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新《安全生产法》有七大缺憾

新法有很大改进,但仍存在七方面缺憾。安全生产的法律有"三张皮",《安全生产法》《职业病防治法》《矿山安全法》各管一摊事,难以协调成一个逻辑整体

【财新网】(特约作者 常纪文)2014年8月31日,全国人大常务委员会通过了《全国人大常务委员会关于修改<中华人民共和国安全生产法>的决定》,国家主席习近平签署第13号主席令予以公布。

此次修改《安全生产法》,无论是立法目的、规范模式、主体责任、监管方式,还是责任的严厉,都做出了很大的改进。特别是对于特别重大事故的处罚,金额可达2000万。可以说,修改是基于各界的共识和安全生产形势的严峻性而作出的,是一部符合实际的修改。

由于此次修改《安全生产法》定位为法律修正,尽管修改的幅度较大,但和大修大补的修订式修改相比,修改的幅度还是有限。由于认识不到位或者条件不成熟,一些建议和呼吁因而没有得到采纳,因此,也存在一些缺憾,具体如下:

一是在法律地位方面,目前,在法律体系方面,安全生产的法律依据现实有"三张皮",即《安全生产法》《职业病防治法》《矿山安全法》各管一摊事,难以协调成一个逻辑整体。按照逻辑,作为一部综合性的安全生产主要法律,《安全生产法》应当涵盖和规范安全生产所有的领域,但是事实并非如此,如《职业病防治法》与《安全生产法》在主要制度和调整方法方面,存在重大的区别。此次修改《安全生产法》并没有发挥其综合协调和基干法的作用,也没有明确要求其他专项安全生产法律须与该法相协调。此外,此次修改《安全生产法》没有涉及煤矿安全的规范。作为一部全面规范安全生产的法律,《安全生产法》应当增加一些衔接性的条款,使其发挥协调职业卫生、矿山安全等专门法律的作用。不仅如此,还要为今后相关行政法规和部门规章的制定留下接口。可惜的是,这些都没有做到。

二是在体例结构方面,《安全生产法》修改时,一些结构安排仍然没有处理好,譬如该法规定,"负有安全生产监督管理职责的部门应当建立举报制度,公开举报电话、信箱或者电子邮件地址,受理有关安全生产的举报;受理的举报事项经调查核实后,应当形成书面材料;需要落实整改措施的,报经有关负责人签字并督促落实。对新闻媒体反映的有关安全生产问题,负有安全生产监督管理职责的部门应当调查核实并依法作出处理。"这是安全生产社会监督方面的条文。按照法学思维和逻辑,监督管理往往指政府的监督管理,把非行政监督管理的社会监督纳入进去,不妥当。此外,该章节还把新闻媒体的监督权利和义务、新闻出版机构的宣传教育义务等纳入"监督管理"的章节之中,这样也不严谨。

三是在适用范围方面,对学校、医院等事业单位发生的安全管理,并没有作出参照适用的《安全生产法》的规定。而学校和医院的主管部门,在安全运行方面欠缺统一和有效的监管方法和手段,缺乏有效的事故调查手段。

四是在主要制度方面,没有规定"安全生产红线制度",安全生产的限制、禁止和鼓励等发展战略要求突显不足;没有把各地探索的一些成功监管方式,如把隐患当事故处理等吸收进去,不利于隐患整改由点到面地开展。此外,修正严格了企业的主体责任,非常必要,但是,这些主体责任的落实如缺乏监管和监督措施的激活,仍然还会是墙上挂挂,嘴上说说。因此,须重新建立安全生产企业主体责任和行政监管措施的激活机制,如督查制度、暗访制度、巡视制度、信息公开制度、公众参与制度、公众举报制度、公益诉讼制度等。

五是在行政监管方面,存在以下缺憾,其一,安全生产监督管理部门与其他负有安全生产监督管理职责的部门的职责关系仍然没有得到进一步明确,综合监管和分工负责或者一岗双责的区别与联系没有得到明确阐释。其二,虽然将"乡镇"这一级也纳入行政监管体制,表面看来突破了行政监管职责向下只规定到县的立法传统,但是在乡镇监管力量相当薄弱甚至缺乏的情形下,亟需写入"加强基层力量"的内容。但遗憾的是,这一点未做到。其三,对于高危企业,没有建立强制性的安全生产信息公开制度,接受社会的监督;对于与矿山和危险物品建设项目的安全影响社会性密切相关的信息,如安全条件论证和安全评价的文本,没有规定应当全文公布,接受社会监督。其四,危险活动领域的强制责任保险也没有得到采纳。

六是在监督机制方面,未设立人大及其常委会的权力监督规定。《环境保护法》、《水污染防治法》等涉及国计民生的领域法已经设立了人大监督的机制,要求政府向同级人大常委会汇报工作,接受质询。一些地方已经迈出了政府向同级人大常委会汇报安全生产工作接受人大监督的步伐,但是事关生命安全的《安全生产法》却没有提到人大及其常委会对安全生产的监督,不能不说是一个立法缺憾。另外,此次修改《安全生产法》,并未规定设立安全生产工作的目标责任制和年度考核、任期考核制,也是缺憾。

七是在法律责任方面,严厉性不足。一些违法的行为,日积月累所导致的后果可能会更加严重,因此,需要借鉴《环境保护法》的做法,如经过责令限期改正,仍然不改正的,可以自责令改正之日起开始按日计算罚款。可惜的是,该项制度没有被采纳。另外,《安全生产法》可以针对特种作业人员危险作业、企业负责人信息作假等行为设立独立的行政拘留处罚,不必局限于《治安管理处罚法》设立的治安拘留措施。但是此次修改《安全生产法》,未跨出这一步,需要今后予以改进。

常纪文,现任国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、中国社科院研究生院法学系教授;曾在2010年7月至2014年1月间担任北京市安全生产监督管理局副局长,主抓安全生产工作;参与了此次《安全生产法》修改工作。

来源: 财新网

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