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关于加快推动修改《标准化法》的议案

一、案由

工业革命、科技革命之后,社会的生产、产品以及服务的供给,都开始纳入到标准化的渠道,由于生产以及产品和服务的极大发展,世界上产生了关于生产以及服务标准的规范体系。随着现代化建设的展开,也出现了生产与服务的标准化。从那时起,如何确定标准,如何建立体系化的标准,给标准什么样的法律效力这些问题,一直是涉及国计民生的基础性的法律制度建设问题。在法治国家原则下,制定完善的标准立法,其现实意义显得尤其重大。在我国,标准早已是国民经济和社会发展的基础制度,是国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。然而,颁布于1988年的《标准化法》虽然在改革开放的历史上发挥过积极而且重大的作用,但是在我国社会经济生活发生巨大变化的情况下,很多内容已经无法适应我国当前经济生活发展的需要,因此迫切需要予以修改。

二、案据

1988年的《标准化法》,从目前我国国计民生的发展情况来看,主要有如下几个方面的不足。

(一)所调整的社会关系范围过窄

《标准化法》建立的法律规范,主要是针对工业尤其是加工工业的生产和产品而制定的,它基本上没有考虑到农业、食品工业、服务业等产业如何适用标准规范的问题,因此该法主要的问题,就是它所调整的社会关系的范围过于狭窄。

该法第二条规定了它所调整的五类情况,但均局限于第二产业的工业生产、工程建设、环境保护等领域。1 所以该法自颁布以来,一直不能适用于农业、服务业、食品加工业、药品工业、信息产业等等。而这些不能适用的部分,当前恰恰更加引起人民群众的普遍关注,也产生了比较多的社会问题。

据国家标准化管理委员会介绍,为了适应我国经济生活的需要,目前我国有关部门已经在农业、服务业和社会事业领域制定了一些国家标准,这些国家标准的数量已经占据国家标准总数的近30%。但是这些标准,不能被纳入《标准化法》所承认的范围,这样在经济实践中如何适用这些标准,就成为显著的法律问题。

目前一些行业开展的标准化管理的实践,对我国经济发展起到了很大的促进作用。以农业领域为例,截至2014年12月,农业国家标准达2646项(其中强制性标准246项)、行业标准达4266项、地方标准达17000多项,覆盖农业投入品、农业生产、农产品加工、农产品流通、农产品检验检测等领域。从1995年开始,国家大力推行农业标准化示范区建设,经过20年的努力,按照“政府大力推动、市场有效引导、合作组织搭桥、龙头企业带动、农民积极实施”的方针,先后开展了9379个各级农业标准化示范区建设,其中国家级农业标准化示范区4272个,省(市、县)级农业标准化示范区5107个,涉及全国2000多个县(区、市),涵盖了粮食、畜禽、水产、蔬菜、水果等大宗农产品和各地优势、特色农产品,真正做到“选好一个项目、建立一个(标准)体系、形成一个龙头、创立一个品牌、致富一方百姓”。从2013年11月29日第七批全国农业标准化示范区总结会公布的数据显示,仅第七批446个示范区项目的实施,示范区产值比示范前增长81.82%,农民人均收入比示范前增长67.05%;培育了56个国家名牌和422个地方名牌农产品,147个产品获得地理标志保护,977个产品获得有机认证。再以服务业领域为例,按照《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提出“建立健全服务业标准体系”,“推广现代物流管理,提高物流智能化和标准化水平”的要求,国家已经重点开展了物流、商贸、信息服务等生产性服务业标准的制修订工作,构建了文化、教育、体育、劳动保护等面向民生的服务业标准体系,并积极探索开展社会管理和公共服务的标准化工作。通过推行标准化管理,规范服务行为,改善服务质量,提高消费者的满意度。例如,根据黄山市质量技术监督局和旅游局的介绍,黄山市自推行旅游服务标准化管理后,没有发生较大和重大旅游投诉事件,万人次投诉率由2006年的2.42%下降到2009年的1.36%,成效十分显著。在社会管理和公共服务领域,发改委、国家标准委等27个部门联合出台了《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》,提出要制修订公共教育、公共安全、基本社会服务行政服务、公共文化等内容的国家标准800项以上。据国家标准化管理委员会介绍,截至2014年,全国共有70多个部门或单位开展了国家级行政服务标准化试点建设工作。其中,北京市东城区2009年作为国家级行政服务标准化试点单位,区政府在公共事业管理、行政管理和城市管理3个方面,选择了13个项目进行标准化示范建设,让政策法规落地,2011年示范区项目验收时,东城区每月平均处置各类城市问题提高了6倍,问题办理结案平均时间由一周提高到6.5个小时,基本实现了“公共管理规范化、行政管理标准化、城市管理精细化”。

从国际上看,从国际标准化组织(ISO)官方网站公布的近10年ISO制定的国际标准目录和新成立的技术组织目录可以看出,ISO的国际标准也已从传统制造业扩大到高新技术产业、服务业等领域,并向社会责任、可持续发展、气候变化、碳足迹和水足迹、公共安全和反恐反欺诈反贿赂等领域发展。例如,ISO于2010年制定了《社会责任指南》(ISO26000:2010),规定了社会责任的基本原则、涉及社会责任的核心主题和问题以及如何将社会责任行为融入到现有的组织、机构、企业的战略、制度和工作程序中。目前,ISO正在制定《反贿赂管理体系》(ISO37001),拟确定反贿赂的风险评估、政策制定、反贿赂措施的计划、实施、效果评估及改进等一系列反贿赂管理体系要求。总体而言,标准化的应用领域在我国出现了突破性的扩展。

然而,这些标准化工作,还不能被1988年《标准化法》承认。仅仅这一点,就显示出该法严重不适应现实经济生活的问题。如果立法不承认这些标准,那么在法治国家原则之下,这些已经开始的标准化工作都会失去法律支撑。

(二)《标准化法》所确立的标准体系与国际不协调

《标准化法》第六条规定,现行标准体系分为国家标准、行业标准、地方标准、企业标准,其中,国家、行业和地方标准均由政府主导制定。这个标准的体系以政府标准为主,缺少社会组织制定的标准,限制甚至是压缩了标准的社会供给。这一点和国际上多数发达国家的做法不一致。因为,市场经济体制下的标准体系中,社会组织制定的标准发挥着主导性作用。比如在美国的国家标准体系中,协会、联盟等组织制定的团体标准占据美国标准体系的绝大部分。美国国家标准与技术研究院(NIST)第806号特别出版物《美国标准组织活动》提供的数据显示,美国目前已制定了93000项标准,其中,美国的协会、联盟等民间标准化组织共制定了49000项标准。2 美国试验与材料协会(ASTM)、美国机械工程师协会(ASME)、美国电气和电子工程师协会(IEEE)等在内的著名协会组织制定的团体标准,不仅在美国应用,还成为了世界知名标准品牌,被国际标准化组织(ISO)等国际标准组织以及世界各国的企业广泛采用。

在我国,自20世纪90年代末以来,广东、北京、山东、浙江等经济发达地区已出现了《标准化法》所没有规定的团体标准。这些团体标准具有制定速度快、对市场需求响应及时、标准实施推广效益显著等优点。3 据深圳市标准技术研究院介绍,在影响全球的美国次贷危机期间,深圳组建了11家具有区域影响力的企业标准联盟,以企业抱团取暖的形式提升了深圳产业的标准化意识和区域竞争力水平,帮助联盟相关企业解决了重大的法律实践问题,获得了很好的经济效益,助推了深圳品牌进入更大的发展舞台。但是如上所示,这些标准还不能被我国《标准化法》承认,无法发挥出应有的效能。

另外,《标准化法》第七条和第十四条规定,国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准,强制性标准,必须执行。我国入世时,强制性标准作为WTO/TBT协议下的技术法规主要表现形式,得到了世界各国的广泛认可。强制性标准涉及人身健康和生命财产安全、国家安全和生态环境安全,政府应该管住管好,做到“一个市场、一个底线、一个标准”。但是,在我国立法中“国家标准”一词中的“国家”到底指的是谁,可以说理论上和实践上均不清晰。现在的强制性标准制定主体多,除了国家强制性标准,国务院各部门和各地方也都可以发布强制性的标准。这种多头制定的模式容易导致强制性标准交叉重复矛盾,给标准化的法律实践和经济实践造成妨害。

再如,我国的标准体系中,还存在着大量的国家标准和行业标准同时运行、规范企业行为的情形,而实际上这种做法是不必要的。比如在国家质检总局、国家标准委提交国务院审议的《全面深化标准化制度改革方案》的参阅材料3中提到,目前,我国车辆燃料消耗量测试方法既有国家标准又有行业标准,技术要求不一致,不同部门依据不同标准实施市场准入和行政执法,给企业和民众增加了巨大的负担和麻烦,仅2012年重复检测的车辆型号就达8000多种,而这些检测多是不必要的。其实我国《标准化法》中对于标准体系的法律效力的规定,来源于前苏联的经验,可是俄罗斯改制后已经修改了这一方面的规则。2002年颁布实行的《俄罗斯联邦技术监督法》已经将俄罗斯国家标准以外的其他标准(行业标准、企业标准、科技协会及其他社团组织标准)统称为组织标准,并明确了国家标准和组织标准的采用全部是自愿性的,改革了原有的强制性标准体系,建立统一的技术法规体系。俄罗斯修改其标准体系中各种标准的法律效力的做法,避免了标准法律效力矛盾,

(三)企业产品标准的备案制度不适应市场经济的需要

《标准化法》第六条规定,企业制定的产品标准应当向标准化主管部门备案。建立备案制度可能具有良好的初衷,但是这一制度在现实中既限制了企业的创新,也无法得到充分贯彻。具体而言,一方面,企业产品标准备案制度不能适应产品更新换代的需求,企业产品必须随着市场的变化而不断变化,不同地区、不同消费群体的需求差别比较大,企业产品的生命周期也日益缩短。若按《标准化法》的要求,企业开发新的产品标准均要到质量技术监督部门和主管部门备案,这就给企业创新带来了不必要的麻烦。如果创新产品符合国家标准,这些备案似乎并不必要。另一方面,即使企业都积极主动的备案,行政机关一方备案的监督效果也是非常有限的。据国家标准化管理委员会官方网站公布的数据,目前,备案的企业产品标准已超过100万件。企业产品标准每隔三年还需要进行复审。在此情形下,企业有备案,这些主管机关是否能够具体审查呢?对此我们有理由表示怀疑。

事实上,不采取标准备案、而采取标准公示的制度,就能够解决问题。比如2014年12月,国家质检总局和国家标准委在福建等七个省市开展了企业产品标准自我声明公开制度试点,让企业自主在统一开放的网站上公布自己的产品标准。2015年1月1日,全国统一的企业产品标准公共服务平台正式开通。截至2015年2月25日上午9:30,从企业产品标准信息公共服务平台的统计数据显示,共有642家企业公开了3102项企业产品标准。这种企业自己公示其企业产品标准的方法,一方面推动了政府职能转变,另一方面强化了我国社会包括政府在内的监管和企业的主体责任。其实践效果要优于备案制度。

(四)标准协调机制不健全

根据《标准化法》第5条的规定,标准管理分别在中央和地方两个层级形成了统一管理、分工负责的体制。但是在当前我国体制下,国务院授权的标准主管部门(国家标准化管理委员会)作为一个事业单位,无法行使统一管理,对行业标准和地方标准基本上无法干预。实践中一些急需解决的问题,由于标准协调机制不健全而无法解决。比如,众所周知的电动自行车标准问题,虽然涉及1.3亿用户,但是因为相关部门和产业立场不一,历经10余年其产品标准仍未完成修订。信息产业中也经常出现因为行业标准问题而妨害发展的例子。

在市场经济发达国家里,立法都非常重视标准体系的协调一致这一工作,都建立了统一的标准化工作协调机制。比如,2006年9月,日本内阁府成立了以日本首相安倍晋三为本部长的标准化事务战略本部,由首相亲自主持制定日本国家标准化战略。4 韩国根据1999年颁布的《国家标准化法》成立了国家标准理事会,由总理担任理事长。5 当前,国内的一些省市组建了专门的标准化高层协调机制,试图在地方政府层面解决这个问题。例如,2013年1月,北京市根据标准化工作的实际需要而成立了首都标准化委员会,由政府的分管副市长担任主任,市委市政府33个组成部门担任委员。这个问题,也希望能够通过立法予以解决。

(五)《标准化法》缺乏对标准的监督检查制度

《标准化法》第六条的规定,在没有国家标准的情况方可制定行业标准,同时没有国家标准、行业标准时方可制定地方标准。这一规定是为了避免标准的交叉矛盾和重复。制定的行业标准、地方标准、企业标准均需要向标准化主管部门备案。此外,该条还规定:公布国家标准之后,该项行业标准即行废止;在公布国家标准或者行业标准之后,该项地方标准即行废止。但是,《标准化法》却没有建立足够有效的监督检查制度,因此现在面临标准交叉重复、矛盾的乱象,相关部门束手无策。据国家标准馆统计,现行国家、行业、地方标准中仅名称相同的就有近2000项,有三分之一的行业标准没有备案。一些已经有国家标准的,行业标准和地方标准没有即行废止。农夫山泉的“标准门”事件就反映了地方标准与国家标准相冲突的问题。标准的交叉重复和矛盾问题如果得不到有效监督,既造成企业执行标准困难,也造成政府部门制定标准的资源浪费和执法尺度不一。

三、方案

针对我国《标准化法》存在的不足,现提出如下修订方案。

(一)扩大《标准化法》的调整范围

通过《标准化法》修订,将标准的范围扩展到一二三产业和社会管理公共服务的各个领域,通过标准化的方式为经济社会运行提供技术规范,使之“有法可依”,使标准成为国家治理体系的重要组成部分,提高我国政府的社会治理能力,完善社会共治的制度安排。

修订的目标,是《标准化法》第二条。建议条文如下:

第二条 在中华人民共和国境内从事标准化活动,必须遵守本法。

标准化活动主要包括标准制定与实施及其监督管理。

在农业、工业、服务业以及社会管理与公共服务等领域中需要统一的技术要求,应当制定标准。

(二)建立既与国际接轨又符合我国国情的标准体系

将现行强制性国家标准、行业标准和地方标准整合为强制性国家标准,严格范围和程序,体现其技术法规的属性。明确团体标准的法律地位,鼓励具备相应能力的学会、协会、商会、联合会等社会组织和产业技术联盟,协调相关市场主体共同制定满足市场和创新需要的标准,供市场自愿选用,增加标准的有效供给。

对《标准化法》第七条予以修改,建议条文如下:

第七条 国家标准分为强制性标准和推荐性标准。除强制性国家标准之外,不得制定其他的强制性标准。保障人体健康,人身、财产安全的标准是强制性标准,其他标准是推荐性标准。

国家标准由国务院各有关行政主管部门负责项目提出、组织起草、征求意见、技术审查和组织实施。国务院各有关部门负责强制性国家标准项目提出、组织起草、征求意见、技术审查、组织实施和监督;国务院标准化主管部门负责强制性国家标准的统一立项和编号,并按照WTO规则开展对外通报;强制性国家标准由国务院批准发布或授权批准发布。

(三)取消企业产品标准备案制度

取消企业产品标准备案制度,建立企业产品和服务标准自我声明公开制度,由企业在统一的网络平台上公开自己的产品标准。由事前备案改为事中事后监管,鼓励标准化专业机构对企业公开的标准开展比对和评价,强化社会对企业标准的监督。

对《标准化法》第六条第二款予以修改,建议条文如下:

企业生产的产品、提供的服务,没有国家标准、行业标准、地方标准的,应当制定企业标准或采用社会团体标准,作为组织生产和服务的依据。企业执行的产品和服务标准应当在国务院标准化行政主管部门建立的统一标准信息平台向社会公开。已有国家标准的,国家鼓励企业制定严于国家标准的企业标准,在企业内部适用。

(四)建立高效权威的标准化统筹协调机制

明确国务院标准化行政主管部门对标准化统筹管理的具体职责,包括组织制定、修订国家标准,并对国家标准进行复审、评价,协调处理重大争议问题;协调、指导行业和地方标准化工作,处理有关重要问题,等等。参照欧盟、日本、韩国等做法,成立由国务院标准化协调推进机制,由国务院副总理一级的官员承担总协调的责任,负责研究制定战略规划和重大政策,统筹协调全国标准化工作重大事项。

第五条增加一款协调机制的规定,建议条文如下:

第五条 国务院设立国务院标准化协调推进机制,负责研究拟订国家标准化发展战略和重大政策措施,统筹协调全国标准化工作重大事项。

(五)增加标准监督检查制度

建立政府标准的监督检查制度,定期对各类政府标准的制定情况进行监督抽查,对应当备案而未备案、标准交叉矛盾、标准违反法律法规和强制性标准等行为进行处理。

增加专章规定标准的监督检查制度,建议条文如下:

第N条 国家建立对各类标准制定机构的监督检查制度。国务院标准化行政主管部门对各类标准制定机构以下行为进行监督检查:

(一)专业标准化技术委员会的组成及管理运行情况;

(二)标准制定程序及执行情况;

(三)标准备案情况;

(四)标准与国家法律法规、强制性国家标准的符合性;

(五)其它必要事项。

对监督检查中发现的问题,国务院标准化行政主管部门应当按规定责令标准制定机构限期改正,必要时进行通报。

第N+1条 国务院标准化行政主管部门负责对国家标准、行业标准、地方标准、社会团体标准之间的重要问题进行协调,并做出相应的决定。

第N+2条 省、自治区、直辖市标准化行政主管部门对企业自我声明公开的标准等实施以抽查为主要形式的监督检查。对依法进行的监督检查,企业不得拒绝。发现问题的,责令限期改正。逾期不改正的,按照本法有关规定处罚。

第N+3条 任何单位及个人均有权向有关标准化行政主管部门反映标准制定与实施中存在的问题,有权投诉、举报违反强制性国家标准的行为,相关部门应当及时答复或者在其职责范围内做出相应处理。

据了解,从2002年起每年都有人大代表提出要求修订《标准化法》的议案。自2006年第十届全国人大第四次会议到2010年的第十一届全国人大第三次会议,各界代表连续五年均有关于修订《标准化法》的提案提交全国人大,累计提案数量达到了15件。本届全国人大已将《标准化法》列为在本届人大任期内要完成的一类立法项目。2015年2月11日,国务院常务会议审议通过了《关于深化标准化工作改革方案》。为“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革与法有据”,《标准化法》修订工作迫在眉睫。据了解,由国家质检总局、国家标准委从2002年即启动《标准化法》的修改工作,虽两次报请国务院审议,但最终未能成就。

十八届四中全会《决定》指出: “健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。”鉴于《标准化法》的修订覆盖面广,涉及利益层次较多,而且是我国国计民生的一部综合性、基础性法律,因此,根据四中全会精神,建议该法的修订,应该由全国人大发挥担纲作用,而不能由国务院内只具有事业单位职责的机构承担主责。在此希望全国人大财经委、法工委等全国人大专门委员会应及时组织力量,成立工作班子,负责该法的修改工作。

注释:

1《中国人民共和国标准化法》第二条 对下列需要统一的技术要求,应当制定标准:

(一)工业产品的品种、规格、质量、等级或者安全、卫生要求。

(二)工业产品的设计、生产、检验、包装、储存、运输、使用的方法或者生产、储存、运输过程中的安全、卫生要求。

(三)有关环境保护的各项技术要求和检验方法。

(四)建设工程的设计、施工方法和安全要求。

(五)有关工业生产、工程建设和环境保护的技术术语、符号、代号和制图方法。

重要农产品和其他需要制定标准的项目,由国务院规定。

2对此请参见,刘春青等编著:《美国、英国、德国、日本和俄罗斯标准化概论》,中国质检出版社、中国标准出版社2012年版第33页。

3参见2013年武汉大学质量院牵头,联合8家研究机构完成的《团体标准研究报告》的1.1部分(此研究报告未公开发表)以及中国标准化研究院编著:《中国标准化研究报告2011》第八章,中国标准出版社2012年版,第129-140页。

4对此请参见,刘春青等编著:《美国、英国、德国、日本和俄罗斯标准化概论》,中国质检出版社、中国标准出版社2012年版第123页。

5参见中国标准化研究院编著:《国际标准化发展研究报告2009》,中国标准出版社2010年版,第171页。

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