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简评《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》

2014年8月15日,国务院法制办网站全文发布《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》(以下简称“条例建议稿”),开始向我国社会征求建议。为完成这一重要工作,我们首先要明确该条例制定的基本任务,基本内容,并且要对社会关注的问题作出回答。这些问题,我们事实上从条例建议稿中就可以看到很多。条例要求,建立统一的不动产登记信息管理平台,各级登记机构信息纳入该平台,实现信息共享;同时要求不动产登记机构、不动产登记信息共享单位及其工作人员对登记信息保密。条例明确,国土资源部负责指导、监督全国不动产登记工作,县级以上政府要确定一个部门负责本区域不动产登记工作。为了妥善处理好不动产统一登记过程中新证和老证之间的关系,该条例特别强调,条例施行前的旧证、旧簿继续有效。条例规定,权利人、利害关系人、有关国家机关有权依法查询、复制不动产登记资料。不动产登记机构、不动产登记信息共享单位及其工作人员应当对不动产登记信息保密。从这些内容我们可以看出,该条例制定的主要任务,就是为了完成我国不动产登记统一化这个非常重要的任务而制定的。该条例要规定不动产登记的基本原则、登记机构、登记基本程序、登记信息掌管等,都是为了贯彻我国2007年制定的《物权法》第10条第2款提出的“国家建立统一的不动产登记制度”这些基本要求。

在中国法律物权法中建立统一的不动产登记制度,是为了保障人民群众的不动产物权、保障市场经济体制下的交易安全。

该条例基本上采纳了由中国社会科学院法学所研究员孙宪忠研究员主编的《不动产登记条例草案建议稿》(2014年2月由中国社会科学出版社出版)(以下简称建议稿)的原则性内容。而该建议稿是受国土资源部委托起草的不动产登记立法学者建议稿。

孙宪忠研究员早于1996年即撰文最早提出了建立统一不动产登记制度的思想,经过多年研究,关于不动产登记的制度构想系统化,最终形成统一不动产登记的“五统一”原则——不动产登记立法根据的统一、登记机构的统一、登记基本程序的统一、登记簿以及登记权属证书的统一。应该说建议稿是该原则思想的具体落实。

正如建议稿前言所指出,在我国物权法颁布实施数年后,虽然多级别登记的问题得到了解决,但统一的不动产登记制度却还没有建立起来。而刚发布的征求意见的条例采纳了五统一的原则思想,由国土资源部负责全国的不动产登记工作。2014年5月7日,国土资源部办公厅下发《关于在地籍管理司加挂不动产登记局牌子的通知》,在国土资源部地籍管理司加挂不动产登记局牌子,承担指导监督全国土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记、海域登记等不动产登记工作的职责。以土地为核心的不动产统一登记制度,得以扎实开展。

建立统一不动产登记制度的意义,在于保障和促进不动产领域的市场经济体制建设,保障公共资产和人民的不动产权利,保障和促进我国相关行政执法和法院司法,其意义之重大不言自明。

对于百姓而言,最关心的还是土地和房产。 不动产登记的基本功能就是为百姓关心的土地和房产即不动产物权建立法律根据,这也是物权法公示原则的要求。所谓公示,就是必须将物权这种抽象的法律权利是否存在、是否发生变动的情形以法律规定的方式公开展示出来,使物权获得法律和社会的承认和保护,以达到保护交易安全及明确社会财产支配秩序的目的。在不动产领域里,物权是否存在、物权变动是否发生的法定公示方式就是不动产登记。物权法的这些规定,属于民法非常重要的行为规范和裁判规范,不仅仅在法律交易的案件分析和裁判中发挥核心作用,而且在土地、房屋、森林、道路等各种不动产的确权事务中发挥核心作用。从这些规定看,不动产登记的基本功能就是为物权提供发挥根据,人们可以依据不动产登记这个事实,来确定物权是否存在、或者确定物权设立、转移是否已经生效,并予以承认和保护。具体而言,不动产登记所发挥的这些作用,既可以体现在不涉及交易的情况下,也就是我国习惯所称的“确权”工作的环节中,即当事人需要司法机关或者行政执法机关依法明确某项不动产的归属的工作环节中;也可以体现在当事人之间发生不动产交易、需要司法机关明确交易中的物权归属的工作环节中。不论是上述哪种情况,司法机关、行政执法机关可以直接地将不动产登记簿上记载的权利应用于自己的工作实践。

条例还规定权利人、利害关系人、有关国家机关有权依法查询、复制不动产登记资料以及不动产登记机构,不动产登记信息共享单位及其工作人员应当对不动产登记信息保密。这与建议稿的规定是一致的,建议稿建议,当一项不动产涉及利害第三人利益时,第三人也可以通过合法的手续查阅不动产登记簿,借此明确自己可能面临的交易风险,知悉自己的正当权益。不动产登记的这些作用,简而言之,一句话,就是不动产登记的基本功能,就是为交易安全以及社会财产支配秩序提供法律根据。在一宗不动产上有可能存在着多个物权,这些物权之间谁是基础性的权利谁是从属性的权利,谁可以排斥别人、谁必须接受别人的限制等法律上至关重要的关系,只有借助于一个统一的法律根据才能够看出来。这就是建立统一不动产登记制度最基本的原因。但是我们必须明确的是,不是不动产交易的利害关系人,没有权利查阅别人的不动产信息。

总之,建立统一的不动产登记制度,实际上是建立系统性的官方设立的不动产档案,来确保不动产物权这种社会最基本的财产权利的安全和秩序,并以此稳定社会基本秩序。所以,不动产登记从不动产的物权法律根据这个角度看,它不是私人提供的证据、不是临时有效的证据、不是秘密证据、也不是零散分割的证据,而是官方的、公开的、恒久的、统一的法律根据。正如建议稿前言所强调,中国的立法必须具有鲜明的中国问题意识,不动产登记立法是为了解决中国现实不动产登记制度中存在的问题,以在实务方面具有良好的操作性为首要。其目的决非现实当中有所呼吁的反腐倡廉的法律机制,不动产登记的公开性原则,在于确保不动产物权这种社会最基本的财产权利的安全和秩序,并以此稳定社会基本秩序。因此,虽然我们对于反腐倡廉毫无争议的支持,这两者之间毕竟没有必然的联系。

不动产登记条例是物权法的下位法,是物权法第五、九、十六条物权公示原则等规定的具体实现,所有这些规定,就是希望借助统一的不动产登记制度——统一的不动产登记立法根据、统一的登记机构、统一的登记基本程序、登记簿以及统一的登记权属证书,为交易安全以及社会财产支配秩序提供法律依据。作为市场经济体制的具有基础意义的法律制度,其颁布和实施,必将对我国社会政治经济的发展,对民众权利的保护,发挥重大的作用。

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