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依法治国与生态治理

1978年3月,中国修订了宪法,规定"国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害",奠定了国家环境保护的宪法基础。1979年9月13日,全国人大常委会原则通过《环境保护法(试行)》,从法律层面上首次确立了国家、单位和个人的基本环境权利和义务,在法律的层次上确立了"全面规划,合理布局,综合利用,化害为利,依靠群众,大家动手,保护环境,造福人民"的环境保护方针,建立了环境保护行政管理体制,构建了环保法制的基本框架,明确了环境保护的原则和制度。该法的颁布,标志中国环境保护法制化工作全面启动,朝着专门化、开放化和体系化的方向发展。1997年9月,党的十五大报告提出:"进一步扩大社会主义民主,健全社会主义法制,依法治国,建设社会主义法治国家。"正式提出了"依法治国"的基本方略。这一方略在1999年修订《宪法》时得到了采纳,成为环境保护工作的指导思想。2007年党的十七大一致同意将科学发展观写入党内根本法规--党章。自此,党内法规的环境保护要求和国家环境法律一起,将科学发展、资源节约、环境友好、市场经济、可持续发展一起纳入依法治国的轨道,成为衡量我国经济和社会是否科学发展、发展是否和谐文明、发展是否规范的重要判断标准。

在国家立法方面,2010年,中国宣布具有中国特色的社会主义法律体系建成。截止目前,中国制定了近20部环境和资源法律;出台了与环境和资源保护相关的行政法规50余件,军队环保法规和规章10余件,地方法规、部门规章和政府规章660余项,国家标准800多项,司法解释多件;缔结或参加了《联合国气候变化框架条约》等30多项国际环境与资源保护条约,先后与美国、加拿大、印度、韩国、日本、蒙古、俄罗斯等国家签订了20多项环境保护双边协定或谅解备忘录。这些国内立法和国际条约基本覆盖了环境保护的主要领域,门类齐全、功能完备、内部协调统一,基本做到了环境保护有法可依、有章可循。

在党内法规方面,值得注意的是,国内法学界往往强调国家法律的作用而忽视党内法规的作用。作为社会主义国家,开展国家治理,必须加强党内法规建设,重视执政党的政治、方向和组织领导作用,逐步明确党领导国家各项工作的主要领域、方式、程序、内容以及责任。2012年,中国共产党制定了《党内法规制定条例》,并且通过了党内法规制定的五年规划。通过立法规划可以看出,无论是党内行为的规范,还是党对国家的领导规范,包括对环境保护工作的领导,都作出了详细的规范。因此,应当按照党内法规制定的规划,逐步完善各方面的党内法规制度,使党内法规制度与国家法律制度互连、互助甚至联合,实现党领导国家环境保护工作和其他工作的规范化、制度化和程序化。中共中央政治局2014年9月30日召开会议,决定中国共产党第十八届四中全会研究全面推进依法治国的问题,要求在中国共产党领导下,全面实践中国特色社会主义法治理论,形成完善的党内法规体系,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,促进国家治理体系和治理能力现代化。因此,下一步,各级党委应当按照中央的要求,制定与国家环境保护立法相衔接的环境保护党内法规和其他规范性文件,实施环境保护的党政同责、齐抓共管的责任体制和责任制度。

2012年党的十八大将生态文明载入党章,2013年党的十八届三中全会提出国家治理的概念和国家治理能力现代化的要求,2012年党的十八大和2013年党的十八届三中全会要求开展生态文明体制改革,加强党内法规建设,这需要按照生态文明和国家治理体系建设的要求,针对新的法治主体结构,从党对环境保护工作的领导和国家环境保护工作的开展两个方面,对监管体制、制度构建和机制建设进行创新和完善,并进行有机衔接,使党依照党内法规领导环境保护工作和各主体依照国家立法保护环境成为中国特色社会主义法治的应有之义。

为了完成上述改革任务,实现国家治理的规范化、制度化和程序化,需要针对现实存在的法治问题,进行法治改革和创新。环境保护法治的改革工作也是如此。十八届四中全会就是在这个背景下,并且作出决定的。可以说,三十多年来,中国共产党和中国政府关于生态环境保护法治的建设和改革,思路是清晰的,逻辑是自洽的。为了全面推进环境保护法治工作,下一步需要按照决定的精神,做好以下几个方面的工作:一是在理念方面,要坚持法治发展、科学发展和文明发展三结合的发展观,建设生态文明。二是在思路方面,在党的领导下,发挥市场和社会的作用,通过市场化改革和国家治理促进环境法治事业的发展,防止行政垄断和地方保护阻止环境保护工作的整体、协调开展。三是在模式方面,要坚持同步、并重和综合发展,坚持区域发展一体化,通过区域发展的整合,解决区域和流域性环境问题,促进环境公平,提高环境效率。四是在环节方面,环境法治的发展要统筹兼顾,特别要解决环境执法不力、环境监督不严、环境守法不到位等问题。五是在措施方面,建立和健全体制、制度、机制,加强全局性、稳定性、实效性、长效性、综合性、衔接性和借鉴性工作。六是在体制方面,目前的环境监管尽管已由原来的由环保部门一家单打独斗的监管体制转变为宏观调控、商务、税务、海关、国土、银行、证券、保险等监管部门齐抓共管的协调监管体制,但是各部门和各地方各自为政的现象很突出,需加强党政同责的环境保护责任体制工作,提高环境保护主管部门的环境保护协调权威性和有效性。七是在实效方面,解决重立法轻实施的问题,增强法律法规实施的可操作性,加强法律实施的社会监督和权力监督。

(作者为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员)

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