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对危害食品安全犯罪真的就无能为力吗?

一次次有毒有害严重危害食品安全的恶性犯罪接连发生,2005年的"雀巢奶粉碘超标事件"、2006年"浙江金华火腿肠事件"、2008年"河北三鹿三聚氰胺奶粉事件"、2011年覆盖全国14省区的特大"地沟油"制售事件、2013年 "湖南攸县镉大米事件" 等等让人们有着恶梦般的记忆,无论时间如何流逝,也无法抹去人们心中的伤痛和愤恨。我们不禁要问:中国这是怎么了?毫无疑问,这些企业或个人为牟取暴利,无视基本的道德底线,在食品生产、加工和销售的各个环节,或偷工减料降低质量标准,或加入有毒有害的劣质原料、添加剂,生产、销售不符合食品安全标准的食品,他们可以对婴儿的奶粉下手,可以对人们每天要吃的大米下手,那么,还有什么是他们不能下黑手的呢?我们必须要问,能让这些不符合安全标准、有毒、有害的食品流入市场,我们的食品监管部门有没有失职?我们不得不还要问,我们的司法保护特别是作为最后一道保障屏障的刑事法治有没有缺位呢?

难道我们对危害食品安全犯罪真的就无能为力吗?

我国的危害食品安全犯罪,是指与食品相关的行为对社会具有严重的危害性,并应当受到刑事法律处罚的行为,我国1997年《刑法》规定了"生产、销售不符合卫生标准的食品罪"和"生产、销售有毒、有害食品罪"两个罪名。十多年过去了,有毒有害严重危害食品安全的案件频繁发生,这一现实情况清楚地表明了我国现有的关于食品安全的法律、制度存在着严重的缺陷。由于食品安全是关系到国计民生的重大事项,严峻的现实情况也促使我国的立法者对关于食品安全的刑事立法不得不予以完善。全国人大常委会2011年2月25日发布、同年5月1日施行的《刑法修正案(八)》,对上述两个罪名分别予以了修改,并增加了"食品监管渎职罪"。可见,根据我国现行《刑法》,涉及到危害食品安全犯罪一共有三个罪名,分别是第143条规定的"生产、销售不符合安全标准的食品罪"、第144条规定的"生产、销售有毒、有害食品罪"和第408之一规定的"食品监管渎职罪"。

一、生产、销售不符合安全标准的食品罪和生产、销售有毒、有害食品罪

为了适应现实社会惩治危害食品安全犯罪的需要,《刑法修正案(八)》将《刑法》第143条"生产、销售不符合卫生标准的食品罪"修改为:"生产、销售不符合食品安全标准的食品,足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金;对人体健康造成严重危害或者有其他严重情节的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金;后果特别严重的,处七年以上有期徒刑或者无期徒刑,并处罚金或者没收财产。"《刑法修正案(八)》将《刑法》第144条"生产、销售有毒、有害食品罪"修改为:"在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的,或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的,处五年以下有期徒刑,并处罚金;对人体健康造成严重危害或者有其他严重情节的,处五年以上十年以下有期徒刑,并处罚金;致人死亡或者有其他特别严重情节的,依照本法第一百四十一条的规定处罚。"

《刑法修正案(八)》将1997年《刑法》中的"不符合卫生标准的食品"改为"不符合安全标准的食品"。在我国的《食品卫生法》废止前,我国的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准分别由国务院农业行政部门、卫生行政部门和质量监督部门制定。2009年2月28日全国人大常委会通过《食品安全法》第4条规定,由国务院卫生行政部门负责食品安全标准的制定,统一公布为食品安全国家标准。食品安全法已经将"食品卫生标准"改为"食品安全标准"。所以,1997年《刑法》中的"不符合卫生标准的食品"变得无标准可遵循了,将其修改为"不符合食品安全标准的食品"理所应当。

这两个犯罪侵犯的客体是复杂客体,既侵犯了国家的食品卫生管理法规,又侵犯了社会上不特定人的生命、健康权利,危害对象是社会上不特定的人,这一特征反映出该罪具有危害公共安全的性质。生产、销售不符合安全标准食品罪属于危险犯,只有"足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患"时,其行为才可能构成该罪名。如果没有这种危险性,则只有生产、销售不符合安全标准食品的金额达到5万元以上的,才可能根据《刑法》第140条构成生产、销售伪劣产品罪。不符合安全标准食品与有毒、有害食品的根本区别在于,前者可能是有毒、有害的腐败变质的食品原料,而后者不仅有毒、有害,而且掺入的是非食品的原料。

最高人民法院、最高人民检察院颁布的自2013年5月4日起施行的《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若问题的解释》第1条规定:"足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病"包括以下内容"(一)含有严重超出标准限量的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质的;(二)属于病死、死因不明或者检验检疫不合格的畜、禽、兽、水产动物及其肉类、肉类制品的;(三)属于国家为防控疾病等特殊需要明令禁止生产、销售的;(四)婴幼儿食品中生长发育所需营养成分严重不符合食品安全标准的;(五)其他足以造成严重食物中毒事故或者严重食源性疾病的情形。"

在罚金刑方面,首先取消了单处罚金刑的规定。《刑法修正案(八)》将《刑法》第143条、第144条中规定的"并处或者单处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金"修改为"并处罚金",由原来的"选处制"改为"并处制",据此,不可以再对该两罪单处罚金。其次,还取消了罚金数额的限制。《刑法修正案(八)》将1997年《刑法》第143条、第144条中的"销售金额百分之五十以上二倍以下罚金"修改为"并处罚金",不再保留对罚金数额的限制,由倍比罚金制改成了无限额罚金制,这一修改增加了罚金刑的灵活性。

《刑法修正案(八)》将1997年《刑法》第143条中规定的量刑标准的要求从"对人体健康造成严重危害的"改为"对人体健康造成严重危害或者有其他严重情节的",从而增加了"其他严重情节"的要求,使《刑法》对这一量刑幅度的要求的规定更为全面、准确。

《刑法修正案(八)》还增加了犯罪情节要件。1997年《刑法》对食品安全犯罪均规定了三个量刑幅度。在生产、销售不符合卫生标准的食品罪中,三个量刑幅度的条件分别为"足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患"、"对人体健康造成严重危害"和"后果特别严重"。对此,《刑法修正案(八)》改为"足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病"、"对人体健康造成严重危害或者有其他严重情节"和"后果特别严重"。在生产、销售有毒、有害食品罪中,《刑法修正案(八)》将其加重处罚事由从"造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患,对人体健康造成严重危害"改为"对人体健康造成严重危害或者有其他严重情节",而将其特别加重处罚事由从"致人死亡或者对人体健康造成特别严重危害"改为"致人死亡或者有其他特别严重情节",处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑,并处罚金或者没收财产。显然,《刑法修正案(八)》在犯罪结果之外增加了犯罪情节上的考量。① 根据最高人民法院、最高人民检察院上述《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若问题的解释》第2条规定的"对人体健康造成严重危害"包括"(一)造成轻伤以上伤害的;(二)造成轻度残疾或者中度残疾的;(三)造成器官组织损伤导致一般功能障碍或者严重功能障碍的;(四)造成十人以上严重食物中毒或者其他严重食源性疾病的;(五)其他对人体健康造成严重危害的情形。"第3条规定的"其他严重情节"包括"(一)生产、销售金额二十万元以上的;(二)生产、销售金额十万元以上不满二十万元,不符合食品安全标准的食品数量较大或者生产、销售持续时间较长的;(三)生产、销售金额十万元以上不满二十万元,属于婴幼儿食品的;(四)生产、销售金额十万元以上不满二十万元,一年内曾因危害食品安全违法犯罪活动受过行政处罚或者刑事处罚的;(五)其他情节严重的情形。" 第4条规定的"后果特别严重"是指"(一)致人死亡或者重度残疾的;(二)造成三人以上重伤、中度残疾或者器官组织损伤导致严重功能障碍的;(三)造成十人以上轻伤、五人以上轻度残疾或者器官组织损伤导致一般功能障碍的;(四)造成三十人以上严重食物中毒或者其他严重食源性疾病的;(五)其他特别严重的后果。"第七条规定"生产、销售有毒、有害食品,生产、销售金额五十万元以上,或者具有本解释第四条规定的情形之一的,应当认定为刑法第一百四十四条规定的'致人死亡或者有其他特别严重情节'",可以处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑,并处罚金或者没收财产。

另外,《刑法修正案(八)》取消了生产、销售有毒、有害食品罪中的拘役刑罚种类,将起点刑定为有期徒刑,提高了量刑幅度,加大了惩治该类犯罪的力度。

在最高人民检察院公布的"指导性案例"中,就包括柳立国等人生产、销售"地沟油"案。2011年,公安机关摧毁了一个覆盖14省区的"地沟油"犯罪网络,查获黑窝点6个,生产线2条,制成品100吨,主要犯罪嫌疑人32名。作为集"掏捞、粗炼、倒卖、加工、批发、零售"于一体的、"全环节、跨省份"的地沟油黑色产业链条,它堪称"全国破获的第一案"。2007年12月至2011年7月,柳立国等人将收购的餐厨废弃油(俗称"地沟油")加工提炼成劣质油脂,销售给经营食用油生意的商户,导致后者将从柳立国处购买的劣质油脂直接或经勾兑后作为食用油销售给个体粮油店、饮食店、食品加工厂以及学校食堂,或冒充豆油等油脂销售给饲料、药品加工等企业。截至案发,柳立国等人的行为最终导致金额为926万余元的劣质油脂流向食用油市场供人食用,金额为9065万余元的劣质油脂流入非食用油加工市场。检察机关以柳立国等人犯生产、销售有毒、有害食品罪和生产、销售伪劣产品罪向人民法院提起公诉。人民法院判决柳立国犯生产、销售有毒、有害食品罪和生产、销售伪劣产品罪,数罪并罚,判处无期徒刑,剥夺政治权利终身,并处没收个人全部财产;其余被告人均犯生产、销售有毒、有害食品罪和生产、销售伪劣产品罪,数罪并罚,被判处有期徒刑并处罚金。

2012年1月9日,最高人民法院、最高人民检察院和公安部联合发布的《关于依法严惩"地沟油"犯罪活动的通知》规定:"地沟油"犯罪,是指用餐厨垃圾、废弃油脂、各类肉及肉制品加工废弃物等非食品原料,生产、加工"食用油",以及明知是利用"地沟油"生产、加工的油脂而作为食用油销售的行为;各级公安机关、检察机关、人民法院要认真贯彻《刑法修正案(八)》对危害食品安全犯罪从严打击的精神,依法严惩"地沟油"犯罪,坚决打击"地沟油"进入食用领域的各种犯罪行为,坚决保护人民群众切身利益;对于涉及多地区的"地沟油"犯罪案件,各地公安机关、检察机关、人民法院要在案件管辖、调查取证等方面通力合作,形成打击合力,切实维护人民群众食品安全。根据《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若问题的解释》第7条的规定,制售地沟油案值过超过50万元,就属于情节特别严重,应处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。

二、食品监管渎职罪

如前所述,我国在食品领域屡屡发生重大食品安全事故,社会各界反响强烈,由于食品安全关系人民群众的身体健康和切身利益,政府有关部门对食品安全监督失职问题一直备受社会苛责。一些负有食品安全监管职责的国家机关工作人员,尽管涉嫌玩忽职守或者滥用职权,却很少被追究刑事责任。处于现实需要的考虑,《刑法修正案(八)》增加规定了食品监管渎职罪,将其从《刑法》第397条规定的滥用职权罪和玩忽职守罪中分立出来,旨在能够更加有效地打击这类犯罪。

《刑法修正案(八)》在《刑法》第408条后增加一条,作为第408条之一,规定"负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员,滥用职权或者玩忽职守,导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的,处五年以下有期徒刑或者拘役;造成特别严重后果的,处五年以上十年以下有期徒刑。""徇私舞弊犯前款罪的,从重处罚。"本罪犯罪主体是特殊主体,是负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员。本罪在客观方面表现为行为人必须具有"滥用职权或者玩忽职守,导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的"行为。"滥用职权",是指负有食品安全监督管理职责的人员超越职权,违法决定、处理其无权决定、处理的事项,或者违反规定处理公务的行为。"玩忽职守",是指负有食品安全监督管理职责的人员严重不负责任,不履行或者不认真履行其职责的行为。"重大食品安全事故",指食物中毒、食源性疾病、食品污染等源于食品,对人体健康有危害或者可能有危害的重大事故。其中,食物中毒,指食用了被有毒有害物质污染的食品或者食用了含有毒有害物质的食品后出现的急性、亚急性疾病。食源性疾病,指食品中致病因素进入人体引起的感染性、中毒性等疾病。"造成其他严重后果",是指虽未发生重大食品安全事故,但由于食品安全监督管理方面的问题,造成其他严重后果的情形。② 关于对本罪的处罚,《刑法》规定,犯本罪的,处五年以下有期徒刑或者拘役;造成特别严重后果的,处五年以上十年以下有期徒刑;徇私舞弊犯本罪的,从重处罚。这里的徇私舞弊,是指徇私情、徇私利,弄虚作假的行为。由于这种行为从个人利益出发,徇私情、徇私利,置国家和社会公众的利益于不顾,主观恶性要比其他渎职犯罪行为严重,因此,《刑法》规定对其予以从重处罚。

在最高人民检察院公布的"指导性案例"中,与食品监管渎职罪有关的案例有"黎达文等人受贿,食品监管渎职案"和"赛跃、韩成武受贿、食品监管渎职案"等。

被告人黎达文系广东省东莞市中堂镇人民政府经济贸易办公室副主任、中堂镇食品药品监督站站长,兼任中堂镇食品安全委员会副主任及办公室主任,负责对中堂镇全镇食品安全的监督管理。2010年至2011年期间,被告人黎达文在组织执法人员查处江南农产品批发市场的无证照腊肉、腊肠加工窝点过程中,收受被告人刘康清等人贿赂款共5.5万元。被告人黎达文受贿后,滥用食品安全监督管理的职权,多次在组织执法人员检查前打电话通知胡林贵等人,让其把加工厂内的病、死、残猪猪肉等生产原料和腊肉、腊肠藏好,逃避查处。被告人王伟昌、陈伟基分别系广东省东莞市中堂中心屠场稽查队队长、队员,负责中堂镇内私宰猪肉的稽查工作。王伟昌、陈伟基共同收受被告人刘康清等人贿赂款后,滥用食品安全监督管理的职权,多次在带队稽查过程中,明知刘康清等人非法销售死猪猪肉、排骨而不履行查处职责,王伟昌还在多次参与联合执法行动前打电话给刘康清通风报信,让刘康清等人逃避查处。检察机关以被告人黎达文、王伟昌、陈伟基犯受贿罪、食品监管渎职罪,向法院提起公诉。人民法院以黎达文犯受贿罪和食品监管渎职罪,数罪并罚,判处有期徒刑,并处没收个人财产。王伟昌、陈伟基犯受贿罪和食品监管渎职罪,数罪并罚,判处有期徒刑。

2011年9月,赛跃、韩成武对云南杨林丰瑞公司进行检查,发现该公司无生产许可证,且现场用于生产食用油脂的毛猪油两千多吨不符合食品安全标准,在没有计量、核实毛猪油数量、来源的情况下,仅对毛猪油591.4吨、活性白土30吨、菜油100吨进行封存。10月,赛跃、韩成武决定只将59.143吨毛猪油认定为不符合食品安全标准,并决定对该公司进行立案并作出行政处罚,后嵩明县质监局向杨林丰瑞公司作出销毁不符合食品安全标准的原材料和罚款141万余元的行政处罚告知。在该公司申请从轻、减轻处罚后,致使该公司一直使用已查获的毛猪油无证生产食用猪油并流入社会,对人民群众生命健康造成较大隐患。被告人赛跃、韩成武在查处该案的过程中,先后两次在办公室收受该公司吴庆伟(另案处理)贿赂款13万元。检察机关以被告人赛跃、韩成武犯食品监管渎职罪、受贿罪向人民法院提起公诉。人民法院判决,赛跃、韩成武犯受贿罪和食品监管渎职罪,数罪并罚,分别判处有期徒刑六年、有期徒刑二年零六个月。

上述两个案例的指导意义在于,明确了对于负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员,滥用职权,向生产、销售有毒、有害食品的犯罪分子通风报信,帮助逃避处罚的,或玩忽职守,导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的,应当认定为食品监管渎职罪;在渎职过程中受贿的,应当以食品监管渎职罪和受贿罪数罪并罚。

三、防治危害食品安全犯罪的出路

从上述刑事立法和刑事司法来看,我国对于危害食品安全犯罪是高度重视、严厉打击的。但是,食品安全犯罪态势依旧严峻,"三鹿奶粉三聚氰胺案件"的主犯们纷纷被判处重刑甚至是死刑,却没有取得预期的威慑和预防效果。2009 年"'咯咯哒'鸡蛋事件"、2010 年"青海三聚氰胺超标奶粉事件" 2011 年河南的"瘦肉精"事件、"毒生姜"事件、"毒海参"事件、"牛肉膏"事件、"染色馒头"事件、"蒙牛牛奶"事件、2013年宁夏的"毒豆芽"事件等等,而且制售地沟油的犯罪案件并没有因公安部门加大了打击力度而有所减少,食品安全领域的犯罪仍然在重复上演。为什么在社会上这类犯罪屡禁不止呢?出路何在?

笔者认为,第一,依法构建市场经济秩序。市场经济是法治经济,市场经济的内容、形式、准入条件等都必须立法先行,用民事法律、经济法律、行政法律、刑事法律构建市场经济秩序,让诚实信用、公平公正成为市场经济的灵魂。这样,就能为我国的食品安全筑起了第一道防线。

第二,依法规范市场经济主体及其行为。什么人或者单位能够成为市场经济的主体,市场经济的主体的行为又应该遵循什么样的规则,这些都是市场经济必须厘清的问题,不能让市场经济成为群魔乱舞。企业申请到了营业执照,工商局就不管了,而对与生产、销售食品有关的生产条件、场所、环境不予过问。企业按时纳税了,税务机关就不管了,不论税款是来自正当营业的利润,还是来自生产销售地沟油等所赚得的黑钱。企业申请成立由工商局负责,新企业就像是新生儿,工商局有责任跟踪了解本辖区内企业的运行情况;税务机关的稽查部门,除了负责企业的偷税漏税问题之外,还应该了解税款的来源,这有利于及早发现危害食品安全犯罪行为。如果工商行政机关以及税务机关等部门能够尽职尽责,就能在不符合安全标准的食品或者有毒有害的食品的生产环节或者是销售环节遏制犯罪产生。不让这些食品被生产出来,不让这些食品被销售出去,这是保障我国食品安全的第二道防线。

第三,理顺食品安全监管机制。"依法行政"是依法治国的重中之重,政府应该更加强化其社会管理职能。食品安全犯罪的日益猖獗与政府食品监管失灵不无关系。我国现有的食品安全监管是依据食物链的各个环节实行的"分段式"监管模式。实践表明,分段监管涉及众多监管部门,存在职权交叉、责任不清晰的固有弊端,进而造成监管部门相互争夺监管、相互推诿监管的现象,以致监管失灵,食品安全事件频发。③ 理顺食品安全监管机制、分清各部门的权力、明确各部门的责任,做到发现问题及时依法予以行政处罚,没收用于不符合安全标准的食品或者有毒有害的食品的生产工具,查封并销毁所有不符合安全标准的食品或者有毒有害的食品,就像对于毒品一样,严防其流入到社会之中。完善的食品安全监管机制是保障我国食品安全的第三道防线。

第四,严密刑事法网,充分体现刑罚的及时性、必定性和不可避免性。如果前三道防线都能够严防死守,我们有理由相信,危害食品安全的犯罪率会大大降低。如果前三道防线均不足以防止不符合安全标准的食品或者有毒有害的食品流入市场,那么,就该作为食品安全最后一道保障屏障的刑事法治发挥其作用了。贝卡利亚指出:"刑罚的确定性比联系着一线不受处罚希望的可怕刑罚所造成的恐惧更令人印象深刻。因为,即便是最小的恶果,一旦成了确定的,就总令人心悸。"④ 刑罚的必定性比刑罚的严厉性更能让人望而生畏,不敢有能够逃脱法网制裁的侥幸心理。我国现行刑法对于危害食品安全犯罪的规定并不完善,储槐植教授指出:"食品安全犯罪法网疏漏,刑法规制范围过窄。第一,食品安全犯罪的主体范围、行为方式、行为对象"不严"。食品安全犯罪的主体仅仅包括生产者、销售者、监管者。食品安全犯罪的行为手段仅仅包括食品领域的生产行为、食品领域的销售行为、食品监管领域的渎职行为。食品安全犯罪的对象仅仅指食品。第二,食品安全犯罪的刑罚种类虽然包括生命刑、自由刑、罚金刑、财产刑,但缺失剥夺犯罪分子犯罪能力的资格刑。第三,食品安全犯罪以故意犯、作为犯居多,过失心态下的危害食品安全行为,以及不作为方式和持有方式的危害食品安全行为无法得到刑法规制。第四,刑法介入食品安全犯罪的时间过于滞后,入罪门槛过高,且采用以结果本位为主的立法模式,生产、销售伪劣产品罪,食品监管渎职罪是结果犯,生产、销售不符合安全标准食品罪是具体危险犯。"⑤ 笔者同意上述观点,并进一步认为,对于犯危害食品安全犯罪的人,应该规定"禁止令",禁止其今后从事特定活动,进入特定区域、场所等;同时,对于实施了危害食品安全犯罪的人,应该加大财产刑的执行力度,充分运用罚金刑和没收财产刑的作用,参照葛兰素史克因行贿被罚30亿元人民币的做法,判处高额罚金,或者没收全部或大部分财产,彻底剥夺犯罪人再犯罪的经济能力,使其本人和其他欲实施同类犯罪的人不敢犯、不能犯、不想犯,以此保障食品市场的良好秩序。

注:

*中国社会科学院法学研究所研究员、教授;法学博士;国际刑法学协会中国分会理事; 民建北京市委法制委员会副主任。

①俞小海:《食品安全犯罪立法修正之评析及其再完善--以<刑法修正案(八)>为样本》,载《北京人民警察学院学报》2012年第1期。

②黄太云:《<刑法修正案(七)>对惩治腐败相关条文的完善》,载《中国检察官》2009年第5期。

③储槐植、李莎莎:《论我国食品安全犯罪刑事政策》,载《湖南师范大学社会科学学报》2012年第2期。

④[意]贝卡利亚著、黄风译:《论犯罪与刑罚》,中国大百科全书出版社,2002年版,第59页。

⑤储槐植、李莎莎:《论我国食品安全犯罪刑事政策》,载《湖南师范大学社会科学学报》2012年第2期。

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