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关注京津冀空气区域达标规划

京津冀治霾如何才可行

(《法制晚报》"法家论坛"2014年4月9日)

为进一步加快区域一体化大气治理步伐,京津冀将编制区域空气质量达标规划,提出分阶段推进的区域空气质量改善目标和措施。即将召开的京津冀及周边地区大气污染防治协作小组二次全体会议,将继续探讨京津冀空气联合治理大计。其中,"加强顶层设计,编制区域空气质量达标规划",将是今年京津冀及周边地区大气污染防治协作小组的重要工作内容之一。

污染防控措施亟待科学细化

2010年,国务院办公厅转发了环境保护部等部门《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》,拉开了国家治理区域雾霾的序幕。

在国家规划层面,除了有《大气污染防治行动计划》外,鉴于京津冀是大气污染的重灾区,环境保护部等六部门又发布了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》。在地区合作层面,京津冀也有互动。2013年3月,北京市和天津市签订了《北京市天津市关于加强经济与社会发展合作协议》,提议双方加强重点污染物治理技术的合作,探索主要污染物排放总量指标的置换、交易方法;加强京津PM2.5污染治理合作,探索建立重污染天气的应急联动预案。

同年5月,北京市和河北省也签订了《北京市-河北省2013至2015年合作框架协议》,提议围绕首都经济圈大气治理等方面建立国家层面的协作机制。北京市人大会议于今年1月通过了《北京市大气污染防治条例》,也提出了区域联动等防控机制。

总的来看,在京津冀地区,上述工作存在一些问题。一是各种"规划"、"协议"比较宏观,难以对京津冀地区的具体目标和具体实施作出周全的规定。二是目前的规划和行动计划等虽然规定了减排目标和具体指标,但是目标限于细颗粒物(PM2.5),因此需要制定新的文件对硫氧化物、氮氧化物的达标控制进行规制。三是大气监测网络、信息共享、共同应急预警等具体措施的建立,达标规划不落实要承担的责任,需要进一步的落实。

应体现共同但有区别责任原则

空气区域达标规划是基于行动部署和要求安排的目标实现文件,它的设计制定须以权利、义务、责任公平和公正为前提,以站位高和措施具有可实施与可行性为条件,只有这样,规划目标的实现才具有可能性。为此,京津冀地区的空气区域达标规划应当解决以下几个问题:

一要明确各类主体的责任共同性,即大气污染联防联控不仅是所有企业的责任,还有各行政区域的监管责任和公众的减排参与责任。为此,要强调各行政区域的监管责任,包括考核不合格的责任。由于特大城市的取暖等生活也排放了大量的大气污染物,不可小视,因此,也应当把社会公众的生活排放控制纳入达标规划之中,通过经济激励和强制管控室内温度等有效手段,让居民养成低能耗和低排放的生活方式。

二要明确各类主体的责任区别性。在行业责任方面,对于能耗大、排放量大的行业,如区域取暖、煤炭发电、冶炼等行业应当承担更大的减排责任,对于解决就业且污染较小的小加工等行业,应当履行较小的责任。

在排放类别方面,社会生活中与自然生存有关的自然排放,责任要小,如生火做饭、冬季取暖,除了要履行购买合格的燃具和锅炉责任之外,不应承担额外的责任;对于享受类的排放,如交通排放,对于尾气排放量大的北京、天津、石家庄等城市,应当承担更大的责任。

三要在不确定性中寻找责任的确定性。由于雾霾形成的机理不完全清楚,地区大气污染物的传输也与不确定的气象条件有关,数据也具有不确定性。因此,各地区确定的减排责任,可以从地区汽油消耗量核算、煤耗或者地区工业企业排放清单和总量核算等方面入手。

四要考虑经济承受能力。京津冀地区经济发展非常不平衡,这需要中央财政予以支持外,北京等发达地区,应当拿出更多的资金予以扶持。

京津冀和周边地区既是一个生态整体,也应是一个产业整体,因此下一步应整体考虑京津冀地区的产业部署和结构,开展产业整合工作。

(作者为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、中国社科院法学所教授)

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