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安全生产党政同责是国家治理体系的创新和发展

(本文载《中国安全生产报》2014年8月13日第5版整版)

一、安全生产治理体系是国家治理体系的重要内容

十八届三中全会决定首次在全党的文件层面提出建立国家治理体系,推进国家治理能力的现代化,引起国际和国内的广泛热议。国家治理作为一个国际概念,反映的是科学共治和法治共治的民主治国模式,民主、科学和法治是其解读的逻辑基础,强调国家治理的多元性、民主性、互助性和平衡性,即政党、国家、市场、社会、社区和个人在法治的框架下共同参与治国理政。在中国的国情和语境下,国家治理应是中国共产党领导下政府负责和政府主导的,各党派、政府、市场、社会、社区和个人依法参与和监督国家和社会事务的政治和法治模式。

国家治理体系是在党领导下各方共同参与管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;推进国家治理体系和治理能力现代化,就是既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规,又不断构建新的体制机制、法律法规,使各方面制度更加科学、更加完善,实现党、国家、社会等各项事务治理制度化、规范化、程序化。

邓小平同志在1992年提出,再有30年的时间,我们才会在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。而十八届三中全会在邓小平战略思想的基础上,提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。可以说,十八届三中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化,是邓小平理论的继承和发展。

从理论和现实上看,安全生产已经融入经济、政治、社会、文化工作,而且安全生产问题与环境污染问题的发生和解决密切相关。在以人为本的国家和社会,没有安全生产工作的保障和支持,经济、政治、社会、文化和生态文明建设工作都不会一帆风顺。因此,可以说,安全生产是"五位一体"建设的重要组成内容。加强国家治理体系的建设,理应包括加强安全生产的体制机制、法律法规的建设,即安全生产治理体系的建设。安全生产治理体系的建设,应当包括以下几个方面的内涵:在主体作用发挥方面,即应调整党政职责的分工,建立党在安全生产工作中的领导责任制度和机制,在发挥政府主导和政府负责的作用,还应发挥各党派、社会、社区和个人的参与和监督作用,发挥市场在市场经济社会里的调节作用;在治理领域方面,应当把安全生产融入经济、政治、社会、文化工作之中,取得支持,还应把安全生产工作和环境保护工作衔接好,使安全生产工作通过"一岗双责"的措施予以落实;在建设成果方面,应当加强安全生产事务的规范化、制度化和程序化,建立各种规范性文件,甚至制定党内法规和国家立法。

二、安全生产党政同责体制是国家治理体系的创新和发展

在过去的安全生产工作中,仅强调政府的安全生产工作,而忽视地方党委的安全生产领导责任,一旦出了安全生产事故,受处分的往往是事故责任者和政府监管人员,往往难以涉及地方党委的领导人员。而地方政府的工作是在地方党委领导下开展的,没有地方党委的财政、人事、宣传等强力支持,地方政府的安全生产工作不可能有大的发展。在工业化、城镇化的进程中,凡是地方党委不重视安全生产工作的地方,安全生产容易出大事。因此,必须强化地方党委在安全生产工作中的领导和监管责任。中央提出的安全生产党政同责、一岗双责和齐抓共管制度化要求,改变了以前的国家权力运行格局要求,突出了党委在安全生产治理体系中的作用,强调地方党委和政府的协同监管职责,是对传统的安全生产监管体制、制度和机制的重大创新,是符合国家治理体系的建设要求和方向的。因此,从逻辑上看,安全生产党政同责是国家治理体系建设的重要内涵。

针对现实的问题,2013年中共中央政治局三次开会讨论安全生产问题。其中,有两次是在十八届三中全会前,一次是在十八届三中全会召开之后。其中,在2013年7月18日中央政治局常委会议上,习近平同志提出各级党委和政府要增强责任意识,强化安全生产监管职责,落实安全生产负责制,落实行业主管部门直接监管、安全监管部门综合监管、地方政府属地监管,坚持管行业必须管安全,管业务必须管安全,管生产经营必须管安全,而且要"党政同责、一岗双责、齐抓共管"。他甚至指出,该担责任的时候不负责任,这会影响党和政府的威信。在中央要求下,一些地方,如北京、广东、重庆、甘肃等地的党委和政府联合发布了安全生产党政同责的文件或者通知,对安全生产"党政同责、一岗双责、齐抓共管"的制度化进行了尝试,一些地方的创新力度很大,如郑州市把安全生产工作纳入各级党委年度综合考核的重要内容,考核结果作为领导班子和领导干部选拔任用、奖励惩戒的重要依据;要求建立健全党政一把手亲自督办制度;请求驻军参与抢救和支援。甘肃省提出做好安全生产也是政绩的理念,把安全生产监管能力建设纳入经济和社会发展规划要求上级党委考核下级党委。北京市要求区县长担任安委会主任、修改"三定"方案、落实一岗双责、齐抓共管的要求等。

2013年11月24日,也就是党的十八届三中全会结束后不久,习近平同志到青岛考察黄岛经济开发区黄潍输油管线事故抢险工作,就安全生产发表了第三次讲话,他强调"要抓紧建立健全'党政同责、一岗双责、齐抓共管'的安全生产责任体系,建立健全最严格的安全生产制度","安全生产事关人民利益,事关改革发展稳定,党政一把手必须亲力亲为、亲自动手抓"。从方向上看,习近平同志的系列讲话,对安全生产"党政同责、一岗双责、齐抓共管"的要求是一贯的;从内容上看,习近平同志对安全生产"党政同责、一岗双责、齐抓共管"的体制建设有新的要求,由强化地方党委和政府的责任意识,到坚持"党政同责、一岗双责、齐抓共管",再到抓紧建立健全"党政同责、一岗双责、齐抓共管"的安全生产责任体系、建立健全最严格的安全生产制度,可以说,习近平同志对安全生产党政同责的系列讲话,由单纯的行为要求到制度化构建的要求,是不断发展的。从逻辑上看,系列讲话中的新思想、新观点、新要求是在国家治理体系的大框架之下展开的,既符合中央关于治国理政制度化的要求,也符合中央关于深化体制改革的要求,更符合我国安全生产工作的实际。因此,可以说,安全生产党政同责的制度化,作为中国特色社会主义国家体制、制度和机制创新的一个亮点,将对国家治理体系的全面建设起一定的示范和突破作用。从时间节点上看,习近平同志的系列讲话发表于十八届三中全会报告起草期间和会议召开之后,更加印证了这一点。

在总书记第三次发表安全生产"党政同责、一岗双责、齐抓共管"的讲话后,地方党委和政府加强了相关的制度化工作。据不完全统计,全国32个省区市,目前共有25个省市已经研究制定出台了"党政同责、一岗双责、齐抓共管"的正式文件,北京、山西、吉林、上海、浙江、湖南、广东、甘肃和新疆的行政首长担任安委会主任。从形式上看,规范性文件主要以意见、通知、决定甚至暂行规定、暂行办法的方式发布,一些地方的创新力度很大,如湖北省2014年6月发布的《湖北省安全生产党政同责暂行办法》就以地方党内法规和地方法规联合的形式发布;山西省将安委会作为党委政府共同领导的机构。如果仔细观察,就会发现,这种地方党委和政府大范围、多层次联合发文响应中共中央、国务院要求的做法,是对中国特色社会主义法治内容和形式的重大突破。在安全生产党政同责制度化的示范和影响下,环境保护、食品安全等公共领域已开始或者准备尝试党政同责的做法。

三、按照国家治理体系建设的要求深入开展安全生产党政同责的制度化工作

国家治理体系是中国治国理政的制度体系,国家治理能力的现代化是中国治国理政的能力的现代化。前者可以总结为制度体系,后者可以总结为制度能力。中央在新时期提出国家治理体系和国家治理能力现代化,由权力之治到规范之治、可持续之治,是审时度势提出的新型政治文明革命,是对中国特色社会主义的继承和发展。安全生产党政同责的制度化,也应当在这个大框架下,抓紧开展制度化工作,抓紧开展制度能力的建设工作。下一步,应当从以下几个方面加强安全生产"党政同责、一岗双责、齐抓共管"的制度建设和能力建设工作:

在制度形式方面,继续督促或者协调其他各省份的党委和政府联合出台党政同责的文件,最好以办法或者暂行办法、规定或者暂行规定等地方党内法规和地方规章联合的形式出现,突显其规范性和强制性;要求全国各地的市(地区)、县(旗)、乡镇街道的党委和政府联合出台党政同责的文件;指导省(直辖市、自治区)、市(地区)、县(旗)、乡镇街道对所属各部门出台安全生产一岗双责的规范性文件。只有这样,才能实现"党政同责、一岗双责、齐抓共管"制度的全覆盖。在条件成熟时,通过中共中央和国务院联合发布决定或者规定(规定)、办法(暂行办法)的法制化方式,对地方的成熟做法予以巩固和发展,在全国范围内建立"党政同责、一岗双责、齐抓共管"的普遍性体制、制度和机制。

在制度内容方面,从各地已经发布的党政同责文件来看,由于经济发展、安全生产压力和认识水平的差异,各地的文件制定水平也参差不齐。总的来看,甘肃、湖北、山西等地创新更强,力度更大。建议今后加强以下几个方面的规定工作:一是明确区分地方党委的领导责任和政府的监管责任,使其各司其责;衔接地方党委领导和政府负责的工作机制,使党委的决定和支持能够落实到政府的工作之中,使政府的工作能够得到党委的支持和理解。二是地方党委主要负责人与下辖行政区域党委主要负责人签订安全生产领导责任书,使安全生产责任在纵向上能够落实到各级党委;地方党委主要负责人与党委班子成员签订安全生产领导责任书,使安全生产工作在横向上能够分解到党委班子分管或者联系组织、经工、宣传、纪检、教工委、群工、统战、军事等部门;地方政府主要负责人与副职签订安全生产监管责任书,地方副职领导与政府各部门主要负责人签订安全生产监管责任书;地方政府主要负责人与下辖行政区域的主要负责人签订安全生产监管责任书。三是明确责任的追究条件、程序和形式,如什么情况下追究党委班子成员的领导责任,什么情况下追究党委主要负责人的领导责任。只有这样,安全生产的责任才能够既明晰,又具有衔接性和可转化性。

在制度落实方面,应当建立强力的激活机制,特别是督促党政一把手亲力亲为、亲自动手抓的机制,使制度运转起来,防止"党政同责、一岗双责、齐抓共管"的责任体制睡觉,沦为形式。首先,可把安委会置于地方党委和政府双重领导之下,要求全国各地政府的主要负责人担任安委会的主任,将地方党政主要负责人绑在责任的战车上。其次,要求各地党委和政府联合制定安全发展战略,定期讨论本地的安全生产形势,检讨本地的安全生产体制、制度、机制和能力建设的问题。再次,推动各地党委、政府及主要负责人每年向上一级安全生产委员会提交安全生产工作履职情况报告;推动各级安监部门每季度向同级组织部门报送安全生产情况,让组织部门参与对下级党委、下级人民政府和同级人民政府有关部门的安全生产监管工作考核,把安全生产监管履职情况纳入评价和使用干部的重要依据。第四,按照国家治理的要求,发动社会参与和监督,让人民群众发现违法、监督违法,举报违法,弥补行政监管视野不足和能力不足的缺陷。第五,大力推进"四不两直"的执法监察方式,由安全生产、纪检监察等部门对各行业、各部门、各生产经营单位的安全生产状况进行检查,对于生产经营单位和行业(领域)监管部门监管存在的问题,应当由点到面地进行整改,由点到面地追究工作不力的责任;对于高危行业的安全生产隐患,还应当坚持把隐患当成事故处理的方法,使各责任主体真正动起来。此外,还要明确政治问责、纪律处分和刑事责任追究的程序和方式。对于政治问责,可以采取责令作出书面检查、约谈、通报批评、取消评优评先资格、责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等方式;被政治问责的,如果具有一定的情节或和后果,还应依据有关规定给予党纪政纪处分;涉嫌犯罪的,移送司法机关依法处理。

在制度能力方面,首先,要按照党的十八大决定的要求,增强基层安全生产执法监察力量,特别是公开招考一批专业人才。其次,要保证信息通畅,了解工作动态和安全生产隐患、事故、举报投诉和事故调查处理等信息。再次,要按照全覆盖的要求加强安全生产全员培训。各级人民政府安委会办公室负责组织培训本级人民政府安委会成员单位、本级人民政府所辖企业和下级人民政府安监部门。乡镇街道政府属于最基层的政府,其培训企业有着一定的特殊性,培训方式可以考虑由乡镇政府和安全生产培训学校签订培训协议的方式进行,按照法律要求共同培训企业员工。通过培训,使乡镇街道和村(居)委会工作人员学安全、会安全、管安全,使安全生产管理和监督落到企业和社区,使安全生产主体责任得到落实。此外,还要加强车辆、通信、取证和劳动防护用品等安全生产监管装备的配备工作,实行监管信息化、配备齐全化、行为规范化和执法标准化,使安全生产监管责任有条件得到落实。

四、结语

安全生产治理体系强调的是制度之治,它不仅包括国家法律层面的安全生产法治,还包括党的建设、社区自治、社会参与、道德建设等政治层面的安全生产制度之治。它的提出是对国家治理体系内容和方式的丰富和法治,是安全生产领域的新的文明革命,是法治化的文明和制度化文明的革命。在工业化、城镇化和城乡一体化的时代,这种制度文明的革命是实现安全生产形势根本好转的根本保障。在这种制度文明的形成和发展之中,安全生产"党政同责、一岗双责、齐抓共管"体制的建立及其制度化是一个关键的突破口,其不断的制度化、规范化和程序化,将带动各方面制度的健全和落实,使安全生产的意识和行为在实践中生根、发芽、开花、结果。

注:

1作者简介:常纪文,男,1971年4月生,法学博士,现为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员,中国社科院法学所教授,研究方向为环境保护和安全生产政策与法律。

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