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新《环境保护法》:史上最严但实施最难

New Act on Environmental Protection: the Strictest Environmental Law and the Hardest Law on Enforcement in Chinese Legislative History

(载《环境保护》2014年第10期)

摘要:1989年的《环境保护法》已被修订并即将付诸实施。此次修订,因其创新范围广、变革力度大、措施严厉而被称为"史上最严环保法"。其严厉性主要体现在监管措施系统、监管手段强硬、行政处罚严厉、监督全面有力等方面。按照逻辑,越严格的法律实施起来难度越大,阻力也越大。本文认为,环境法之所以实施难,既有其自身之不足,亦有诸多外部阻力。自身不足主要包括效力等级仍然不够、管理体制依旧不畅、生态管理依然弱化、环境权认可尚存障碍、处罚权未能完全下放等。外部阻力则主要表现在机构设置不科学、环保执法易干预、引咎辞职难实现、强制措施有难度、公众参与难保障等方面。因此,唯有加强立法创新,规范党委职权,强化公民参与,理顺监管职权,才能促进新《环境保护法》的有效实施。

关键词:环境保护法 修订 严厉 实施

一、新《环境保护法》的规定严在何处?

2014年4月24日,十二届全国人大常委会第八次会议审议通过了1989年《环境保护法》修订案。新的《环境保护法》变动很大,从条文结构上来看,由六章变为七章,由四十七条增至七十条;从实质内容上来看,针对现实问题在体制、制度、机制、标准等方面做了诸多创新;从效果上看,设立了极为严厉的环境管制措施和处罚措施。具体分析,其严厉性主要表现如下:

(一)监管措施系统

一是新《环境保护法》采用环境标准与总量控制相结合的制度。即据新法第四十四条第一款之规定,企业在遵守污染物排放标准的同时,还得按照分配地重点污染物排放总量控制指标排放污染物,既不得超过排放标准排放污染物也不得超过总量指标排放。

二是区域环评与建设环评相结合。建设项目的环评是项目建设投产的前提条件,但是在实践中,只有个别地方按照《规划环境影响评价条例》的规定做了环评,很多地方的规划实施却未能进行环评。总的来看,区域规划及建设项目未做环评就开工的现象较为普遍。针对此种现象,新《环境保护法》第十九条第二款规定"未依法进行环境影响评价的开发利用规划,不得组织实施;未依法进行环境影响评价的建设项目,不得开工建设。"

三是许可管理和环境信用相结合。此次新《环境保护法》规定了全面环境许可制度,主要实施范围包括大气、水、固体废物等污染防治领域,将许可作为环境保护管理工作的一项重要手段。此外,新《环境保护法》第五十四条第三款还规定了环境信用制度,将企业遵守各项环境保护制度的情况纳入信用管理,同时违规违法的企业将可能会被纳入"黑名单",从而影响其在银行、证券等系统的信用评价。因此,通过环境信用的有效管理,可以有力地促进企业守法、护法。

四是点、面管理相结合。在此次新《环境保护法》修订中,除了保留以往的点源管理的制度和机制以外,还新增生态补偿、生态大气治理和流域水污染防治等措施,从而有效应对当今复合型污染的复杂状况。

(二)监管手段强硬

一是改革环境质量标准的制定方法。按照1989年《环境保护法》的规定,对于国家已经制定环境质量标准的,地方不得另行制定。而此次《环境保护法》修订则改变了这一做法,在第十五条第二款中规定:"省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未做规定的项目,可以指定地方环境质量标准;对国家环境质量标准中已作规定的项目,可以制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准。地方环境质量标准应当报国务院环境保护主管部门备案。"这一改变有助于地方结合自身自然环境状况,先行改善地方环境质量。

二是建立生态红线制度。即国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区建立生态红线保护制度,进行严格的生态环境保护。此制度有利于避免地区生态在地方政府的盲目开发中遭到严重破坏。

三是授予执法部门查封、扣押权。新《环境保护法》第二十五条规定:"企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物,造成或者可能造成严重污染的,县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。"这一措施不仅有利于有效制约流动环境污染行为,还有利于及时制止固定污染源的污染排放行为。因而,严格执行必将效果显著。

四是规定区域限批制度。新《环境保护法》第四十四条第二款规定:"对超过国家重点污染物排放指标或未完成国家确定的环境质量目标的地区,省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。"这种将地方政府的环境管理工作和项目建设相结合的连带式行政强制措施,将有助于督促地方政府真正重视环境保护,同时也有助于加强每个点源的环境监督管理。

五是认可越级举报制度。在现实之中,常发生群众举报环境违法行为却得不到地方政府受理或是被消极对待的情况。为此,此次新《环境保护法》的第五十七条第二款规定"公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的,有权向其上级机关或者监察机关举报"。通过此项措施有利于督促地方政府和有关部门认真履行环境监管职责。

(三)行政处罚严厉

一是提高处罚标准。为改变当下"守法成本高、违法成本低"的弊病,新《环境保护法》第五十九条第二款对于处罚标准做出如下规定:"前款规定的罚款处罚,依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行"。也就是说,污染物治理的成本越高,对环境造成的损害越大,违法所得越多,则相应的处罚标准也就越高。这真正体现了处罚与违法行为相适应的原则。

二是建立按日计罚制度。即为督促企业改变连续违法的行为,新《环境保护法》第五十九条第一款规定:"企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物,受到罚款处罚,被责令改正,拒不改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起,按照原处罚数额按日连续处罚。"此外,对于处罚的行为种类,新《环境保护法》还在上述第五十九条第三款中一并授权地方性法规可以根据环境保护的实际工作需要,增加按日连续处罚的违法行为种类。

三是规定行政拘留的人身强制措施。在现实生活之中,众多企业负责人或法人代表亦或是其他生产经营管理人员并不害怕罚款,但却害怕行政拘留。为此,此次《环境保护法》修订对以下四种情况规定了行政拘留强制措施:其一,建设项目未依法进行环境影响评价,被责令停止建设,拒不执行的;其二,违反法律规定,未取得排污许可证排放污染物,被责令停止排污,拒不执行的;其三,通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据,或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的;其四,生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药,被责令改正,拒不改正的。可见,行政拘留一般针对的是拒不改正或比较严重的环境违法行为。

四是确立环境连带责任。即新《环境保护法》第六十五条规定,"环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构,在有关环境服务活动中弄虚作假,对造成的环境污染和生态破坏负有责任的,除依照有关法律法规规定予以处罚外,还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任"。此项关于环境连带责任的规定不仅改变了以往环境中介机构或环境社会运营机构违法经营且不承担责任的现实状况,也有助于提高环境中介机构和环境社会运营机构的社会公信力。

(四)监督全面有力

一是规定行政考核机制。新《环境保护法》第二十六条规定:"国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容,作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。"通过考核这一手段将环境保护监督管理的工作业绩和官员的政治前途相挂钩,有助于转变官员尤其是地方官员重视经济发展而忽视环境保护的观念。

二是设立人大监督机制。新《环境保护法》第二十七条规定"县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况,对发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会报告,依法接受监督。"人大监督机制的设立,将促使同级人民政府认真履责,加强环境保护工作。

三是创新司法审查制度。此次《环境保护法》修改的一个亮点就是授予社会组织以环境公益诉讼权。环境公益诉讼通过对那些污染企业提起公益诉讼,从而实现督促其遵守法律的目的,并有助于地方政府开展环境执法工作,及时纠正不法企业的环境违法行为。目前,全国有300余家有条件提起环境公益诉讼的社会组织,这一制度的确立,将大大增强社会力量在环境违法行为监督体系中的作用,对推动环境违法行为的公众监督有着极为重要的意义。

综上所述,此次《环境保护法》修订,无论其适用广度、创新力度,亦或严厉程度,均为现有其他各专业领域行政法所难以企及的。因此,可以说,新《环境保护法》是我国历史上最为严格的专业领域行政法。

二、新《环境保护法》的实施难在何处?

目前,社会各界对创新力度如此之大的新《环境保护法》,均寄予厚望。但是,一部法律的成功修订并不意味着会得到有效实施,因为在其实施过程中必然会受到来自各个方面的阻力。而且按照逻辑,越严格的法律实施起来难度越大,阻力也越大。因此,为保障新《环境保护法》的有效实施,就必须在明确难在何处的基础之上,有针对性地培育良好的实施环境。环境法实施难,既有其自身不足,亦有诸多外部阻力。从社会评价来看,公众在对新《环境保护法》叫好的同时,也心存诸多疑惑。很多公众提出,中国的环境法律法规数量如此之多,但为什么环境污染状况却越来越严重?产生该问题的主要原因不在于法律的制定而在于法律的实施。总的来说,新《环境保护法》之所以"实施难",主要体现在以下两个方面:

(一)自身不足

一是效力等级仍然不够。众所周知,基本法具有较高的效力等级,而在我国,一部法律成为基本法的必要条件之一即为该法必须是由全国人大通过,而此次《环境保护法》修订案却仍然是由全国人大常委会审议通过,因此,新《环境保护法》仍然不是我国的环境基本法。新《环境保护法》虽然希望通过"面面俱到"的方式确保其在环境保护领域中的权威性,譬如规定生态红线制度、加强自然生态区域保护、加强生态修复、保护生态安全、开展生态补偿、重视农业生态保护等制度,但这些制度的确立,实际上只能起到一个指导补充的作用,其根本原因在于,《环境保护法》的法律效力等级并不高于《农业法》、《林业法》、《草原法》、《水法》等专项法律。因此,其权威性亦不可能超越这些专项法律。实事求是的说,修订后的《环境保护法》,仍然只是环境保护综合法、环境保护基础法、环境保护基干法。此外,由于缺乏对生态保护领域的综合协调作用,因此,新修订的《环境保护法》在生态保护方面将还会遇到与以前一样的问题,即权威性不够,以致在新《环境保护法》的实施过程中,农业、林业、海洋、国土资源等部门,会以适用已有专项法为由而冠冕堂皇地拒绝适用《环境保护法》的相关规定。若是这个问题不能得到妥善解决,新《环境保护法》中关于生态保护的规定将会被架空,形同虚设。

二是管理体制依旧不畅。此次《环境保护法》修订,在管理体制改革方面仍然没有作为。虽然,2014年年初国家成立了生态文明体制改革小组,并开展生态文明体制改革工作。但是,修改后的《环境保护法》仍然规定,环境保护部门对环境保护工作实施统一监督管理,其他负有环境保护监督管理职责的部门对资源保护、污染防治等环境保护工作实施监督管理。但何为"统一监督管理"和"监督管理"?在现实中并没有一个确切的答案或标准。而且在具体的实际工作之中,各部门均相继强化了本部门的资源保护和污染防治工作,因而不可避免的对环保部门的统一指导和监督持抵触甚至否定态度。造成该问题的原因除了上文提到的法律效力等级不高以外,还在于各环境保护法律法规在立法过程中缺乏统一的指导原则、方法、措施及手段。

三是生态管理依然弱化。此次修订《环境保护法》,虽然在保护和改善环境一章中加强了生态保护的相关规定,譬如划定生态红线、保护自然生态区域、保护生态安全、加强生态修复、开展生态补偿、重视农业生态保护等。然而,上述规定与污染防治的规定相比仍略显粗糙,过于原则且缺乏具体措施,以致可操作性不强。而在这些领域中,已有《自然保护区条例》、《农业法》、《森林法》、《草原法》、《水法》、《水土保持法》、《土地管理法》等专项法律。因此,在实际的管理之中,相关部门会优先甚至只适用这些专项法律,而难以适用《环境保护法》的有关规定。在此意义上,可以说,新的《环境保护法》仍然只是环境保护部门适用的部门法。而且,《环境保护法》重污染轻生态的弊端没有得到改善,其"瘸腿现象"仍将持续下去。

四是环境权认可尚存障碍。面对区域雾霾、流域水污染和全国性地土地污染日益严峻的现状,此次《环境保护法》修订仍然没有明确宣告和承认公民的环境权。缺乏对环境权的宣告和确认,将不可避免地影响公民环境权的保障和公民参与权的全面实现。值得注意的是,在此次《环境保护法》的修改中为保障公众参与环境保护监督管理的权利,而增设了第五章信息公开和公众参与,并在第五十三条第一款明确指出:"公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利"。但是,此项规定和环境权保障的全面性要求相比仍显狭窄,且不利于公众全面参与和监督环境保护工作。

五是处罚权未能完全下放。此次修订中,部分严厉的处罚权并未完全下放,以对严重违法企业的关闭权为例,尽管新《环境保护法》第六十条规定了"企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准、超过重点污染物排放指标排放污染物的县级以上人民政府环保部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施"。但是,要关闭这些企业,仍必须报请有批准权的人民政府批准,而且没有进一步规定若发生地方人民政府庇护企业而不采纳环境保护部门建议的情形时如何处理的具体措施。此外,本次《环境保护法》修订,诸多规定过于原则,仍需进一步细化以增强其可操作性,譬如公众参与的程序、环境公益诉讼提起的具体条件等。

(二)外部阻力

一是机构设置不科学。环保部门机构设置存在问题,新《环境保护法》的实施难以"下基层"。总体来看,环保部门在中央和省级力量较为强大,且专业化色彩比较突出,高级研究人才较多,但是市、县一级环保部门的力量却较为单薄。从目前的执法力量分配情况来看,环保部门的执法力量呈现倒金字塔结构,中央和省级力量雄厚,而到市、县、乡这一层级,其力量则越来越薄弱,甚至有的县级环保局能够保障日常执法的工作人员只有一至两人,有的乡镇则根本没有任何执法力量。而在基层,区县、乡镇及街道一级的环境执法力量是对广大企业进行环境执法和环境指导的主力军,但是由于区县、乡镇、街道环境执法力量的缺乏,使得《环境保护法》的实施易出现虚化、缺位和不到位的现象。此外,随着我国环保立法的专业性越来越强,对于环保部门专业化的要求也随之提高,特别是对于基层环境执法的工作人员来讲,专业性更显得尤为重要。但是,在实际工作之中很多区县的环境执法工作根本没有任何专业的环保人员参与。因此,正是由于县乡基层的环保部门专业化的缺陷,才使得环境法的实施会大打折扣。

二是环保执法易干预。在现实工作中,环保部门往往不能也不敢严格执法,之所以如此,主要原因在于地方政府和地方党委时常进行干预。因此,此次新《环境保护法》的通过及有效实施,将是对地方环保部门执法工作提出地严峻挑战,环保部门受"夹板气"的现象也必将越来越明显,如果不严格执法,公众将对环境污染问题不满意,而如果严格执法,则很多地方政府和地方党委将不满意。究其原因在于,严格执法将会影响当地就业和财政收入的增长,进而影响官员的业绩考核和政治前途。虽然环保部门在执法之中具有一定的独立性,但是其人事任命仍然处在地方党委和政府的掌控之下。因此,面对此种情况,环保部门很可能还是因迫于地方党委和政府的压力而不敢严格执法。

三是引咎辞职难实现。此次《环境保护法》的修改在第六十八条中规定了一些造成严重后果的地方人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门及其他相关部门的主要责任人引咎辞职的情形,主要包括:不符合行政许可条件准予行政许可的;对环境违法行为进行包庇的;依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出的;对超标排放污染物、采用逃避监管的方式排放污染物、造成环境事故以及不落实生态保护措施造成生态破坏等行为,发现或者接到举报未及时查处的;违反本法规定,查封、扣押企业事业单位和其他生产经营者的设施、设备的;篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据的;应当依法公开环境信息而未公开的等等。然而,现在的问题是,若责任人不引咎辞职则该如何应对?责任人所在的单位保护责任人不让其引咎辞职又该如何处理?而且,由于新《环境保护法》中的环境公益诉讼制度未将此方面纳入诉讼范围,以致当发生此种情况时,公众、社会组织及被侵权人无反制措施。所以,引咎辞职制度的设立及实施的不顺畅,是可以预见的。

四是强制措施有难度。虽然此次《环境保护法》修订授予了环保部门及其他相关部门查封、扣押权,但可以预见的是该项权力地行使将会遇到越来越大的阻力。2008年修订的《水污染防治法》规定了环保部门对违法排放水污染物设备的强制拆除权,但是从目前媒体披露的情况来看,执法成功的案例相当少。也就是说,法律予以授权,但该权力却没有得到很好的适用,其原因就在于环保部门缺乏真正的强制权。因此,环保部门尤其是基层环保部门强制权的有效实施则需要地方政府给与支持,否则强制查封、扣押权在现实执法中只会变成一张好看的"饼"。

五是公众参与难保障。此次修订规定了公益诉讼制度,但是此制度却易遭地方干预,公众参与将遭遇现实困境。从此次《环境保护法》修订的内容来看,虽然规定了环境公益诉讼制度,但是在具体的条文中,社会组织提起环境公益诉讼所针对的是污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为,那么,社会组织能否针对政府造成环境污染、生态破坏、损害社会公共利益的环境行政违法行为提起环境公益诉讼呢?关于此问题,目前有不同的理解。对于环境行政部门和地方政府消极怠职,不履行环境保护职责的行为之所以屡禁不止,很大的原因在于地方党委和法院予以庇护。此外,从目前的法律规定来看,若发生地方党委干预人民法院使其对环境公益诉讼不予受理的情形,社会组织和公众并没有进一步的对抗措施。在现实中,许多关于环境侵权的私益诉讼,因受到地方党委的干预,人民法院应当受理却没有受理的现象屡见不鲜。这也就意味着,在环境公益诉讼的案件受理中不排除也存在类似现象。不解决这个问题,虽然公益诉讼制度很健全,但是只会变成一纸空文而难以得到实现。因此,如何监督地方党委的不当参与成为亟需予以解决的问题。笔者认为,下一步应当发挥各方面的参与和监督机制,使违法得到及时发现、执法得到有效监督、制度得到顺畅运行。

三、结语

纵观新《环境保护法》全文,国家立法授予环境执法很多"硬招",并规定了严厉的法律责任,但倘若不能严格执行以实现立法目的,将会引起社会公众对中央和地方执政信用的怀疑。通过分析发现,地方党委的干预是地方政府消极对待环境保护问题的主因,但在现有的立法框架与实际工作中,却难以将地方党委纳入法律规范。为应对这一问题,就要在中国特色社会主义制度之下加强立法创新,将地方党委纳入法制的框架之下予以规范,让地方党委变成一个责任党委。唯有如此,《环境保护法》的实施才有可能得到有效保证。此外,还须调动社会公众参与环境保护监督管理工作的积极性,引入公众参与机制,通过让社会公众的参与和监督来制衡地方政府、地方党委及企业,从而实现使地方政府依法履责,地方党委规范执政,企业守法经营的目标。为此,必须在国家治理体系的指导之下,开展生态文明体制改革,强化环境保护部门的统一监管职责,协调各部门之间的环境保护职责,发挥公民参与和监督的作用,促使各方既成为权利主体也成为责任主体。毋庸置疑,若上述问题不能得到有效解决,新《环境保护法》的实施将举步维艰。

作者简介:

常纪文,男,1971年4月生,法学博士,现为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、中国社科院法学所教授,研究方向为环境法。

参考文献:

1.常纪文:《把环境权写入<环境保护法>》,《经济参考报》2014年4月2日。

2.金国中:《把好的环保法实施好》,《经济参考报》2014年4月30日。

3.常纪文:《解读<环境保护法>修订的亮点和难点》,《中国环境报》2014年4月29日。

4.聂廷勇、闫杰:《周生贤调研重庆市环境保护工作》,《中国环境报》2014年5月1日。

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