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编者按:党的十八届四中全会《决定》29处提到程序制度建设,覆盖依法执政、协商民主、宪法解释、科学立法、重大行政决策、行政立法、行政执法、行政权力监督与制约、司法人员履职保障、司法过程、强制执行、信访与依法治军等各个方面,需要分门别类,扎实推进。
行政执法程序立法的可行性

程序公正是实体公正的保障,是全面推进依法治国的重要内容。党的十八届四中全会《决定》29处提到程序制度建设,覆盖依法执政、协商民主、宪法解释、科学立法、重大行政决策、行政立法、行政执法、行政权力监督与制约、司法人员履职保障、司法过程、强制执行、信访与依法治军等各个方面,需要分门别类,扎实推进。

在推进行政执法程序立法方面,我国近年来取得了不小的成绩。一是诸如《行政处罚法》《行政复议法》《行政许可法》《行政强制法》《证券法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规突出强调了执法程序要求,提高了执法行为的规范性。这些法律法规所确立的一些制度,如收支两条线、执法人员资格要求、一事不再罚、一个窗口对外、一次性告知、公开听证、证明责任、办事时限等,对于规范行政执法行为发挥了重要作用。二是在推行行政执法责任制过程中,很多地方与部门都建立了行政裁量基准制度,通过建章立制,明确裁量标准,规范执法行为,弥补了法律规定过于原则的漏洞。三是湖南、山东、西安、汕头等地方政府分别制定了专门的行政程序规定,为国家层面制定综合性行政程序法律进行了有益的探索。这些立法经验与实践表明,行政执法程序立法不仅必要,而且可行。

但是,另一方面,行政执法实践中有法不依、执法不严、违法不究等现象仍然比较严重。一个突出表现是执法疲软,一些违法行为得不到及时有效追究,存在普遍违法现象,少数地方或者部门执法不作为、依法不执法、选择性执法,导致领导不满意,广大人民群众不满意。另一个突出表现是乱执法、野蛮执法、运动式执法、执法不规范、以罚代刑、执法谋利,以致激化官民关系,损害政府权威。这些年来,很多群体性事件最初都是因为行政执法冲突而起,而执法疲软背后往往都有不当利益甚至腐败因素。

行政执法领域存在的种种问题,要求我们清醒认识现行立法所存在的缺陷,并在下一步行政执法程序立法中着力加以解决。经归纳分析,现行立法主要存在如下四个方面的问题:一是现行规定仍然普遍过于笼统,给执法者留下了很大的裁量空间,无法有效约束执法行为。比如,行政许可中的“规划布局”,行政处罚中的“情节严重”“处罚幅度”等,普遍缺乏具体适用标准,最后往往由执法者说了算,因人而异,导致执法标准不统一,各种人为因素干扰行政执法过程。二是一些重要领域(如行政指导、行政检查、行政评比、行政收费等)尚未制定相关法律,导致这些领域的行政执法权力不受法律控制,出现各种重复检查、乱收费、乱评比、以各种红头文件干预市场主体生产经营活动等现象。三是现行规定普遍集中在规范行政权力的行使、防止滥用权力,对于如何促使行政机关积极履职,充分发挥不同执法机制的作用,避免行政执法包打天下,普遍考虑不够,因而无法解决实践中越来越突出的行政执法消极不作为、推卸责任、执法不担当、懒政、怠政以及多元治理机制缺位等现象。实践中,少数行政执法机关甚至以法律规定作为不履职的挡箭牌,依法不行政现象越来越普遍。四是一些行政程序与裁量基准规定过于追求体系的完整性和宏大性,甚至简单照搬照抄国外的法律规定,与我国面临的实际问题脱节,导致规定只能停留在纸面上,缺乏可执行性,加大行政执法成本和社会主体的守法成本。

由此可见,行政执法领域存在的问题比较复杂,是改革的阶段性特点在执法环节的集中体现。因此,行政执法程序立法需要从实际和现实问题出发,针对不同问题对症下药,设计制度,既规范行政执法行为,防止权力滥用,充分发挥多元执法机制的作用,又促使行政机关全面履职,推动执法方式创新,提高执法效能,实现四中全会《决定》提出的“严格规范公正文明执法”目标。只有这样全盘设计的行政执法程序立法,才真正有可行性。具体有如下四个方面的立法建议:

首先,要将全面深化改革和全面推进依法治国结合起来,科学界定行政执法与其他执法机制的关系,推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,构建市场调节、社会自治、合作执法、行政执法、刑事司法等相互补充的多元执法与治理机制,并充分调动行政机关的积极性,创新行政执法手段,提高行政执法绩效和能力。只有这样,才能充分发挥不同治理机制的作用,既体现法无授权不可为原则,解决政府越位、执法不规范现象,又解决政府缺位、监管不到位问题,实现法定职责必须为要求。为此,有必要将制定行政改革法以及相应的行业协会商会法、社会组织法等尽快纳入议事日程。

其次,要根据行政执法的职能定位,确立履行职能的执法机关组织形式、人财物保障机制和横向、纵向执法机关之间的关系,推动大部门制、独立监管制度、综合执法体制改革,加大执法重心下移,形成职能明确、结构合理、行为规范、保障有力的行政执法组织体系。为此,应推动制定行政组织法、城市管理法、中央与地方关系法,并修改完善行业监管法律,以明确不同类型行政执法机关的行为规范与运行机制,避免执法行为错位。

再次,要尽快弥补重要行政执法领域的立法空白,通过裁量基准制度细化现有法律规定,加强执法人员培训与执法资格管理,建立行政执法全过程记录制度,推行政务公开,保障行政执法对象和公众的参与权和监督权,规范行政执法具体操作步骤、环节、手续与过程,执行重大执法决定法制审核制度。为此,应加快制定行政检查法、行政收费法、行政征收法、政府信息与政务公开法,并在单行立法逐步完善后适时考虑制定通则性的行政程序法律。

最后,要加强行政执法绩效管理和行政问责,通过目标管理和责任倒查,化解行政执法资源投入与产出不相称甚至背离的逆向激励现象,通过构造良性激励机制解决官场痼疾,倒逼行政执法机关与地方政府跳出本位利益,成为全面改革和新体制的积极推动者,更好发挥政府作用。为此,应启动制定行政执法绩效考核法、行政奖励与问责法、社会评价法、地方政府责任法。

上述四个方面的具体立法建议,针对的是现实中的不同问题,目的在于强调行政执法程序立法需要系统设计,全盘规划,不能简单就程序论程序。如果脱离职能、组织、监督等大背景,将程序仅仅理解为步骤、环节、手续与过程,等于不挂挡轰油门,耗费再多能量也无法开动汽车。我国一些地方制定法典化行政程序规定时轰轰烈烈,规定颁布后影响迅速消失,就是很好的例证。在这方面,我们与发达国家有很大的差别。发达国家的行政程序法主要聚焦于程序环节,是因为在漫长的历史发展过程中它们首先解决了程序相关的职能、组织、监督等方面的制度问题,使行政程序法的任务非常有限,也有可执行性。我国的现实国情决定了我们必须将发达国家分步实施的法治过程同步规划、同步实施,通过变法战略实现赶超。变法战略既是发展中国家的机遇与优势,更多是同时面临多重任务的巨大挑战。无论如何,在行政执法程序立法的总体思路上简单照搬照抄发达国家的立法路径,孤军奋进,肯定会水土不服甚至出现南辕北辙的结果。

习近平总书记关于三中全会决定与四中全会决定构成姊妹篇的深刻论述,为全面规划行政执法程序立法奠定了基础。推进行政执法程序立法,既要贯彻四中全会决定对于完善行政执法程序部分的具体要求,又要贯彻四中全会决定其他部分对于程序与执法的要求。要将四中全会决定与三中全会决定结合起来,是一项系统工程,其范围远远超出一些行政法学者所主张的行政程序法范畴。当然,至于本建议中涉及的具体立法项目,有的需要单独制定,有的完全可以合并,属于具体立法技术层面的问题。

(作者为中国社会科学院法学研究所研究员、博士生导师)

来源:《紫光阁》2015年第5期

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