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论我国广播电视法立法的若干问题
一、立法的必要性

    发展广播电视事业,是贯彻实施宪法有关规定,保障和实现公民有关宪法权利的基本要求,也是加强和促进社会精神文明和物质文明建设的重要方面。我国现行宪法第22条规定:"国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业,开展群众性的文化活动。"依据宪法的这一规定,发展新闻广播电视事业是国家的基本任务之一。在现代法治社会,实现这一基本任务离不开法律手段。宪法第35条规定:"中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由",而广播电视活动与宪法规定的言论出版自由能否实现密切相关,因而国外许多国家制定"广播法"或"广播电视法"的直接动因之一就是为了在广播电视活动中保障宪法所规定的"言论自由"或"表达自由"。当然,保障"言论自由"或"出版自由"不是制定"广播法"或"广播电视法"的唯一目的,促进广播电视事业的发展,建立和维护广播电视行业的竞争秩序,保护国家安全和社会公共利益,保护消费者在广播电视活动中的合法权益,保护公民的隐私权、名誉权等也是"广播法"或"广播电视法"的立法目的,但由于"言论自由"或"表达自由"属于各国宪法以及国际人权公约所规定和保障的基本人权,在利益衡量和价值判断体系,尤其是在西方国家的利益衡量和价值判断体系中具有很高的地位,如美国宪法第1条修正案就明确规定国会不得制定法律"剥夺言论自由或出版自由";而美国电子新闻业巨头爱德华·R·默罗曾经指出"只有独立的司法和自由的出版才是识别真正的自由社会和所有其他社会的标准",[1]这一观点将言论和出版自由提高到决定一个社会是否是自由社会的根本标准的地位,并且在西方国家很有代表性,因此,"广播法"或"广播电视法"不得违反宪法所规定的"言论自由"或"表达自由"是立法最重要的基本原则之一,如果违反,不管立法的目的如何,都将因违宪而被撤销。

    迄今为止,我国国家最高立法机关尚未专门针对广播电视活动制定法律。1997年8月1日国务院为加强广播电视管理,发展广播电视事业,促进社会主义精神文明和物质文明建设,制定了《广播电视管理条例》(以下简称《条例》),并于同年9月1日施行,目前这是我国管理广播电视活动的基本法律依据。《条例》的颁行对于规范广播电视活动的秩序,促进广播电视事业的发展,加强广播电视领域的法治建设发挥了积极的作用,在尚不具备制定"广播电视法"的条件下,填补了法律的空白,以行政法规的形式为国家管理广播电视活动提供了法律依据。但是,《条例》不能完全代替"广播电视法"的作用。在一个民主和法治的社会,立法不仅在内容上要体现权利保护的基本价值,而且在外观和程序上还要让人感觉到它是具有权利保护的内在精神的,而《条例》在这两个方面都有所欠缺。《条例》作为国务院的行政法规虽然地位和效力仅次于法律,但它毕竟是一种行政行为,无论其公众在其立法过程中的参与程度如何,都改变不了它由行政官员制定,并遵循行政首长负责制原则的性质,与民选代表制定的法律有明显的区别。政府为其管理活动自定其法,在涉及公民基本宪法权利和自由时,因其"既当裁判员,又当运动员"的角色,很难避免损害或侵犯公民权利和自由的嫌疑;另一方面,从《条例》的立法目的和内容上看,它实际上是从着眼于加强政府管理的角度(在《条例》的名称上已有明确反映)制定的,在保障相对人合法权益方面有所欠缺,不能充分和有效保障公民的有关宪法权利和自由。

    将《条例》上升为正式的法律不仅是民主、法治和人权保障的要求,而且也是时代发展的迫切需要。自《条例》颁布以来,我国改革开放无论在广度还是在深度上都取得了前所未有的进展,社会生活的各个方面都发生了深刻的变化。随着2001年底我国加入世界贸易组织,我国与世界的联系将更加密切,在入世的推动下,我国法制现代化的步伐将明显加快。在这样的时代背景下,《条例》的修改问题已无法回避。现行《条例》所确立的广播电视管理体制实际上仍然是20多年前计划经济时代的旧体制,在这种体制下,广播电视是党和国家的"喉舌",是重要的宣传工具,完全没有商业上的功能。改革开放以来,特别是上个世纪90年代后期以来,包括广播电视在内的所有新闻媒体都发展和强化了它们的商业功能,媒体产业化已不再是一种理论上的构想和期盼,而成为无可争议的现实。传媒市场以及媒体之间的竞争已经形成,入世以后国内广播电视业以及其他媒体还将面临境外媒体的挑战和竞争。过去,广播电视是宣传和推行国家任务的手段和工具,而今,广播电视在其传统的工具性功能之外,又发展出了新的自主性和竞争性功能,正是这部分功能的存在使得广播电视单位在相应范围内自主经营以及与国际接轨成为可能,同样,也正是因为这部分功能的发展才带来了我国广播电视业的繁荣。广播电视单位功能的这种变化,在《条例》制定时已经发生,但当时尚不明显,并且由于思想和观念上问题,立法机关主观上也无有意培育和促进广播电视单位自主性和竞争性功能的愿望。现在,在经过多年的发展以后,广播电视单位的自主性和竞争性功能已不可忽视,广播电视行业在竞争中发生的种种问题需要在法律上给予回答;而"入世"后广播电视行业应如何面对国际竞争的挑战,更需要未雨绸缪,早作打算,在立法上采取适当的应对措施。这些问题都是《条例》所没有涉及的。

    因此,有必要在总结《条例》经验教训的基础上,由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会制定《广播电视法》,取代现行《广播电视管理条例》,以适应时代要求,进一步完善广播电视领域内的法治建设,促进广播电视事业的不断繁荣和发展。

    二、立法的可行性

    由于体制上的一些原因,我国关于新闻媒体的立法一直处于相对落后的状态。《新闻法》的研究起草工作虽然在十多年前就已开始,但始终没有实质性的进展,实际上处于停滞状态,就目前的情况看,短期内制定和颁布《新闻法》的条件和时机很难完全具备和成熟。通过制定综合性《新闻法》为各类新闻媒介提供一部单行法律,从而带动新闻传播领域法治建设全面突破的思路未必可行,但是,从广播电视领域入手,先行制定一部单行《广播电视法》却是可行的。主要有两点原因:

    首先,要不要改变我国在媒体管理方面长期采行的事先审查许可制一直是困扰《新闻法》起草工作的关键问题之一。对于传统的印刷媒体,如各种报刊、杂志等,按照西方国家通行的观点,事先审查许可制绝对是违反言论或表达自由的。倘若放弃事先审查许可制,则国内很难取得一致意见;而坚持这一管理体制,又将使我国在国际上陷入被动。然而,制定《广播电视法》却基本上不会发生同样的问题。因为,对广播电视活动实行事先审查和许可是国际上的通例,如美国《通讯法》第301条规定:除经联邦电讯委员会批准持有经营广播的许可征外,任何人不得使用或操作任何无线电传递的设备装置。而《欧洲人权公约》第10条更是明确规定:本公约关于表达自由的规定不得妨碍各成员国规定对广播、电视和电影业实行许可制度。可见,如果我国在起草《广播电视法》时坚持原有的管理模式,原则上不会与言论或表达自由的原则发生冲突,也不与"入世"后的新形势相背离。

    其次,我国在制定和颁行《广播电视条例》后,陆续颁布了一系列配套法规,建立了较为完整的广播电视法规体系,如制定《广播电视法》积累了较为充分的立法经验。目前我国的广播电视法规体系包含中央和地方两个层次。在中央一级,主要是国务院的行政法规,以及国务院广播电视主管部门和其他相关职能部门所颁布的行政规章,前者如:《电信条例》(2000)、《广播电视设施保护条例》(2000)等;后者如:广播电影电视部[2]颁布的《有线电视管理规定》(1994)、《〈卫星电视广播地面接收设施管理规定〉实施细则》(1994)《广播电台电视台设立审批管理办法》(1996)、《音像资料管理规定》(1996);中共中央宣传部与广播电影电视部联合发布的《关于禁止有偿新闻的若干规定》(1997);国家工商管理局、广播电视部、文化部联合发布的《关于报纸、书刊、电台、电视台经营、刊播广告有关问题的通知》(1985);信息产业部与国家广播电影电视总局联合发布的《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》(1999)等。在地方一级,主要是省一级地方人民代表大会常务委员会制定的地方性法规,以及省一级人民政府制定的地方规章,前者如:山东省人民代表大会常务委员会制定的《山东省电视管理暂行条例》(1994)、浙江省人民代表大会常务委员会制定的《浙江省广播电视管理条例》(1997)、山西省人民代表大会常务委员会制定的《山西省广播电视管理条例》(1997)、安徽省人民代表大会常务委员会制定的《安徽省有线电视管理条例》(1997)、四川省人民代表大会常务委员会制定的《四川省广播电视管理条例》(1999)等;后者如湖北省人民政府制定的《湖北省广播电视管理办法》(1999)等。未来《广播电视法》的制定不可能脱离现有的立法基础,完全另起炉灶,目前我国有关广播电视的法律规范在《条例》的统领下,已初步形成体系,在立法过程中也积累了许多经验,这就为我国《广播电视法》的起草奠定了良好的基础。

    除了上述直接与广播电视活动有关的立法外,近年来我国行政理念和制度上的进步,其中最突出的就是在行政公开和增加透明度上取得的成就(在"入世"的推定下,行政的公开性和透明度将有大幅提高,如何保障和增加行政的公开性和透明度,将是任何与政府管理有关的立法都必须考虑的问题),以及近期为适应"入世"需要进行的行政审批制度改革,均有利于破除广播电视法制建设中的一些陈旧观念,从而为《广播电视法》的制定提供了十分重要的外部环境。

    三、立法的指导思想

    按什么样的指导思想进行起草和设计,是《广播电视法》立法时首先应当明确的问题。理论上可以有三种选择:一是对现行的广播电视管理制度进行一场彻底的变革,以现代西方国家的"广播法"或"广播电视法"为蓝本,制定一部全新的、能与发达国家广播电视法律制度完全接轨的《广播电视法》;二是在现有的基础上进行改良,在与我国政治体制的基本特型相协调的前提下,大幅革除现行制度中不合时宜的部分,制定一部较为现代化、基本上能与国际接轨的《广播电视法》;三是对现行制度不作大的改动,在维持现状的前提下,作一些小的调整,主要是将已有的政策和措施法律化,将已有的法规、规章法典化。

    在以上三种方案中,第一种方案既与我国政治制度的基本属性相抵触,又不符合我国实行渐进式改革的发展模式,严重脱离我国基本国情,因而不具有现实可能性。第二种方案坚持在遵循我国根本制度的大前提下,在总结以往经验的基础上,以改革开放、与时俱进的精神,解放思想,大胆革除现行制度的弊端,引进发达国家的有益做法,制定我国的《广播电视法》,因此,这一方案比较适合我国的基本国情,以及"入世"和签署国际人权公约后的国际环境和国内要求,是我国在制定《广播电视法》时应当坚持的总的指导思想和基本思路。至于第三种方案,则过于保守,过于强调了立法的政治性以及对传统的继承性,缺乏改革的精神,按照这种方案制定出来的《广播电视法》必然不能适应我国"入世"以后的形势,立法的实际意义不大。

    具体说来,未来制定我国的《广播电视法》应遵循下述几点指导思想或基本原则:

    1.与我国政治制度的基本属性相协调

    我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家,社会主义制度是我国的根本政治制度,禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度(宪法第1条)。宪法序言关于"中国各族人民将继续在中国共产党领导下,在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论指引下,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路"的阐述表明了构成了我国政治制度基本属性的"四项基本原则"。《广播电视法》以及其他任何立法都不能与宪法所确立的我国政治制度的基本属性相冲突,否则即属违宪。这一点决定了我国《广播电视法》与西方发达国家的广播电视法的本质区别。有鉴于此,《广播电视管理条例》第3条关于"广播电视事业应当坚持为人民服务、为社会主义服务的方向,坚持正确的舆论导向"的规定在制定《广播电视法》仍应予以坚持,并采取适当的措施予以保障。

    2.实行全面、系统的法律调整

    现行《条例》只有6章55条,仅对广播电视领域的各种行为进行了部分的规范和调整。也就是说,我国对广播电视活动的规范和管理实行的"双轨制",即在《条例》覆盖的范围内,以法律的手段加以管理,而在《条例》所涉及的事项之外,仍按照传统的办法通过发文件,下达行政命令的方式进行管理。由于我国在广播电视领域长期实行"政企不分"的管理体制,因而,政府特别是党的有关主管部门管理广播电视的许多活动是在法律调整的范围之外进行的,这种情况随着我国法治建设的不断深入,以及公民法律意识的不断提高,已难以为继,在实践中已经发生了地方广播电视主管部门依据党的宣传部门下发的文件和指示进行管理,当事人不服提起行政诉讼,而广播电视主管部门无法在《条例》或其他配套法规、规章中找到法律依据的事例。"入世"以后,所有政府行政行为都将更为严格纳入法治轨道,广播电视管理中的"双轨制"必须打破,为了避免有关政府机关在诉讼中处于不利地位,未来《广播电视法》对广播电视活动的规范和调整必须是全面的和系统的,其最低要求应是一部关于广播电视活动的基本法,最理想的是制定一部"广播电视法典",当然,实现后一目标的难度很大。

    3.鼓励和规范广播电视媒体之间的良性竞争

    如前所述,关于如何规范广播电视媒体的市场行为,促进它们之间展开良性竞争的问题,《条例》基本上没有涉及,个别条文与广播电视媒体的自主行为与市场行为有关,如"广播电台、电视台播放广告,不得超过国务院广播电视行政部门规定的时间。广播电台、电视台应当播放公益性广告。"[3];"举办国际性、全国性的广播电视节目交流、交易活动,应当经国务院广播电视行政部门批准,并由指定的单位承办。举办区域性广播电视节目交流、交易活动,应当经举办地的省、自治区、直辖市人民政府广播电视行政部门批准,并由指定的单位承办。未经批准,任何单位和个人不得举办广播电视节目的交流、交易活动。"[4] 这类规定不仅数量少,并且目的是为了"限制"和"管住"广播电视媒体的市场行为,完全没有培育相关市场,促进广播电视媒体间良性竞争的意图,而通过鼓励广播电视媒体之间的良性竞争实现我国广播电视业的繁荣,恰恰是我国广播电视业无可避免的发展方向。因此,未来在制定《广播电视法》时应加强这一方面的内容,以把该法制定成一部"事业促进法",而不是重走《条例》的老路,把该法变成一部"管理法"。

    4.坚持审批制度,改革政府管理的方式和程序

    对广播电视媒体实现审批和许可制度是各国的通例,因此,原则上应坚持我国业已实行多年的审批和许可制度,在这一前提下根据需要适当放宽政府管理的力度,扩大广播电视媒体的自主权。在坚持对广播电视媒体的设立和经营实行审批和许可制的同时,也应当改革现行政府管理广播电视传媒的方式和程序,尽量减少和避免事前的与微观的管理,加强事后监督,大幅提高行政管理程序的公正性和透明度。《条例》在这方面的规定有诸多缺失,如在审批许可征时,行政首长个人决策的色彩过于浓厚,有损程序的公正性;以及程序的开放性和透明度不够等。依照现代法治理论,政府权力是否具有合法性和正当性,并不取决于权力本身的大小,而取决于权力以何种方式取得和行使。因此,革新政府管理的方式和程序将是《广播电视法》的立法重点之一。

    5.高度重视人权保障问题,建立有效的权利保护机制

    是否从人权保障的角度入手立法,是否具有有效的权利保护机制,是衡量未来《广播电视法》先进还是落后的重要标准之一。现行《条例》从有利于政府管理的角度制定,对如何保护当事人合法权益的问题缺乏考虑,基本上没有涉及权利保护的规定。为使《广播电视法》经得起现代法治原则的考验,该法在起草过程中必须建立有效的权利保护机制,力求突出其重视人权保障的特点。《广播电视法》所要保障的人权首先是宪法所保障的言论自由权,这对于保证我们的社会是一个民主、开放、自由的社会,对于保障人民行使宪法规定的当家作主的权利,充分和有效参与和监督国家机关的活动,至关重要,因而在权利和利益的衡量中应将言论自由置于很高的位置,优先保护,非确有必要及迫不得已,不对言论自由加以限制。由于广播电视媒体是公民行使其言论自由权的重要工具和媒介,因而《广播电视法》在立法时要注重对广播电视单位新闻报道权的保护,尤其是要明确规定广播电视媒体在信息公开和信息自由基础上的信息获取权;此外,还要采取一定的法律措施,在合理范围内排除或减轻广播电视媒体对政府不当干预惧怕,以及对侵犯名誉权、隐私权等各类诉讼纠纷缠身的担忧,以使广播电视媒体大胆发表公众属于言论自由范围内的各种言论。人权保护的另一个重要方面是:要在《广播电视法》中建立保护广播电视节目消费者合法权益的有效机制,并以此确保广播电视媒体切实履行其应当承担的社会责任。

    6.推动和指导广播电视媒体建立行之有效的自律机制

    现行《条例》对广播电视媒体本身的自律问题没有涉及,仅规定:"全国性广播电视行业的社会团体按照其章程,实行自律管理,并在国务院广播电视行政部门的指导下开展活动。"[5]广播电视行业社会团体的自律管理与广播电视媒体本身的自律是不同的。《条例》的这一规定允许广播电视行业社会团体实行自律管理,而未提及广播电视媒体本身的自律问题。表明《条例》的制定者认为广播电视媒体的自律问题不重要,不需要通过法律手段加以调整。而在实际生活中,有一种比较流行的观点认为媒体自律所涉及的不过是媒体的职业道德问题,基本上与法律无关。事实正相反,广播电视媒体的自律问题不仅与法律有关,而且是在制定《广播电视法》时必须处理好的一个重要问题,因为它与政府对广播电视媒体的行政管理密切相关,如果媒体能够很好地自律,政府就可以减少对媒体的直接管理,减弱对媒体的干预色彩,提高管制媒体的行政效率以及政治和社会效益。西方国家对包括广播电视在内的各类媒体的管制色彩是比较淡薄的,表面理由是为了尊重言论自由或表达自由的原则,实际上政府放权的部分通过加强媒体指导下的媒体自律(自我审查)得到了补偿,由此政府不露声色地实现了管制媒体的目的。尽量避免运用强制性的行政权力是当代发达国家行政管理的一种潮流,在涉及敏感问题上尤其如此。这是西方国家值得借鉴的一条有益经验。广播电视立法由于涉及言论自由等较为重要和敏感的宪法权利,不宜表现出过强的行政管制色彩,处处设置和强调政府的直接干预不仅容易招致媒体和社会的不满与批评,而且也常常导致行政管理因丧失必要的灵活性而僵化和失效。为此,在制定《广播电视法》时应重视推动和指导广播电视媒体在其内部建立有效的自我约束机制。

    7.借鉴国外经验,限制或禁止外国广播电视媒体进入

    由于广播电视媒体具有影响和左右社会舆论的巨大威力,国外许多国家都通过立法禁止或严格限制外国人拥有和经营本国的广播电视媒体,如美国《通讯法》第310条(a)条规定,电台许可证只可授予美国公民。外国人、外国政府或其官员,外国公司、任何其官员或负责人是外籍人的公司或1/5以上的资本总额由非本国公民拥有的公司,均不得持有许可征。如果许可证申请人为控股公司,则非美国公民拥有的股份不得超过股份总额的1/4。但是,美国法律未对有线电视系统中持有所有权利益的外国人或公司作出任何限制,原因是其认为有线电视系统从空中捡拾电波然后通过线路发送至用户的行为不属于广播电视节目的制作、编播和经营行为,而仅仅是一种机械、被动的获取和传递电波的行为,因而可以由外国人或组织拥有和经营有线电视系统。[6]我国为维护国家安全,也应借鉴美国等西方国家的做法,在《广播电视法》中禁止外国人或外国人控股的公司拥有和经营我国境内的广播电视媒体,同时对广播电视媒体播放外国广播电视节目予以必要的限制。这种立法措施有国际先例可循,不存在与我国"入世"协议相抵触的问题。

    四、立法涉及的几个主要问题

    1.关于名称和框架

    国外规范无线电广播和电视的综合性法律,一般称为"广播法"(Broadcast Law 或Broadcast Act),原因在于国外"广播"的概念比较宽泛,包括无线电广播和电视广播在内,甚至还可以覆盖在计算机互联网上以多媒体形式制作和传播信息的行为。而在我国,"广播"一词的涵义较窄,通常是指无线电广播,"广播"和"电视"两个词经常并列使用,因而我国规范无线电广播和电视的综合性法律在名称上宜采用公众习惯和熟悉的称谓,定名为《中华人民共和国广播电视法》,简称《广播电视法》。

    现行《广播电视管理条例》在结构上分为六章,分别为:第1章,总则;第2章,广播电台和电视台;第3章,广播电视传输覆盖网;第4章,广播电视节目;第5章,罚则;第6章,附则。为充分体现立法的指导思想,未来的《广播电视法》应在《条例》6章的基础上在增加4章,共10章。各章分别为:

    第1章 总则

    第2章 国家广播电视管理机关

    第1节 组成

    第2节 职责权限

    第3节 工作程序

    第3章 广播电台、电视台的设立与经营

    第1节 广播电台、电视台的设立

    第2节 广播电台、电视台的经营

    第4章 广播电视节目

    第1节 节目的制作和播放权

    第2节 节目制作与播放准则

    第3节 广告

    第4节 节目交易

    第5节 境外节目的准入

    第5章 广播电视信号的传输与接受

    第1节 信号的传输与接受

    第2节 设施保护

    第6章 有线电视网络

    第1节 设立

    第2节 节目管理

    第2节 服务

    第7章 广播电台、电视台的自律

    第8章 罚则

    第9章 权利救济

    第10章 附则

    2.关于广播电视政府管制方式与程序的革新

    《广播电视条例》确定的管制方式和程序有两个基本特点:一是广播电视的主管机关为普通行政机关,即在决策方式上由主管机关的行政首长按照"首长负责制"的原则作出决定;二是按照传统的行政程序进行决策,行政程序缺乏开放性和透明度,缺乏保护当事人合法权利的机制(如没有规定行政机关的告知义务、当事人的知情权、陈述和申辩权,以及听证制度等)。这两点决定了我国目前有关广播电视的政府管制方式和程序是比较落后的,不仅落后于西方发达国家,而且也落后于我国行政法制建设和行政改革自身的发展。在广播电视媒体的管制方式上,发达国家多设立不同于普通行政机关的"新型机关",即以委员会形式组织起来的独立管理机构,由其代表国家和社会公共利益对广播电视等媒体进行管制;决策形式实行"裁决制",由委员会投票按照"少数服从多数"的原则作出裁决,而不是由机关首长按"首长负责制"原则作出"决定"。在管制程序上,程序的公开性和透明度较大,当事人的知情权、申辩权等权利得到较为充分的保障,以及普遍设置正式或简易听证程序等,与传统的政府管理程序相比,吸收和融入了更多司法程序的特点。

    例如,在美国,广播电视媒体主要由联邦通讯委员会管辖。该委员会由5位委员组成,委员由总统经参议院建议和同意而任命,总统从委员中指定委员会主席。同属一个政治党派的委员会成员不得超过3名。委员实行任期制,每位委员任期5年,相互交错卸任。委员会为履行职责,设立了若干职能机构,其中主要有:大众媒介局、有线服务局、共同载体局及私人无线电局。听证是联邦通讯委员会审批许可证时的常用程序。在当事人的申请不存在实质性或重大事实争议问题,以及不牵涉到政策或公共利益问题时,委员会可不经听证而批准申请人的申请,向其颁发许可证。[7] 除此之外,委员会在审批许可证申请时,均须通过听证程序收集证据,查明事实,并作出结论。

    再如,英国对商业电视台的管制也是由一个具有独立地位的机构----独立电视委员会(Independent Television Commission)进行。该委员会由主席、副主席以及10名委员组成,均由英国文化、媒体和体育部部长任命。委员会下设若干专家顾问委员会,如广告顾问委员会、宗教顾问委员会、学校顾问委员会、医学顾问委员会等,以及十多个观众顾问委员会,每个观众顾问委员会由不同年龄、背景的观众组成,以向独立电视委员会提供各种意见。独立电视委员会根据《广播法》以及议会指定的其他相关法律独立行使职权。其职责主要是:对全国所有的商业电视机构,包括无线、有线或卫星电视机构等,审查和颁发许可证;制定和发布有关节目内容、广告、赞助等方面的规定;保障电视服务的数量和质量得以满足公众的需要;确保商业电视机构之间进行公平竞争;对商业电视机构是否守法以及遵守许可条件进行监督,并对违法及违反许可条件的行为进行处罚;以及对各种投诉进行调查和公布调查结果。

    我国香港特别行政区对广播电视的管理也采用了类似的方式与程序。特区政府广播局是广播电视的主管机关,依照《广播局条例》第4条的规定,广播局由特区行政长官任命的3名政府官员,以及其他6~9名在香港常住至少7年以上的香港居民组成,其中不具有公务员身份的成员实行任期制,每届任期不超过3年,可以连任。

    以实行委员会制的独立管理机构对广播电视媒体以及其他媒体进行管理,以及在管理过程中引入听证程序,反映了当代先进的行政理念以及媒体管制的世界性潮流,因此,我国《广播电视法》也应依照这一思路改革现行广播电视媒体管理体制。改革的内容主要有以下几点:

    (1)新的广播电视管理机构更名为"国家广播电视委员会",也可称为"国家广播电视局",但前者更直接地反映了该机构的组织特点,相比之下,以前者为好;

    (2)国家广播电视委员会由7名委员组成。委员会设主席1人、副主席1人、委员5人;主席、副主席、委员人选由国务院总理提名,全国人民代表大会常务委员会批准任命;

    (3)在国家广播电视委员会的成员中,国家公务员不超过3人,其他成员从国家公务员以外的其他人员,特别是社会人士中选任。委员会主席应为国家公务员。非国家公务员委员会成员实行任期制,每届任期5年,可获连任但不得超过1届;

    (4)委员会以召开会议的形式行使职权。出席会议的委员会成员最低不得少于5人。委员会按照"少数服从多数的原则",以投票表决的方式作出决定;

    (5)委员会在作出对利害关系人的合法权益有实质性影响的决定或裁决前,应将当事人的申请以及其他事实和依据告知有关利害关系人,征询利害关系人的意见。如利害关系人对重要事实和法律问题有异议,且能提出初步证据和理由的,委员会应在作出决定或裁决前组织听证,法律另有规定的除外。

    (6)除非法律另有规定,委员会的会议记录应当公开。

    3.关于鼓励和保障公平竞争

    按照现行《条例》的规定,广播电台、电视台由县、不设区的市以上人民政府广播电视行政部门设立,其中教育电视台可以由设区的市、自治州以上人民政府教育行政部门设立。其他任何单位和个人不得设立广播电台、电视台。[8]中央的广播电台、电视台由国务院广播电视行政部门设立。中央的教育电视台由国务院教育行政部门设立。[9]可见,我国广播电台、电视台在体制上不仅不能"私有",而且也不是一般的"国有",它们是由国家行政机关直接设立,并且,除教育电视台外,是由国家广播电视行政部门直接设立,属于典型的"政企不分"。这种体制在计划经济时代形成,不仅显然不利于保障宪法所规定的言论自由等公民的宪法权利,而且也不利于在不同的广播电视单位之间形成竞争,并在竞争中促进我国广播电视事业的繁荣和发展。对这一过时体制的反思和革新势在必行。

    在《广播电视法》中建立鼓励和保障公平竞争的机制,首先应当改革广播电台、电视台必须由国家广播电视行政部门或教育行政部门设立的体制。在这一点上可以考虑实行三步走的策略:

    其一,必须严格实行"政企分离",改变目前广播电视单位实际上是国家广播电视行政部门一部分或附属单位状况,赋予广播电视单位市场主体资格以及自主经营权;

    其二,废止目前广播电视行政部门直接设立广播电视单位的制度,实行设立主体的多元化,以使广播电视单位能够反映和代表社会上的多元利益与呼声。可以考虑先将广播电视单位的设立主体扩大到所有国有部门,以国有资金设立广播电视单位。

    其三,开展允许私人或社会资金投资广播电视单位的试点工作,争取在《广播电视法》实施后的三年内出现一定数量国家控股的广播电视单位,甚至少量私人所有的广播电台、电视台。

    其次,要建立一套竞争规则,以防垄断和不正当竞争。如美国为保证广播电视媒体具有公众所期望的多元、竞争和多样性,实行所谓"多种所有权规则",即:(1)限制在同一地区或社区内可以设立的无线电台、电视台的数量,以及同一实体在该区域内可以拥有的电台、电视台的数量。如美国联邦通讯委员会的规则禁止在同一社区或地区(根据等场强线的重叠来衡量)对两个电视台的共同所有权、对甚高频-电视/调频联合体、以及对甚高频-电视/调幅联合体的共同所有权。此外,美国《通讯法》还禁止对电视台、无线电广播电台和位于该电台、电视台当地服务区域内的电报系统的共同所有权;(2)限制同一实体在全国范围内可以拥有的商业调幅电台、调频电台或电视台的数量。如美国联邦通讯委员会规定,单独一个实体只能拥有20个调幅电台、20个调频电台和12个电视台,总数为52个台,可设在全美的任何地方。联邦通讯委员会还规定,当一个电台或电视台拥有全国25%以上的观众时,该电台或电视台不得由任何单一群体或实体所有。委员会在计算可允许的电台、电视台数目时,应将同一人在其中担任官员、董事或投票表决股东(拥有5%以上股份)的所有电台、电视台计算在内;(3)禁止报纸在其发行区域内拥有电台或电视台,也即禁止报纸-广播联合体的存在。又如,英国规定:任何人拥有两个或两个以上电视服务机构的所有权或20%以上的股权时,其电视服务机构所占有的观众份额不得超过全国电视观众的15%;禁止任何人同时拥有全国性第3电视频道和第5频道的许可证;禁止任何人在同一地区内持有两个或两个以上区域性第3电视频道许可证。[10]其他西方国家通常也实行类似的规则。西方的"多种所有权规则"表明广播电视媒体不仅不能为国家所垄断,而且也不能为任何私人或利益集团所垄断。西方的这些防止广播电视行业垄断和不正当竞争的规定值得我们研究和总结,当然,我国的情况与西方国家不完全相同,目前实行的是国家垄断,短期内只能实现政企分开,扩大广播电视单位经营自主权的有限目标,至多可允许私人适当介入,不会完全过渡到以私营为主的状态,但西方国家调控广播电视媒体之间竞争的思路以及一些方式方法对我们仍不失其借鉴价值。

    除广播电视媒体所有权或经营权的归属和布局之外,广播电视媒体的竞争规则还涉及其他一些方面,如当地方台有义务转播中央台的新闻节目时,地方台是否可以出于竞争的需要,不播出中央台新闻节目之中的广告,而插播自己的广告,或者未经同意而使用其他台编制的节目等。对于这一类问题,《广播电视法》也应有相应措施加以解决。

    4.关于申请设立广播电台、电视台的条件

    如前所述,按照现行《条例》的规定,广播电台、电视台只能由县以上各级人民政府的广播电视行政部门和教育行政部门设立(教育电视台),其他任何单位和个人都不得设立广播电台、电视台。这一规定既不符合政企分开的原则,又落后于时代的发展。为此,未来的《广播电视法》应适当扩大有资格申请设立广播电台、电视台的主体范围,即国有企事业单位,以及法律、行政法规允许的国家控股公司以及我国公民拥有并管理的私人组织。特定国家机关为推行某种社会公益的需要,如国家教育行政部门为推进教育事业,可依法利用国有资金,首先注册成立一个法人单位,然后通过该单位申请设立广播电台、电视台。

    在申请人的范围扩大,私人有可能介入广播电台、电视台的设立和经营后,《广播电视法》在立法时应根据发达国家的经验,特别规定申请人必须具有良好的信用和品质记录,这意味着国家广播电视委员会将对申请人的信用和品质状况进行审查。设立这一申请条件对于广播电台、电视台遵纪守法、认真自律,忠实地履行其社会责任是十分必要的。

    5.关于设立和经营广播电台、电视台的许可证

    颁发许可证是市场经济条件下,政府管理社会事务重要手段之一。然而,这一手段在《条例》中没有受到应有的重视。《条例》几乎未对许可证的颁发程序作出规定,也没有规定许可证的期限。这是因为:在《条例》所规定的体制下,广播电台、电视台是国家广播电视行政部门自己设立或由国家教育行政部门向广播电视行政部门申请设立,国家广播电视行政部门与申请人之间的关系属于政企不分的内部管理关系,国家广播电视行政部门可以象管理其内部机构和下级机关一样,依照上级指挥下级,下级服从上级的原则,依靠传统的行政手段,对广播电台、电视台进行管理,因此,许可证所起的作用有限;另一方面,将许可证的颁发程序具体化实际上是对国家广播电视行政部门形成了约束,在《条例》当时所处的立法背景下,这种对国家广播电视行政机关的法律约束还很难为《条例》的制定者所接受。但是,当按照市场经济的原则和要求,赋予广播电台、电视台独立的法人地位以及必要的经营自主权,特别是私人或私人组织介入之后,国家广播电视行政部门与广播电台、电视台之间的关系必然由内部管理关系转变为外部管理关系,这种转变的实质意义在于:在内部管理关系中,国家广播电视行政部门无须有具体的法律依据,凭借其行政权力即可对广播电台、电视台进行管理,从这个意义上讲,内部管理关系的法律性很差;而外部管理关系则不同,在外部关系中,国家广播电视行政部门对广播电台、电视台发号施令须有明确的法律依据,广播电台、电视台并没有全面服从国家广播电视行政部门的义务,其独立性受到法律的保护,管理者与被管理者各自依法享有权利和承担义务,这就是人们常说的"法律面前人人平等"。因此,当国家广播电视行政部门与广播电台、电视台的关系由内部关系转变为外部关系时,许可证作为一种管理杠杆所发挥的作用就非常重要。国家广播电视行政部门可以在许可证中详细规定广播电台、电视台的权利、义务与责任,并通过发放有限期的许可证对广播电台、电视台进行定期审查。对广播电台、电视台而言,许可证到期时,必须向国家广播电视行政部门申请展期,如广播电台、电视台在许可证有效期内没有遵守许可证规定的条件,它将面临国家广播电视行政部门拒绝展期,从而使其丧失经营资格的危险。正是这种危险的存在可以迫使广播电台、电视台谨慎行事,进而使国家对广播电视的宏观管制取得预期的、比国家直接进行微观管理好得多的效果。

    鉴于上述理由,未来的《广播电视法》应规定,国家广播电视委员会向审查通过的申请人颁发设立和经营广播电台、电视台许可证;许可证应载明各项许可条件;许可证的有效期为5年,期限届满应向国家广播电视委员会申请展期;委员会在审批展期申请时应对申请人在前5年的遵守国家法律、许可条件及自律的情况进行审查和评估,如申请人的表现不符合许可证上载明的要求,委员会有权拒绝申请人的展期申请,不发给申请人新的许可证。与此同时,为保证广播电台、电视台的延续性,未来的《广播也应规定,广播电台、电视台在原许可证期限届满,提出展期申请时,如申请人未严重违反许可条件,其在申请许可证的竞争中享有优先权,委员会应批准其展期申请,向其颁发新的许可证

    6.关于公共利益和消费者权益的保护

    只要允许广播电视单位拥有盈利的目的,并以盈利目的进行竞争,就存在广播电视媒体因私废公的可能,就会发生广播电视媒体的个体利益与社会公共利益与消费者合法权益之间的冲突,因而也就随之产生了在广播电视媒体自主经营和竞争中强调保护公共利益和消费者权益的必要。西方国家对公共利益的保护方法主要有两种,一是成立专门的公共广播电视台或公共广播电视频道,这类电视台或频道专门为落实国家的公共政策,推广社会公益而成立,没有商业性,其经费来源于国家拨款。著名的BBC(英国广播公司)即属这种类型;二是通过法律和许可证规定商业性广播电视媒体的社会责任。其理论依据为:广播电视所占有的频率资源属于社会公有,广播电视单位理所当然负有为社会公共利益服务的责任。西方国家为保护社会公共利益和消费者合法权益对广播电视媒体进行了范围广泛的干预,包括政治、经济和社会各个方面,如在政治上规定广播电视单位不得宣传纳粹思想、恐怖主义,应当为政治候选人提供等质等量的时段并以最低标准收费,以供其进行竞选活动;在经济上,禁止有偿新闻,防止广播电视媒体沦为其他行业不正当竞争的工具;在社会方面,则从节目品质、节目内容是否涉及色情、暴力、吸毒、犯罪技巧、恐怖、虐待动物等方面对广播电视节目的内容进行控制;对制作和播出广告以及竞赛类节目进行较为严格的规范和限制;以及实行节目分级与特定节目限时播出的制度等。不少国家规定,广播电视媒体有责任播放政府提供或要求播放的电视节目。

    我国现行《广播电视条例》也有若干保护公共利益和消费者合法权益的规定,如《条例》第32条规定:广播电台、电视台应当提高广播电视节目质量,增加国产优秀节目数量,禁止制作、播放载有下列内容的节目:(1)危害国家的统一、主权和领土完整;(2)危害国家的安全、荣誉和利益;(3)煽动民族分裂,破坏民族团结;(4)泄漏国家秘密;(5)诽谤、侮辱他人;(6)侵犯他人隐私权;(7)宣扬淫秽、迷信或者渲染恐怖和暴力活动;(8)渲染和传授犯罪方法;(9)品位地下,宣扬低级趣味,破坏社会风序良俗;(10)法律、行政法规禁止的其他内容。《条例》第42条规定:广播电台、电视台播放广告,不得超过国务院广播电视行政部门规定的时间;广播电台、电视台应当播放公益性广告。这些规定对于保护国家利益、社会公共利益以及消费者的合法权益起到了应有的作用,但这类规定很不完整,也不够细致,有关部门在审查节目时所依据的是党和政府的有关文件以及上级的指示精神,这与现代法治的要求是有出入的,未来在制定《广播电视法》时应对不公开的内部规则进行清理,将其中已被实践证明行之有效且符合法治原则的经验法律化。

    我国没有私营的广播电视媒体,在可预见的将来,即使允许广播电视媒体私有和私营,其范围也必将受到严格的限制,因此,现在着手研究制定的《广播电视法》不可能建立在广播电视媒体主要由私人所有及私人经营的基础上。《广播电视法》对社会公共利益以及消费者合法权益的保护不可能采用区分公共广播电视媒体与商业性广播电视媒体的西方模式。我国的广播电视媒体是介于西方公共广播电视媒体与商业性广播电视媒体之间的一种混合形态,一方面我国所有广播电视媒体就其性质而言都属于公共广播电视媒体,但另一方面,它们又从事一定的商业活动,具有盈利目的,因而与西方的商业性广播电视媒体有着不少共同的特点和问题。我国广播电视媒体以公共性为基础兼具商业性的性质决定我国《广播电视法》有关保障国家和社会公共利益以及消费者合法权益的法律规范将具有如下基本特点:

    (1)我国广播电视媒体将比西方的商业性电视媒体承担更多的公共职能与义务;

    (2)与西方商业性广播电视媒体相比,国家对广播电视媒体商业行为可以进行更大的限制与更强的干预;

    (3)西方国家限制广播电视媒体商业活动,保护社会公共利益和消费者合法权益的具体方式方法将为我国的相关立法所学习和借鉴。

    进而言之,我国未来在制定《广播电视法》时,应将保护公共利益与消费者合法权益的法律规范分为两大类:一类是促成性规范,即通过规定广播电视媒体应当做什么,从而实现保护目的的规范;另一类是禁止性规范,即通过规定广播电视媒体不可以做什么,从而实现保护目的的规范。促成性规范的主要内容有:(1)国家鼓励广播电视媒体制作和播出内容健康向上、具有教育导向性作用的优秀广播电视节目;(2)广播电视媒体应按法律规定的数量和比例制作和播放少儿节目;(3)在少数民族聚居地区广播电视媒体应按法律规定以少数民族语言制作和播出一定数量的广播电视节目;(4)国家鼓励广播电视媒体为特定的弱势群体如退休老人、残疾人、下岗工人、农民等制作和播出广播电视节目;(5)广播电视媒体应依照法律规定制作和播放公益广告;(6)广播电视单位应依国家广播电视管理机关的要求无偿制作和播放公益性电视节目。

    保护公共利益和消费者合法权益的禁止性规范所涉及的内容主要有:(1)禁止制作和播出危害国家的统一、主权和领土完整、安全和荣誉的节目;(2)禁止制作和播出煽动民族分裂,破坏民族团结的节目;(3)禁止制作和播出泄漏国家秘密的节目;(4)禁止制作和播出诽谤和侮辱他人和侵犯他人隐私权的节目;(5)禁止制作和播出宣扬淫秽、迷信或者渲染暴力的节目;(6)禁止制作和播出渲染和传授犯罪方法的节目;(7)禁止制作和播出品位低下,宣扬低级趣味,破坏社会风序良俗的节目;(8)禁止制作和播出有偿新闻和其他有偿社会节目;(9)获得赞助制作和播出的节目必须表明节目获得赞助及赞助者身份;(10)禁止广播电视媒体在竞赛类节目中作出舞弊行为;(11)禁止制作和播出虚假广告;(12)在任何节目中插播广告的次数不得超过一次,时间不得超过节目长度的10%;(13)禁止制作和播出画面和声音质量低劣的节目;(14)禁止制作和播出品位低下、宣扬低级趣味的节目;(15)禁止制作和播出法律、法规禁止的其他节目。

    此外,《广播电视法》还应通过建立事先审查以及事后监督的各种机制,以及通过建立广播电视媒体的自律体系,来保障有关保护公共利益和消费者合法权益的法律规定切实得到的贯彻实施。

    7.关于新闻特权与媒体的保护

    这是近年来随着新闻媒体自主性增强所产生的问题。过去,新闻媒体实际上是享有特殊地位的国家机关,拒绝新闻采访或调查、或者对新闻媒体设置障碍、恐吓威胁新闻记者甚至侵犯新闻记者人身权的情况很少发生,因为当事人知道新闻媒体是党和国家的代表和喉舌,侵犯新闻媒体及其工作人员将发生严重后果。随着改革开放的深入,媒体的性质和地位也悄悄地发生了变化,除极少数全国性重要媒体(如中央电视台、人民日报等)之外,大多数媒体过去所享有的事实上的特权被削弱了,有的甚至成为普通的事业单位或商业单位。与此同时,媒体获取新闻信息遇到的困难越来越多,阻力越来越大,侮辱、殴打记者的事件已多次发生,涉及新闻媒体的法律纠纷也从无到有,大量增加。这些问题表明我国存在将新闻传播关系纳入法治轨道的迫切需要。由于包括广播电视在内的新闻媒体不仅是公众言论自由的论坛,而且更是人民监督国家机关及其工作人员的行为,行使当家作主权力,以及捍卫社会正义的重要工具,因此,有必要给予媒体和新闻从业人员合理的特殊保护。未来的《广播电视法》应体现这一思想,规定若干保障广播电视媒体新闻采访权、减轻或豁免法律责任以及保护记者人身安全的若干措施,同时也对特种手段的新闻采访(如使用隐形录音、录像设备等)进行必要的规范和限制。

    8.关于有线电视系统的管理和服务

    有线电视在电视服务中发挥着越来越大的作用,随着有线电视网络的迅速发展,现今全国大多数电视用户均通过有线电视网络收看电视节目。然而,《广播电视条例》有关有线电视的规定并不多,更没有设立专门的章节加以规定。《广播电视法》作为调整所有广播电视活动的综合性法律,应对有线电视服务作出全面、系统的规定。对有线电视服务的法律调整应从两个方面进行:一是针对有线电视台作为一种电视媒体向用户提供其自办电视节目的行为;二是针对有线系统向用户提供电视信号接收服务的行为。所谓作为电视媒体的有线电视服务是指有线电视系统自身制作和播出电视节目的活动。国外有的国家将有线电视的功能限定为纯粹通过有线网络提供无线(包括卫星)电视信号接收服务,禁止有线电视服务部门具有制作和播出电视节目的广播功能,而我国从一开始就允许有线电视台自办节目。广播电影电视部1994年2月颁布的《有线电视管理规定》第2条规定:"本规定所称的有线电视,是指下列单独或混合利用电缆、光缆或者微波的特定频段传送电视节目的公共电视传输系统:(1)接收、传送无线广播电视节目,播放自办广播电视节目的有线电视台;(2)接收、传送无线电视节目的共用天线系统。"第20条规定:"有线电视台播放电视节目必须符合国家法律、法规。严禁播放反动、淫秽以及妨碍国家安全和社会安定的电视节目或者录像制品。"由此可见,我国有线电视系统可以具有广播电视媒体的性质和功能,对这类功能的法律规范应当与无线广播电视媒体相统一,在许可证的发放和节目审查和管理方面实行基本相同的制度。对于有线电视系统提供信号服务的法律调整不宜统得过死,而应继续坚持和完善现行"统一领导、分级管理"的原则[11],可以考虑在一定限度内,向私人开放有线电视服务行业。此外,对于有线电视服务部门与用户之间的服务消费关系,特别是其中的服务标准以及收费问题,应在《广播电视法》中作出较为明确的规定。

    9.关于征收广播电视税的问题

    如前所述,西方国家一般不允许公共电视台从事商业活动,其经费来源于国家拨款。为解决公共电视台的经费问题,有的国家开征了特别税,如英国每年向每台电视机用户征收电视收视税,并将此项税收全数拨给BBC使用。受此启发,我国也有人建议采用类似的办法解决广播电视部门经费不足的问题。考虑到我国的广播电视媒体在制度上并无公共媒体与商业媒体的分类,而且广播电视媒体,特别是电视媒体多年来已经进行了商业性的服务活动,并从广告以及其他收入中解决或部分解决了广播电视媒体的经营和发展费用,更为重要的是,我国公众在缴纳个人所得税以及其他各种类型的税费以后,在心理上不一定能够接受国家再次征收电视收视税,而广播电视媒体也未必欢迎国家作出不准广播电视媒体从事商业活动的禁令。因此,在是否由国家征收公共广播电视收听、收视税费的问题上,还是以维持现状为好。

    10.关于自律机制的建立与运作

    依照国外的有关经验和做法,媒体的自律机制在政府的指导下建立和运作。媒体自律的好坏关系到政府管制媒体的松严,以及媒体社会形象的优劣。由于媒体自身的复杂性,其自律机制很难完全建立在自觉自愿的基础上,须有一定的法律规范和约束为基础,这样的机制才能建立并有效地发挥作用。因此,《广播电视法》可考虑采用以下法律手段推动广播电视媒体自律机制的建立:

    (1)授予广播电视媒体主管机关拥有协调和指导广播电视媒体建立自律机制的权力和责任;

    (2)建立广播电视媒体代表会议制度,会议代表由两部分人员组成,一类广播电视单位的代表(即负责人),另一类是编辑记者代表。会议每年召开一次,其职能主要是:制定广播电视媒体自律准则;推选负责监督准则实施的"广播电视媒体自律委员会";听取"广播电视委员会"的工作报告;以及修改和完善自律准则等;

    (3)"广播电视媒体自律委员会"由广播电视媒体代表会议推选的9名委员组成,设主席1人,负责召集委员会会议。委员会的主要职能是指导和监督广播电视媒体进行自律,受理公众对广播电视媒体的投诉,调解广播电视媒体与公众之间的纠纷;

    (4)"广播电视媒体自律委员会"依照公开的听证程序受理和处理公众对广播电视媒体的投诉,调解广播电视媒体与公众之间的纠纷,以及对违反自律准则的行为予以查处等。

    (5)"广播电视媒体自律委员会"有权发表报告对违反自律准则的行为给予公开批评或谴责,也可以依照准则的规定对违反准则的单位和个人给予罚款或其他惩戒;

    (6)"广播电视媒体自律委员会"与广播电视单位及广播电视从业人员之间的纠纷,可申请国家广播电视主管机关以调解方式解决,或以向法院提起民事诉讼的方式解决;

    (7)"广播电视媒体自律委员会"独立开展工作,仅在十分必要及例外的情况下,国家广播电视主管部门方可依法对委员会的工作进行干预;

    (8)实行强制加入广播电视媒体自律机制的原则,任何广播电视媒体均不得游离于《广播电视法》规定的自律体系之外。

    11.关于罚则

    我国刑法以外的其他法律在规定罚则时素有仅规定行政或民事责任,而将刑事责任问题交由刑法统一加以规范的传统。"构成犯罪的,依法追究刑事责任"是典型的表述方法,实际上意味着刑法以外的其他法律在罚则中不对刑事责任加以规定。实践证明,这种罚则立法的惯例是值得反思和检讨的。为达到有效防治违法行为的效果,我国法律罚则立法的传统必须进行某种程度的革新,革新的方向是引进轻罪概念与相应制度,将许多过去属于行政违法的行为转而定性为刑事犯罪行为,如广播电视单位的工作人员收受贿赂,播出有偿新闻,按照普通刑法规定的标准,很多此类行为难以定罪,但是,如果《广播电视法》有针对性地规定了特别刑事条款,则该法对有偿新闻的防治将能取得较好的效果。因此,《广播电视法》在罚则部分应引进若干特别刑事责任条款,使本法罚则部分的规定趋于综合化。

    12.关于权利救济

    未来我国在制定《广播电视法》时应对权利救济问题更加重视。在《条例》中没有关于权利救济的直接规定,而未来的《广播电视法》应设专章规定权利救济的方式和方法,不仅规定当事人及公众对广播电视媒体的投诉制度,以及其他各种救济途径,以保证当事人可以选择经济、快捷和有效的方式使其被侵害的权利的恢复和补救,而且还要明确规定针对国家广播电视管理机关的行政诉讼制度,以防行政机关滥用行政权力,侵犯公民的言论自由以及广播电视媒体的新闻权利和其他合法权益。另一方面,《广播电视法》在指导思想上不应一味追求减少和削弱政府管制广播电视媒体的权力和能力,以实现所谓"小政府,大社会"的政治理念。相反,鉴于广播电视行业的特殊性,政府管制和干预广播电视媒体的能力应得到合理保持,在某些宏观方面甚至还应有所加强。作为一种平衡,为防止政府机关滥用权力就必须从权利救济等程序上加强对行政权力的控制和约束,并使被侵害的合法权益得到有效的弥补。此外,广播电视领域内的权利救济不仅涉及国家行政机关与广播电视媒体之间的行政管理关系,而且还涉及一系列平等主体之间的民事关系,所有这些均应在设计《广播电视法》的权利救济机制时予以认真考虑。



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    [1] 转引自:〖美〗T·巴顿·卡特等著,黄列译:《大众传播法概要》(美国法学精选丛书),第4页,北京,中国社会科学出版社,1997。

    [2] 现为"国家广播电影电视总局"。

    [3] 《广播电视管理条例》第42条。

    [4] 《广播电视管理条例》第45条。

    [5] 《广播电视管理条例》第6条。

    [6] 参见:〖美〗T·巴顿·卡特等著,黄列译:《大众传播法概要》(美国法学精选丛书),第226页、第306页,北京,中国社会科学出版社,1997。

    [7] 美国《通讯法》第307条第(1)款和第309条第(4)款第(2)项。

    [8] 《广播电视条例》第10条。

    [9] 《广播电视条例》第11条。

    [10] 参见Nicholas Reville, Broadcasting Law and Practice, Butterworths, 1997, p.408.

    [11] 《有线电视管理规定》第4条。

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