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法官业绩考核面临的两难境地

(《人民法院报》2015年9月18日第7版发表)

中国的司法改革现在正处于行进中。改革虽然有个时间表,但旧的问题解决了,新的问题可能会暴露出来。改革是个进行时。法官业绩考核表面上看是一个很具体的问题,实际上牵一发动全身,它可以将司法改革的许多问题牵连起来,其重要性不言而喻。

在当下讨论法官业绩考核、法官评价机制等,与在以前讨论这个问题时的背景大不一样,主要有哪几个因素呢?一个最大的背景是十八届四中全会提出的“以审判为中心”的命题。这个命题不仅仅涉及法院、检察院、公安、司法行政等的关系问题,更重要的对法院内部来讲也是一个非常重要的命题。“以审判为中心”意味着法院的全部工作,包括从最高人民法院到基层人民法院的全部工作,都要回到“审判”这个中心上去。所以法官业绩考核也要贯彻“以审判为中心”的理念,这个理念明确了,法官业绩考核的指标问题等许多问题都会得到一些启发。

另一个背景,就是中央政法委和最高人民法院相继明确提出撤销一些不合理的评比指标,这也是一个大背景。2015年1月,中央政法委要求中央政法各单位和各地政法机关对各类执法司法考核指标进行全面清理,坚决取消刑事拘留数、批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等不合理的考核项目。在此前的2014年12月23日最高人民法院决定,取消对全国各高级人民法院的考核排名。从最高人民法院的措辞中不难看出,对各级法院的考核排名实则有悖于司法规律,不利于调动法官的办案积极性。最高人民法院在取消对全国各高级人民法院的考核排名之外,还同时决定,依照法律规定保留审限内结案率等若干必要的约束性指标。而其他设定的评估指标一律作为统计分析的参考性指标,作为分析审判运行态势的数据参考。

过去法院系统设置的指标体系无限多,这方面有不少的专门研究报告。从最高人民法院来讲,过去的这些年对法院和法官的考核指标不断的在变化,在修正,越来越复杂和繁多。什么叫不合理的指标?其实就是对过去设置的一些指标体系的反思,如上诉率、裁撤率、调解率、一审自动履行率、改判率等等。许多指标体系不取决于法院自身,如一审自动履行率,虽同判决是否公正有关系,但和当事人如何对待判决也密切相关。还有改判率,和我们对“错案”的理解相联系。与此相对应,法官的职业豁免问题也应该作为重要问题进行研究。因此,在当下大的背景不一样的情况下讨论法官业绩考核问题,需要重新对这个问题进行思考。

现在讨论法官业绩考核问题,可能不自觉地会处在一个两难境地和矛盾现状。比如考核应该还是不应该的问题,许多人认为考核还是应该的,对它的必要性没有太多的质疑。现在全国人民都在“挣工分”,各行各业都在考核,但对于业绩考核都处在一种矛盾现状和两难境地。矛盾在什么地方呢?一方面从国家层面来讲,要求弱化、取消各种不合理的考核指标,在司法方面的具体表现就是中央政法委和最高人民法院提出的要求砍掉一些不合理的指标体系;但是另一方面又似乎在强化指标考核,这是一个矛盾的现象。还有,现在的考核和考评可能存在着一个异化问题。所谓的异化,就是原来这种考核是为了促进我们的工作,但现在有时候反而变成了制约我们工作的一个障碍;异化现象还表现在,一些原本只具有统计学意义上的数据,现在将它们变成了一个评比的数据。比如,国内目前关于学术期刊的统计数据,有关机构在发布期刊数据时讲得很清楚,它只是表明统计学意义上的数据,就是这一年下来,它是一个什么基本状况,但是我们把统计学意义上的数据变成了一种评比数据,变成了一种排名数据。法院考核是否也有这个现象存在,也是需要考虑的。最高人民法院虽然提出,除依照法律规定保留审限内结案率等若干必要的约束性指标,其他设定的评估指标一律作为统计分析的参考性指标,作为分析审判运行态势的数据参考。但只要考核指标存在,很难不把它演变为评比指标。考核本来是为了促进我们的工作,但反而成为了我们的一种负担。

还有一个很重要的问题:存在于数字化背后的复杂因素可能远远要我们想象的多得多。江苏省高级人民法院在法官考核中探索了一个“案件复杂度分析”,这使我想起了近年我所关注和研究的一个问题,即关于捐献器官移植中的正义问题。中国目前器官资源严重短缺,器官捐献也很有限。国际上以前的做法是排队等待,先来后到,后来发现这办法不行,有病没病都去排队,该得的人得不到,排在前面的先得。于是,中国卫生部请香港的专家设计了一个系统,引入了一个很重要的概念,我将它概括为“最危险程度”,就是病人的最危险程度,有好多指标体系,它是自动生成,拿到一个器官后,分值高的病人先选,它也有一些优先条件,比如亲属之间优先,本地医院之间优先等等,用这个来解决不公平问题。那么,对于法院的案件,大家都普遍有一个共识,就是不同的案件之间存在一个复杂性程度的问题。不同的案件之间是不一样的,这是一个必须考虑的问题。但怎么样对案件进行复杂性程度的判断和分析,也是一个非常复杂的问题。如果搞得太细,可能会形成负担,走向繁琐;但如果搞得不细,考核部门又觉得不好操作,所以也是一个矛盾的纠结。

还有,法官业绩考核指标的设定,要有可比性,即可比较性或可评比性。既然是业绩考核和评价,我们拿出来的指标肯定要有一种可比较性和可评比性,这中间要做大量的分析。其中还包括了主观性评价到底要不要的问题,而客观性评价到底在多大程度上能体现公正,这两个问题都是矛盾的。如果过于强调主观性评价,就会出现有的基层法院一位老法官一个案件没有办却被评为优秀,但是办了100多个案件的法官却沾不上边的现象。这种主观性评价表面上是民主的(即通过投票的方式,或法院领导评议等方式),实际上把真正优秀的、干活的法官抛掉了。中国现在有好多学术评价、职业评价,靠所谓的民主投票来解决,是一种不负责任的办法。将一些复杂的问题简单化处理,是不行的。这种主观评价要不要,需要考虑,这个问题很复杂。还有,中国大陆现在的法官制度、结构、现状和国外的以及中国香港、台湾和澳门地区的法官制度、结构和现状不在一个层面上,这里面有没有一个可比性的问题,这是我们必须注意的。我们现在搞员额制改革,是向法官精英化迈出的第一步,但离真正的法官精英化尚远。

此外,关于指标体系到底是越细越好,还是粗线条好,也是一个矛盾。有的人主张指标体系越细越好,但也有人对所谓“精细化管理”进行反思,认为精细化管理越走越远。这里面有一个问题,不管是精细化也好,粗线条也好,我认为每一个指标的设计要经过充分的论证。

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