细化移送涉嫌犯罪案件的标准和程序,促进食品安全行政执法机关与刑事司法机关的协调配合,形成工作合力。

第三,建立信息交流共享机制。各级行政执法机关要配合人民检察院建立完善行政执法与刑事司法衔接工作信息共享平台,及时录入执法信息,尽快建立行政执法机关与刑事司法机关之间,以及行政执法机关相互之间的信息交流共享机制,通过信息平台实现案件的网上移送、网上受理、执法动态交流和业务研讨、案件信息流程跟踪和监控。可以实行定期通报,在规定的时间内相互沟通,共同打击危害食品安全的犯罪行为。例如,浙江省象山县人民检察院于2014年10月完成的行政执法与刑事司法衔接工作信息共享平台建设,初步实现对辖区内行政执法行为的网上动态监督。在该县网上行政执法暨电子监察系统平台,通过该平台,该院可以全方位查看行政执法信息,不但可以浏览最终的决定文书,还涵盖了立案、调查、审批、复议甚至诉讼的全过程,有助于检察机关履行好行政执法监督、反贪污贿赂、反渎职侵权等各项检察职能。[⑤]

(四)严密刑事法网,充分体现刑罚的及时性、必定性和不可避免性

如果能做到依法行政、严格移送程序、建立健全了两法衔接的保障措施,我们有理由相信,危害食品安全的犯罪率会大大降低。如果这些均不足以防止不符合安全标准的食品或者有毒有害的食品流入市场,那么,就该作为食品安全最后一道保障屏障的刑事司法发挥其作用了。贝卡利亚指出:“刑罚的确定性比联系着一线不受处罚希望的可怕刑罚所造成的恐惧更令人印象深刻。因为,即便是最小的恶果,一旦成了确定的,就总令人心悸。”[⑥]刑罚的必定性比刑罚的严厉性更能让人望而生畏,不敢有能够逃脱法网制裁的侥幸心理。我国现行刑法对于危害食品安全犯罪的规定并不完善,“食品安全犯罪法网疏漏,刑法规制范围过窄。第一,食品安全犯罪的主体范围、行为方式、行为对象‘不严’。食品安全犯罪的主体仅仅包括生产者、销售者、监管者。食品安全犯罪的行为手段仅仅包括食品领域的生产行为、食品领域的销售行为、食品监管领域的渎职行为。食品安全犯罪的对象仅仅指食品。第二,食品安全犯罪的刑罚种类虽然包括生命刑、自由刑、罚金刑、财产刑,但缺失剥夺犯罪分子犯罪能力的资格刑。第三,食品安全犯罪以故意犯、作为犯居多,过失心态下的危害食品安全行为,以及不作为方式和持有方式的危害食品安全行为无法得到刑法规制。第四,刑法介入食品安全犯罪的时间过于滞后,入罪门槛过高,且采用以结果本位为主的立法模式,生产、销售伪劣产品罪,食品监管渎职罪是结果犯,生产、销售不符合安全标准食品罪是具体危险犯。”[⑦]笔者同意上述观点,并进一步认为,对于犯危害食品安全犯罪的人和单位,应该规定“禁止令”,禁止其今后从事特定活动,进入特定区域、场所等;同时,对于实施了危害食品安全犯罪的人和单位,应该加大财产刑的执行力度,充分运用罚金刑和没收财产刑的作用,参照葛兰素史克因行贿被罚30亿元人民币的做法,判处高额罚金,或者没收全部或大部分财产,彻底剥夺犯罪人和单位再犯罪的经济能力,使其本人和其他欲实施同类犯罪的人不敢犯、不能犯、不想犯,以此保障食品市场的良好秩序。

结语

危害食品安全犯罪猖獗这一严峻现实呼唤着两法的无缝衔接。用“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”来加强对食品安全的监管,惩治危害食品安全犯罪,需要建立和完善食品安全行政执法与刑事司法衔接机制。行政执法机关及时将涉嫌犯罪案件移送刑事司法机关,使违法行为人不仅受到行政责任和民事责任追究,而且依法承担刑事责任,不仅有利于充分运用各种法律制裁手段,最大限度地遏制和打击食品安全违法犯罪活动,震慑危害食品安全的不法分子,也能发挥刑事司法机关的职能优势,更加科学快速地调查取证,及早抓获违法行为人,严惩犯罪分子和相关责任人,保证打击的质量和效果。

(作者单位:中国社会科学院法学研究所;研究员、教授、国际刑法学协会中国分会理事、民建北京市委法制委员会副主任)

文章载于《人民论坛》2015年第9期。

【注释】

①元明,张建忠:《注重机制建设 推动“两法衔接”规范开展——基于对上海、福建两地实践调查研究的思考》,载《人民检察》2013年第23期。

②康晨:《加强和完善行政执法与刑事司法衔接工作机制探讨》,载《法制与社会》,2011年第10期(上)。

③⑦储槐植、李莎莎:《论我国食品安全犯罪刑事政策》,载《湖南师范大学社会科学学报》2012年第2期。

④范跃红:《浙江:专项监督促“两法衔接”》,载《检察日报》2015年3月29日第1版。

⑤屠春技、俞红唐:《象山县检察院“两法衔接”信息共享平台建成》,载《检察日报》2014年10月16日第2版。

⑥[意]贝卡利亚著、黄风译:《论犯罪与刑罚》,中国大百科全书出版社,2002年版,第59页。

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