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深化行政审批制度改革:成效、问题及解决路径

(原刊于《中国党政干部论坛》2015年第1期)

简政放权是激发改革红利的重要途径,行政审批制度改革是落实简政放权的关键。近几年,国家以行政审批制度改革为抓手,推进简政放权,成效显著。做好简政放权需要评估成效经验,并注意改革面临的一些问题。

一、行政审批制度改革已取得的成效

审批事项大幅精简。经过多轮清理,全国层面的审批事项已经大幅瘦身。本届政府伊始,仅2013年就分批取消和下放了416项行政审批等事项,2014年以来国务院已经取消和下放行政审批事项接近200项。各地也纷纷加大了清理力度,其中2012年以来广东省分五批取消和调整了555项省级行政审批事项。

政府权力边界逐步厘清。通过多轮行政审批事项清理,一些政府不该管的事项得到清理、转移。这既有利于政府高效履行职责,也有助于逐步厘清政府与市场、政府与社会的边界。“管理就是审批”的观念正在成为历史。

行政审批流程显著简化。从中央到地方,许多政府机关引入流程再造等观念,对审批流程进行全面梳理,实现了审批层次、环节的大幅精简,提高了审批效能。北京、广东、江苏、浙江、安徽、海南等地积极推进的“两集中、两到位”“三集中、三到位”等行政审批标准化建设,以及政务中心、网上办事大厅或类似机构及平台的建设推行“并联审批”“一站式服务”等,对于审批环节精简、审批速度提升都有一定的成效。

阳光审批有序推进。2014年上半年以来,国务院审改办开通网站集中公开了各部门行政审批事项汇总清单。2014年,广东省政府公布各部门保留的694项行政审批项目。通过公开审批事项的清理结果固化改革成果,公开审批条件、指南、期限,方便社会公众顺利获取,公开审批结果主动接受社会监督,已成为不少地方正在进行的经验做法。

构建政务服务体系。成立政务服务中心(或行政服务中心、行政审批中心),统筹实施行政审批工作,搭建实体或网上办事大厅,实行一个窗口受理、一站式服务,是近年来各地优化审批服务的普遍做法。如广东省各市、县(市、区)基本设立了行政服务中心(政务服务中心),建立实体办事大厅和网上办事大厅。四川省为了深化行政审批制度改革,还于2013年出台《政府服务条例》,为优化政务服务管理体制提供了法律依据。

注重对行政审批权的规范、制约。不少地方积极探索如何有效规范、制约行政审批权,固化改革成果。如广东省于2012年率先出台《广东省行政审批事项目录管理办法》,于2014年率先出台《广东省行政许可监督管理条例》,明确了行政许可严格设定和动态清理、权责清单和目录管理、行政许可标准化实施、行政许可评价、行政许可监督检查五项制度,有效地监督和制约行政权力的行使。

二、行政审批制度仍面临的问题

行政审批制度改革缺乏明确统一的主管机构。目前,很多地方行政审批制度改革的牵头部门有的设在行政服务中心,有的在发展和改革局,有的则在编制委员会办公室。由于没有明确统一的法定主管机构,且主管机构经常发生变化,行政审批制度改革的工作思路缺乏连贯性,甚至出现朝令夕改、上下冲突、左右矛盾、相互交叉的现象,影响了改革的效果。

来自政府的改革阻力不容忽视。行政审批制度改革是政府的自我革命,不可避免地会压缩权力寻租的空间,一些部门改革的自主性和主动性自然不高。其结果是,对政府部门不利或小利的行政审批事项,比较容易清理、下放,但对自己有利的,则想方设法不放、缓放。2012年,广东省在深化改革中共召开相关会议200多场,征求意见专题座谈会20余场,与部门协商900多次,与部门进行了艰苦的“讨价还价”。尽管广东省改革力度极大,但仍有一些部门以各种理由拒绝放权。

行政审批的高效便民远未到位。高效、便民是行政审批制度改革的重点内容之一,但在实施中,行政审批标准不明确,程序不够优化,不少企业、个人仍有程序繁琐、办理拖延之感。不少审批事项仍然存在多个部门互为前置、令申请人无所适从的情况,不同部门间信息共享难,更是增加了办事成本,造成办事的极大不便。

存在片面追求数量减少、玩文字游戏的现象。目前,仍有不少部门、地方都宣传打造成为行政审批最少的部门和地方,但实际效果并不理想。首先,行政审批制度改革的原则与标准不统一,各地方各部门削减的实际情况难以评价。其次,非许可审批与变相审批暗藏巨大空间。行政许可事项已经纳入《行政许可法》的规范范围,界定相对简单明确。但非行政许可审批事项则较为模糊,设定权不明确,一些许可事项被削减后,摇身变为备案、变更范围等,制约改革效果。

行政审批事项的削减、下放、转移缺乏相应的配套支持。首先,行政审批事项的清理与相应的制度修改完善脱节。如《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》(国发[2012]52号)将自费出国留学中介服务机构资格认定下放给省级人民政府教育行政部门,但目前,作为上位法的《自费出国留学中介服务管理规定》(教育部等部门1999年发布)并未作相应修改,无法参照执行;各省又难以将其作为新设审批事项自行加以规定。类似情况在很多领域都存在。

其次,行政审批事项下放给下级政府或者转移给社会组织也面临承接主体缺乏、承接能力不到位的问题。一些下级单位因为缺乏足够的准备,业务水平无法跟上,在实践中易出现不敢审批、胡乱审批的现象。且长期以来,社会组织发育迟缓,组织成熟、自律规范的社会组织还不多,大量需转移的审批事项无法找到合适的承接组织。另外,不少社会组织还与主管单位存在着千丝万缕的联系,转移给这些社会组织的行政审批事项实际上还牢牢控制在有关部门手中,而且随着改革的推进,还很容易出现社会组织职能膨胀、成为极个别政府部门隐形寻租幌子的现象。

再次,与削减行政审批事项相匹配的法律制度环境尚未完全形成。调研显示,绝大多数政府部门的工作人员对削减行政审批事项是支持的,但困扰他们的是,虽然事前管得少了,但事后管理仍面临很多困难。如,在目前诚信体系不完善、民事救济不顺畅的背景下,人民群众合法权益遇到侵害之后,缺乏有效的救济途径,且不少群众还天然具有依赖政府的心理,一旦在经济、社会活动中遇到侵害仍然还会向政府部门求助。

地方深化推进改革面临法律障碍。随着改革深入,地方的改革空间越来越狭窄,对于通过法律、行政法规甚至部门规章、文件设置的审批事项,地方即便发现存在不合理甚至没有存在必要,也很难进行清理。不少地方反映,经济发展相对落后的地区同样需要被授予先行先试的权利,以破除旧的管理体制对经济社会发展的桎梏。在审批的程序优化上也存在类似问题,法律、行政法规中设置的前置审批,地方不可能创新实施并联审批加以优化,否则,就将发生地方先行先试的改革与上位法相冲突的问题。

人大对行政审批制度改革的参与程度有待提升。行政审批制度改革取得成效的关键在于全面、系统地清理上位法,及时修改不能适应简政放权要求的法律。不少基层部门反映,目前行政审批制度改革主要依靠政府推动,人大参与有限,尤其是全国人大作为最高立法机关,参与行政审批制度的程度还不够,影响改革的系统化。

三、进一步推进行政审批制度改革的建议

注重行政审批事项清理工作的公众参与。行政审批事项究竟有无存在的必要性,作为被监管者的企业、组织和一般公众应当有不容置疑的发言权。行政审批的清理,应当从闭门清理走向开门清理,设置平台,引入充分的公众参与,广泛听取公众的意见建议,并体现在清理的过程与结果中。

进一步强化法治对行政审批制度改革的引领与保障作用。首先,要把行政审批事项清理与法律法规的立改废紧密结合。各级人大、政府法制机构应积极主动地对自身制定的法律、法规、规章等进行清理,实现法律法规清理与行政审批清理的同步进行。确定削减、下放或者转移某行政审批事项的,应同步完成相应法律依据的修改,需要地方自行立法的,应当由全国人大作出明确授权,为改革的落实提供法律保障。

其次,鼓励各地依法开展先行先试。将全国人大常委会、国务院授权广东暂时调整、先行先试的授权机制扩展到各地,通过中央授权,逐步允许一些具备条件、有改革需求的地方根据自身经验对法律、行政法规设置的审批事项、审批程序进行适当调整,激发地方改革活力。同时,对《行政许可法》进行修改,将该法第21条省级政府停止实施行政许可的规定予以完善和细化。

再次,建立健全严苛的违法者惩戒机制。深化行政审批制度改革,将事前监管改为事中、事后监管,经济主体、社会主体有了更多的自由后,应担负更多的责任。对于无视法律规定、缺乏社会责任的经济、社会主体,应建立更为严苛的行政处罚、刑事处罚机制,引入更加便捷高效的司法救济手段和高昂的民事赔偿机制,让违法者为自身违法承担高昂的法律责任;逐步深化社会信用体系建设,让违法的企业及其实际股东、高管等实际控制者寸步难行。

推进行政审批标准化、信息化。行政审批的标准化对于限缩、规范审批机关的裁量权限,有着不可或缺的作用。目前从中央到地方正在进行的权力清单编制工作,就是其基本内容。如广州市将企业投资建设工程项目审批流程整合为用地审批、立项(项目核准、备案)、规划报建、施工许可、竣工验收五个阶段,每个阶段确定单独的牵头部门,各个审批部门之间审批信息资源材料实时共享,申请所需材料、审批条件流程、办理时限等均确定精确、细致的标准,形成统一标准和流程图,对于提升审批绩效成效明显。就全国范围而言,有必要在总结已有实践经验的基础上,逐步实现各个行政审批事项的办事指南、申请材料、技术规范、审批条件、审批规范、收费标准、办理时限、审批运作流程和操作方法等各个要素的标准化。

推动行政审批的信息化是大势所趋。在此方面,东莞经验值得借鉴。该市已明确承认电子批文的效力,审批部门实现统一采信电子批文。通过批文共享平台的建成使用,实现“批文入库、资料共享”,各部门出具的审批文件及办事结果统一上传至政务信息资源共享平台。后续审批需要前置审批批文时,可直接从平台中调取相关批文。东莞还启动电子营业执照应用平台,颁发电子营业执照,部门审批可直接从平台中获取与社会法人或个人相关的电子证照。建议下一步的行政审批制度改革要充分利用现代信息化技术成果,推行电子化审批和审批信息共享,提升审批效能。

(作者:中国社会科学院法学研究所助理研究员;中国社会科学院法学研究所副研究员;中国社会科学院法学研究所研究员)

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