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旧文重读:关于司法改革中巡回法庭的建立和作用

习近平在中共中央政治局第十八次集体学习时强调:一个国家的治理体系和治理能力是与这个国家的历史传承和文化传统密切相关的。解决中国的问题只能在中国大地上探寻适合自己的道路和办法。而作为司法改革的措施之一,中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议提出最高人民法院设立巡回法庭。

笔者在1995年写成《司法公正之路(下):司法体制的过去,现在与未来》一文,发表在中国法学网,就巡回法庭建立和作用作了论述。巡回制度是最具有中华传统文化特色的司法制度,在当时的历史条件下,保证了适度的司法公正。中华民族复兴,民族文化的复兴,是其中最重要的内容。民族文化是民族的标志,没有民族文化的复兴,就不将继续称其为中华民族。设立巡回法庭,正是对传统司法制度的传承,是适合中国道路的司法改革方式。

也许有人会说,巡回法庭,源于美国联邦巡回法庭。然而,美国传教士、京师大学堂(今北京大学)首任总教习(校长)丁韪良确认英国、美国、法国的文官制度借鉴自中国。相关研究表明,在英国建立文官制度之前,传教士、旅行家、学者撰写的介绍中国文官制度的书籍有七十余种。在英国、美国建立文官制度的报告中都详述了中国的文官制度。孙中山曾游历欧洲,考察英伦三岛,确认英国的文官制度学自中国,认为中国考试和监察制度优于西方,故而提出五权宪法。

在十八大四中全会提出设立巡回法庭之际,旧文重提。关于巡回法庭的建立和作用,在该文第三部分“未来的司法体制”,特引述如下,以飨读者:

“?㈠ 机构设置

……

?3、建立中央和省两级巡回法院

在最高法院和高级法院分别设立巡回法庭。最高法院的巡回法庭负责受理省际之间的民事、经济诉讼案件,以国务院各部门或者省级人民政府为被告的行政案件,和中央监察院监察员提起公诉的职务犯罪案件。巡回法庭根据需要设立若干个庭。每个庭管辖几个省,并设两个分庭。巡回法庭将各个庭派往各自辖区。两个分庭在辖区内分别巡察。巡回法庭为一个审级,不服巡回法庭判决的,当事人可以向最高法院上诉。省级巡回法庭负责本省不同地(市)之间的民事、经济诉讼案件,以地(市)政府为被告的行政案件,和各省监察分院监察员提起公诉的职务犯罪案件。巡回法庭根据需要设立若干个庭。每个庭在全省范围内分别巡回受理案件。省级巡回法庭也作为一个审级。不服巡回法庭判决的,可以向高级法院起诉。

对于民事、经济案件巡回法庭,根据案件数量规定受案范围。在规定范围内,当事人可以选择直接向巡回法庭起诉或向一方当事人所在地中级法院起诉。由一方当事人所在地法院审理的案件判决应经巡回法庭复核通过。最高法院的巡回法庭以复核案件为主,只直接受理辖区内发生的重大的省际经济诉讼案件。一般省际经济诉讼案件经一方当事人所在地法院判决后,报送其中一个分庭复审评议。评议通过的案件并不影响上诉。二审如改变一审判决则送另一分庭复审评议。跨地(市)经济、民事可由当事人选择向省级巡回法庭起诉,或向一方当事人所在地法院起诉再经巡回法庭复审评议。

复审评议采取书面审核的方式,分别作通过或驳回处理。凡认定事实清楚,适用法律正确,判决公正,则予通过。凡认定事实不清楚,适用法律不当,判决不公正,则予驳回重审。重审后的判决仍要报送复审。如第三次判决依然不当,就另行指定法院审理或径行改判。

巡回法庭各个庭的组成人员,定期分批轮换。不得在自己籍贯地或有直系亲属的辖区内任职。巡回法庭采用巡回受案方式。⑴接受巡回地当事人起诉,或作出判决的法院报送案件,就地复审评议。作出判决的法院也可以将案件送往巡察地复审。⑵对一审法院不认真执行,或受委托法院拒绝执行的案件,接受当事人或委托法院的请求,指令一审法院或受委托法院执行。⑶监督判决执行情况。对拒不执行的,指令邻近法院执行,并追究原执行法院的责任。”

“?㈣ 未来司法体制的作用

1、适应不同种类司法活动的需要

司法活动有许多类型,为此必须有与之相适应的司法结构。各级地方有很多的普通的刑事案件和普通的民事、经济案件,因而保留隶属地方的侦查机关(包括治安)、检察机关和审判机关是必要的。另一方面,有许多省际和跨地区的民事经济案件,以各级政府为被告的行政诉讼案件,和各级官员的职务犯罪案件。对于这些案件,隶属地方的司法机关要么难以处理,要么无法做到公正。因此,设立中央和地方两级巡回法庭来受理这些案件是必要的。把巡回法庭作为一个审级,使之一般案件能在省级做到两审终审,重大案件能在最高法院两审终审。设立中央地方两级垂直领导的监察机关也是与受理侦查职务犯罪案件相适应的。

2、保证应有的独立

两级巡回法庭和两级巡回监察员在从事司法活动的地区是独立的。从而克服了地方保护主义,并减少对司法活动干扰。

?⑴两级巡回法庭的作用

两级巡回法庭首先是对经济的公正性产生作用。司法地方保护主义,是司法不公正的主要原因之一。它是由于受理案件的法院所在地的地方利益以及对这种利益的追求在司法体制中不能得到抑制而产生的。因而只有在司法体制上建立一种抑制机制,才能有效地克服司法地方保护主义。

按当前的司法体制,跨省跨地区的经济诉讼案件,在当事人一方(一般是被告)所在地起诉。受理案件的法院的办案人员首先在心理上就自然倾向于本地当事人。同时判决结果往往与当地的经济利益相联系。即使法院本身没有地方保护主义,也会受到来自其他部门地方保护主义势力的压力,并从而影响法院本身的利益。由于法院及其司法官员的利益受制于当地的利益,加上心理因素,在审理本地当事人与外地当事人的经济纠纷时,首先考虑的当然是当地的利益。所作出的判决也就尽量有利于本地当事人。这就导致了判决的不公正。

外地当事人的合法利益不能得到保护,就会对判决不服,提起上诉。二审法院依然有地方保护主义问题,判决的不公正很难得到纠正。同样,一、二审法院所在地的检察院也由于地方利益,对外地当事人的请求予以支持的可能性不大。司法地方保护主义的另一种表现形式反映在判决执行方面。判决可能是公正的,但是由于原告往往是外地的,而得不到执行。当事人只得到一纸空文的现象十分普遍。委托执行也受地方保护主义影响。民事判决的被执行人或者被执行财产有可能在外地。作出判决的法院可能进行异地执行,或者按照民事诉讼法委托当地法院执行。然而判决可能对于被执行人是不公正的,当地法院不赞同该项判决;或者即使是公正的,而执行结果不符合当地利益。被执行人或者被执行财产所在地法院有可能阻扰作出判决的法院在当地的执行。受委托法院也可能会拒绝执行。尽管委托法院按照民事诉讼法可以请求受委托法院的上级法院指令受委托的法院执行,但是,该上级法院基于同样的地方利益,可能对这种请求不予支持。

巡回法庭的司法官员没有自己的利益,而人员的轮换和地域回避,可以减少与地方利益产生联系的可能性。因而巡回制能克服地方保护主义。直接受理案件时不存在地方保护主义。而案件的复核则对地方保护主义形成制约。这主要表现为预防和纠正两个方面。由于案件的判决需要报送复审,对审理案件的法院产生压力,使之不敢过分地袒护本地当事人,判决就会尽可能接近公正。这就对地方保护主义产生了预防作用。即使审理案件的法院坚持地方保护主义,不能公正判决,通过驳回直至另行指定法院审理,可以加以纠正。因而巡回制能有效地减少司法不公正的现象。

委托执行的判决,如果委托法院与受委托法院不在同一巡回法庭的辖区内,应将判决送管辖受委托法院的巡回法庭复审评议。在受委托法院拒绝执行时,委托法院可以请求审谳机构指令受委托法院执行。外地当事人如果民事判决得不到执行,可以请求巡回法庭指令一审法院执行。巡回制对判决执行的就近监督,对于司法地方保护主义也起到了预防和纠正的作用。

其次,对行政案件的公正性产生作用。行政案件以行政机关作为被告。要同级法院撤消、变更同级行政机关的具体行政行为是相当困难的。行政机关的行政行为在很多情况下是地方政府利益的反映。这种利益与审判机关的利益可能是一致的。因而审判机关在审理行政案件时往往也是先考虑政府机关的利益,而忽视了原告的权益。行政机关也容易对审判活动加以干预。行政案件适宜于由比作出行政行为的行政机关高一级的法院审理。审理行政案件的法院与作出行政行为的行政机关在利益方面的联系少,受到干预的可能性也少,能够比较公正地作出判决。巡回法庭作为一个审级使以地(市)行政机关为被告的行政案件的判决能有较大的公正性,又能在省级法院两审终审。”

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